以土地流转为基础推进乡村旅游产业化发展①

重庆教育学院旅游系 黄葵

1 问题的提出

2007年，重庆市成为国家发改委正式批准的统筹城乡综合配套改革试验区。在经过4年多的城乡一体化改革实践后，重庆在统筹城乡经济和谐发展、保障农民利益、解决土地资源紧缺等方面积累了宝贵经验。而重庆市乡村旅游的发展是其中一条重要途径。

目前，重庆乡村旅游的发展正逐步从初级阶段向休闲度假方面转变，耕地与乡村旅游用地之间的矛盾日益凸显。同时，土地增值带来的经济利益应如何分配，值得思考。

2 乡村旅游用地概念

乡村旅游在产业化发展过程中，为了提升旅游产品类型和丰富旅游功能，需要一定量的旅游用地作为开发的载体。但什么是乡村旅游用地，目前的认识还比较模糊，需要首先界定清楚。

乡村旅游用地是通过合法途径将农用地流转变成的建设用地，一般位于城市边缘区地带、城市与郊区的结合部和广袤的农村，主要功能是为满足乡村旅游的发展。

随着乡村旅游用地的开发，土地的利用用途、土地的利用强度、土地的空间景观都发生了变化，这使得乡村旅游用地具有以下四个显著特点：(1)土地所属的产权主体不明确；(2)用地形式复杂多变；(3)土地空间结构不稳定；(4)土地使用形式转换频繁。

3 现行土地流转政策下乡村旅游用地途径选择

乡村旅游用地的来源主要通过流转集体建设用地来提供，其中主要是依靠对农民宅基地的流转。按照《物权法》规定，宅基地的流转主要有以下三种途径(如图1)：

(1)一对一流转：通过相关服务组织机构，为愿意进行土地流转的农户牵线搭桥，指导其实行土地流转“一对一”结对服务，促进农村土地流转。(2)土地置换：通过置换集体建设用地，整理农民的宅基地，集中安置农户。在2008年“512”地震灾后重建中，四川灾区就推出了与农民联建的政策，以政府为主导、农民为主体、引进投资商。(3)多对一流转：指多户农民一起联合起来进行宅基地的多对一的集体流转，从而实现乡村旅游的规模化经营。

4 现行途径中亟需解决的问题

4.1 如何协调各方利益主体

在农地流转中，农民的诉求是要保护自身的租金收益和补偿损失，投资者的诉求是在投资中获得平均收益，而政府则希望保证市场和社会稳定，各方利益主体皆有不同的立场和诉求点，如何兼顾协调是一大难题。

4.2 如何保护农户的合法土地收益权

由于目前缺乏明文规定，多数流转土地还处于法律盲区，致使农民的的土地收益权无法得到有效保护，这在很大程度上挫伤了农民积极性，同时也阻碍了农民收入的增加。

4.3 如何解决失地农民的就业问题

由于农民置换出集体建设用地，在很大程度上丧失了生活经济来源，这就意味着农民只有通过其他途径来获取经济收入，在此过程中也不可避免带来很多社会问题。如何为失地农民提供更多的就业途径，值得思考。

5 相关对策建议

5.1 规范农业发展基金制度

第一，明确对农业发展基金的管理。中国农业发展银行应当管理好农业发展基金，同时核算资金；各级管理机构负责制定相关政策，以保证资金运用的合理性和正当性。第二，合理使用农业发展基金。《农业法》应明确农业发展基金的使用过程。首先，用于提高土地补偿金的额度，保障失地农民的利益。其次，将农地流转溢价的绝大部分注入农业发展基金，保障农地转让收入专款专用。

5.2 编制“农地发展权区划”

编制“农地发展权区划”必须符合当地自然、文化资源的特征，符合乡村游憩土地利用规划的目标要求，符合过去、现在与将来的土地利用形式及乡村旅游景区的管理目标。在此基础之上，再确定乡村旅游用地的征收面积、征地时机，从而保障其规范性和可行性。

5.3 完善农村基本经营制度

切实按照《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出“推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变”的方针，不断完善农村基本经营制度，实现“两个转变”，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段方向转变”、“统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”，这将为乡村旅游产业升级提供了政策和理论支持。

5.4 多元化推进土地流转

在目前土地流转途径基础之上，在不改变土地所有权性质的前提下，多元化推进土地流转。这将使土地资源实现规模化经营，实现乡村旅游用地向集约化方向发展，为乡村旅游产业升级提供重要的土地保证。

6 案例分析：以重庆市玉峰山乡村旅游景区为例

在此笔者节选所参与编制的《重庆市玉峰山乡村旅游景区核心区控制性详细规划》案例的部分内容，着重介绍土地流转与农业产业化的实际运作方式，为相关理论提供实践案例支撑。

6.1 案例背景

作为重庆市主城区、空港所在地的渝北区，近年来在区委、区政府的重视下，旅游产业迅速发展。在全区的旅游规划中，政府特别提到了加强渝北区乡村旅游的开发。渝北区是重庆市农业人口相对集中的地级区之一，农业人占全区总人口的70%，是否能很好的解决“三农”问题对于渝北区今后的发展起着关键作用。因此渝北区政府提出了“突出重点、强化规划、形成特色、以点带面”的十六字方针：“突出重点”是指突出发展农村经济、解决农民增产增收核心问题；“强化规划”是要求通过完整的旅游规划指导乡村旅游的开发，依托旅游产业带动农民的增产增收，从实质上解决农村发展经济问题；“形成特色”是指要根据本地区的资源环境情况，因地制宜发展乡村旅游，不盲目跟风，形成自身的特色才有出路；“以点带面”是要有步骤、有计划的实施规划，分步到位，不能片面地追求速度，而忽视质量。这十六字方针的核心是，要发展农村经济，增加农民收入，需要找到强有力的产业作为依托。以往农村单纯依靠第一产业、通过农业生产解决农民增收的模式已经不能完全适应当前的社会发展，而乡村旅游将成为城乡统筹过程中重要的特色产业模式。

玉峰山镇位于渝北区中部，生态资源优势和区位优势相当明显，辖区内有玉峰山国家级森林公园、市级无公害蔬菜基地、奶牛养殖基地等，四通八达的立体交通网络贯穿境内，这些正是发展乡村休闲度假旅游的理想条件。目前玉峰山镇以发展“三色”农业(蔬菜、奶牛、花卉)农业为主导，已建成了市级无公害蔬菜基地、奶牛养殖小区和花卉基地。到目前，无公害蔬菜基地已发展到6700亩，有秋南瓜、秋番茄、秋玉米等数十个品种；奶牛养殖小区奶牛总量已接近700头，年产奶量120万公斤，同时已建成了花卉基地1500亩。玉峰山镇已实现了农产品养殖、加工、销售一条龙，为发展旅游农业奠定了良好的基础条件，同时，规划区内保留着较为自然的梯田、果树林、磁竹林等，这些都形成了良好的农业景观和生态环境，非常适宜于农业观光和休闲。若加以科学的规划和合理的开发，则该区域在发展乡村旅游方面具有巨大的潜力。

经过调查，项目所在地的用地权属玉峰山镇旱土村集体所用，农业用地约1500亩，林业用地2500亩。村民聚落而居，各家各户有较大的院落，种植一定果树和花卉。其产业结构是多数农户仍以第一产业为主，第二、三产业主要以发展建材业和森林生态旅游业为主。在第三产业中，跑运输占比最大，几乎都是村中的壮劳力经营。

6.2 玉峰山镇土地流转与用地规划

考虑到整个玉峰山乡村旅游景区核心区的开发和发展，必须对整个区域的居民点进行控制规划，其中必然要涉及到农户的搬迁和土地的征用问题，其中必须要解决以三个问题：一是耕地的减少和确保农业发展和国家粮食安全的问题；二是对被征地农民的经济补偿问题；三是失地农民就业和社会保障的问题。这也是目前在发展乡村旅游中最棘手的问题之一，也是本次规划的一大难题。

为了让项目所在地更具有乡村旅游的景观效果和丰富的游览内容，要进一步增加用地类型，包括游赏用地、游娱文体用地、游览设施用地、购物商贸用地、管理机构用地、居民社会用地、耕地、林地、果园、苗圃、渔塘。经规划，对项目地所属的居民点具体进行如下的用地规划：

(1)整改型。在用地上、视觉上与景区建设有一定干扰的农房，要通过旅游景区管理局及有关职能部门进行统一协调管理，根据旅游景区的发展规划适当缩小其建设规模，并依照规划逐步实施改造。

(2)搬迁型。指在新景点规划中与用地规划内容相冲突的居民点，以及闸坝成湖之后将被淹没的区域，将根据规划统一搬迁至适当的位置，结合景点建设和发展旅游服务业的需要旅游景区可部分解决搬迁居民的就业问题。

(3)拆院并院型。撤除散落农户和交通区位较差的农舍，而对于交通区位和周边环境好的院落，对于交通区位较好，环境优美，而且目前已经形成了一定院落空间，通过外观的风貌整治、合并周遍的院落空间改造，恢复自然的乡村聚落景观。

为了更好的落实以上规划，建议成立旱土村旅游管委会，从属于玉峰山旅游景区管理机构，在落实玉峰山旅游景区的有关控制措施前提下，管委会专门负责旱土旅游村的管理和协调。管委会的工作主要包括给村民培训，提升村民的旅游服务意识和旅游致富观，同时规范服务质量；协调处理村内农家乐的旅游投诉；维护管理村内的公共设施和旅游景观设施；规范农家乐的改造；组织节事活动和文娱表演。

6.3 农业产业和劳力发展规划

6.3.1 第一产业

(1)增加苗圃种植，提高果园种植的比例，减少耕地和菜地的比例。

(2)发展观光农业优势，调整分散的种植内容，使各种农作物成规模生长，形成新的自然景观。主要种植内容包括玉峰山镇的无公害蔬菜、糯玉米、梨树、桃树等等，并可依据不同作物的花期和成熟期开展节事旅游。

(3)不得在村内安排有碍风景的农业生产用地，不得破坏林木而安排建设项目。

6.3.2 第二产业

不得在旅游村内安排有污染的工副业。

6.3.3 第三产业

(1)增加第三产业的比例和内容。

(2)统一规范整治现有经营的服务业，整顿环境，并严格按照规划主题改造内外环境、提升服务水平。

(3)在环境营造的前提下，以农家乐经营为主要产业内容。

[1]黄葵.基于农地发展权理论的乡村旅游商业用地途径研究[D].成都:四川大学,2007.

[2]胡兰玲.土地发展权论[J].河北法学,2002,20(2).

[3]冯贤贤,杨振之.新土地政策下乡村旅游开发中的土地流转[N].中国旅游报,2008-12-01.

[4]杨振之,王飞.农村土地利用方式的转变及乡村旅游的新发展[N].中国旅游报,2008-12-15.