基于外审视角下的船员教育和培训质量体系的修改与建立

邢永恒

(辽宁海事局船员管理处，辽宁 大连 116001)

一、“新规则”的主要变化

1.规则修订的背景

STCW公约95修正案首次提出了履约国政府要建立船员教育、培训、考试、评估和发证质量标准体系，对船员教育和培训全过程进行质量控制的要求，1997年我国主管机关颁布了《中华人民共和国船员教育和培训质量管理规则》(简称“97规则”)。“97规则”实施十多年来，共有百余家船员教育和培训机构获得了《质量管理体系证书》。通过这些年的质量管理体系审核工作，业内对质量管理体系及审核的认识也进一步深入。以现在的要求和水平重新审视当初的规定和标准，则这些规定显得繁琐和过时，“97规则”的局限性和内容的不适用越来越表现明显，也不适应现在的运作模式。

2010年6月，国际海事组织(IMO)在菲律宾马尼拉召开《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》缔约国外交大会，大会审议并通过了《1978年海员培训发证值班标准国际公约》马尼拉修正案。随后，我国履行STCW公约马尼拉修正案工作正式启动。履约组分为6个工作小组，其中第五工作小组就是体系组，负责“97规则”的修订工作。经过多次征求意见和修改，2012年2月29日，交通运输部海事局颁布了经修订的《中华人民共和国船员教育和培训质量管理规则》。

2.“新规则”的主要修订内容

本次规则的修订，是为了满足履行《1978年海员培训发证值班标准国际公约》马尼拉修正案的要求，充分考虑十多年来体系建立、运行与审核的经验，结合新规定且不降低管理要求，对质量管理体系框架不做大的调整原则下进行的，以便解决近年来体系建立、运行与审核中发现的问题。“新规则”的变化主要体现在以下两个方面。

一是对“97规则”的基本要求进行调整。“新规则”对基本要求的内容和名称做了调整，在结构不变的情况下，增加和调整基本要求的内容，使之更符合现实情况，主要变化见表1。二是明确体系受控范围，增加相关要求。“新规则”中明确了质量管理体系受控范围，有利于船员教育和培训机构建立或修改质量管理体系时将这些人员及所在部门纳入受控，便于规定其职责与权限并进行沟通。质量管理体系范围至少应包括下列人员及所属部门:(1)教学人员;(2)教学和学员管理人员;(3)招生、场地、设施和设备、人事、文件资料、档案、图书教材等管理人员;(4)审核员;(5)其他负责质量管理体系建立、运行的人员。

在增加要求方面，删除质量管理体系建立指南，将部分建议性要求纳入“新规则”升级成为强制性要求;考虑到质量管理体系能否持续有效运行领导的作用极为关键，因此“新规则”明确最高管理者应推进质量管理体系的建立、实施与持续改进，并确保质量管理体系持续有效运行所需的资源，规定管理者代表应由本机构的最高管理层的人员担任，明确其职责和权限。

此外，“新规则”对质量管理体系审核类型和定义做了调整，增加跟踪审核，引入增加教学中安全保障和节能环保的要求，同时降低对文件的强制性要求，以便增加文件的灵活性。

表1 船员教育和培训质量管理规则基本要求的主要变化对照

二、外部审核的类型、条件及作用

为验证质量管理体系的符合性、有效性和连续性，“新规则”规定船员教育和培训质量管理体系应接受审核机构组织的外部审核，同时还对质量管理体系审核类型和定义做了调整。

研夫孟荀所述，理懿而辞雅……吕氏鉴远而体周，淮南泛采而文丽，斯则得百氏之华采，而辞气文之大略也。若夫陆贾《新语》，贾谊《新书》，扬雄《法言》，刘向《说苑》，王符《潜夫》，崔寔《政论》，仲长《昌言》，杜夷《幽求》，或叙经典，或明政术，虽标论名，归乎诸子。何者？博明万事为子，适辨一理为论，彼皆蔓延杂说，故入诸子之流。[注]范文澜：《文心雕龙注》，第309-310页。

1.外部审核的类型及条件

外部审核是指由审核机构组织具有资格的审核员进行的质量管理体系审核。“新规则”规定，外部审核分为初次审核、中间审核、换证审核、附加审核和跟踪审核。不同的审核类型侧重不同的审核重点，初次审核、中间审核和换证审核是对质量管理体系的全面审核，附加审核着重对对质量管理体系文件的修订情况进行审核，跟踪审核主要对不符合项的纠正情况和质量管理体系改进情况进行审核。具体审核类型、申请审核的条件及申请审核时间见表2。

审核机构根据船员教育和培训机构的审核申请，组织有资格的审核员组成审核组对其质量管理体系实施独立审核，以验证质量管理体系的符合性、有效性和连续性，根据审核结论决定颁发或不予颁发质量管理体系证书，或在质量管理体系证书上做相应的签注。对初次审核、中间审核、换证审核、跟踪审核未通过的，可在3个月后向审核机构申请初次审核。附加审核未通过的，可重新申请附加审核。

质量管理体系证书有效期不超过5年，其有效性服从于有效期内各次外部审核的结果。

2.外部审核的作用

对船员教育和培训机构实施外部审核，主要是针对是否满足国际公约和国家的法律规范的要求，判定船员教育和培训机构的质量管理体系是否达到了质量目标的规定，是否保持了质量管理体系的有效运行，为船员教育和培训机构的持续性发展起到积极的推动作用，其本质上是对船员教育和培训机构的船员教育和培训质量管理体系的独立评价。外部审核有利于提高船员教育和培训机构培训质量和可信程度，有利于提高管理水平、增强竞争能力，有利于实现质量管理体系的持续改进。

作为质量体系的管理者与组织实施者，应将接受外部审核的过程看做是一次难得的检验体系适宜性、检查体系运行效果的过程，从而充分利用审核来提升管理质量。同时，通过审核活动的开展，对组织内部各部门和管理人员也是一次极好的推动，对提升体系在组织中的地位、贯彻体系管理理念也会起到很好的宣贯作用。

表2 船员教育和培训质量体系审核类型及条件

三、基于外审视角下的船员教育和培训质量体系常见问题分析

1.最高管理层对质量管理体系重视不够，理解出现偏差

质量管理实践证明，最高管理层的承诺是做好质量管理工作的基础，最高管理层对质量体系的关注程度以及管理者代表的地位和职责，直接关系到质量管理体系的贯彻实施。因此，“新规则”明确突出了最高管理层在质量管理体系中的作用，明确其职责和权限。

但是审核实践中发现，部分船员培训机构最高管理层在日常工作中轻视甚至忽略了对教育和教学质量工作的推动。片面认为日常的质量管理工作由质管办牵头执行，质量体系运行和培养质量就没有问题，对“新规则”的关注和重视不够，对“新规则”宣贯上力度不足，对体系的改版仅指定质管办人员进行修改，质量体系未能与教育的需求、社会环境的变化、学校工作的开展实际情况相结合，造成体系编写人员仅仅修改一下部分基本要求的名称，而对内容并未做实质的修改。

但是质量管理具有内容的综合性、管理范围的广泛性、督导职能的协调性等特点，工作量和工作难度相当大，单靠质管办本身是不够的，还必须依靠各职能部门的协助和配合。质量管理工作如果没有最高管理层的推动，不能正确理解质量管理体系的内涵，体系的修改将出现根本性的问题，这样质量管理体系逐渐失去持续改进的动力，最终会失去实际作用。

2.质量管理体系编制不够合理，基本要求涵盖不全

“新规则”明确规定质量管理体系文件应包括三部分，即质量手册、程序文件、规范性文件。每个部分又明确至少涵盖以下内容(见表3)。

表3 “新规则”的结构与内容

实际审核中发现，大部分培训机构都满足质量管理体系文件三个层次的要求，对于所覆盖的内容也基本符合，但是也存在以下几个共性问题。

一是质量手册对受控范围及其职责与关系的规定不够清晰。职责不清是体系审核发现的普遍性问题，培训机构对哪些需要纳入受控范围的部门和人员把握不准，对其职责与相互关系规定不明确。手册中对实现质量方针和目标的途径或方法规定不够明确，对于途径和方法的描述存在复制程序文件的情况，或是变成职责的描述。

二是程序文件范围未能涵盖“新规则”的基本要求。尽管培训机构建立了的文件化程序，但程序未能包含“新规则”的基本要求。以招生与学员管理为例，审核中发现，有的培训机构对于学员(生)日常管理的控制，程序当中就缺少相应的规定，而事实上该机构有比较详细的学员(生)日常管理规定，这种情况下可以对该程序适当进行简化，但不应没有，如果没有，就表明程序文件未能涵盖基本要求。

三是规范性文件方面存在的突出问题不多，主要集中在规范性文件的有效性方面;同时在引入法规、规范、标准、管理规定等文件相关体系时，未能将所有与质量体系相关的内容纳入体系作为质量手册或程序文件的补充或细化。

3.质量体系缺乏系统性，质量管理本身存在问题

建立和实施质量管理体系是进行质量管理和保障的一种方式和手段，是提升教育质量的一个十分重要的基础性配置。要在这个基础上进一步提高质量，在管理上还需解决更深层次的问题。但审核中发现，部分机构在修改和实施质量管理体系时缺乏系统思想，对体系的系统性思考不够，体系各层之间的关系缺乏整体性的考虑，体系之间的衔接不够顺畅。

另外，质量管理本身也存在质量问题，主要体现在培训机构日常对体系的维护、修改和完善往往要等到审核前期才着手匆忙完成，甚至有些部门存在着平时疏于质量管理或另行一套、外审时恶补相关记录甚至造假以应付审核的现象。这种现象如果长期存在下去，就会严重影响单位和部门的质量氛围，最终使质量管理体系流于形式。

四、保持船员教育和培训质量体系完善和持续有效的建议

1.加强对“新规则”的学习，及时启动体系的修改工作

“新规则”第十八条规定，船员教育和培训机构应根据环境和目标的变化，及时进行质量管理体系文件的修改，以持续保证质量管理体系的符合性和有效性。因此，各培训机构应结合其他履约法规和“新规则”的精神，开展船员教育和培训质量管理体系相关标准的学习，熟悉新要求，要在总结以往经验的基础上，真正理解“新规则”的内涵，发现其中影响质量的因素。在修改和建立过程中，要根据“新规则”等质量管理体系标准，结合本机构的实际情况，形成符合机构实际情况的质量管理体系，切忌盲目照搬。

为了便于质量管理体系文件的编写和提高文件的可操作性，最高管理层应重视和推动质量管理体系的学习、培训工作，组织和推动体系文件的改版工作，并确保质量管理体系持续有效运行所需的组织、人力和其他资源。

2.合理编制质量管理体系文件，满足基本要求

质量管理体系是文件化的体系，需要编制大量的体系文件。编制体系文件的目的在于通过编制文件明确工作目标和为实现目标而制定的工作流程，进而明确职责、改善部门间沟通、规范管理过程、明晰关键控制要素，以减少出错机会。

如何科学合理地确定编制文件的多少、文件内容的繁简常常是质量体系建立时遇到的实际问题。文件太多太细，不仅浪费人力物力，而且会把自己限制太死，使质量体系实施时缺乏必要的灵活性;但如果文件太少太粗，则缺乏指导性和操作性，甚至会导致失控。所以编制文件时，要以是否影响教育质量、是否影响质量体系的有效运行为判断标准。在不影响教育质量和质量体系有效运行的前提下，文件应尽可能少、尽可能简单明了。除标准要求的质量方针、质量目标、质量手册、文件化程序和相关质量记录以外，质量体系文件数量和详略程度取决于学校人员的素质和现行教学、教学管理的实际情况。

3.明确职责，建立保障质量管理体系运行机制

明确职责、权限和相互关系，对于体系的有效运行起着至关重要的作用。在建立和运行体系过程中，应制定职责手册或通过其他方式明确规定最高管理者、管理者代表、部门/单位、内设部门及岗位的职责权限，将单位的职责有效分解到各部门，将部门职责有效分解到各岗位，并保证所有员工熟悉与自身相关的职责文件。

教育和培训机构应注重质量保证工作的制度化和规范化机制建设。通过建立各项管理制度，并通过体系的制约得以有效实施，实现机构管理方式、管理方法的不断优化和经验积累，体现质量管理的连续性和规范性，不断提升自身的管理水平和工作效率，进而实现对质量保证工作中各环节的有效控制，实现建立质量体系有效运行的长效机制。

五、结 语

作为船员教育和培训机构，质量管理体系应服务于管理并贯彻于管理过程的始终，其建立和实施质量管理体系的目的不仅是为了符合公约和主管机关的要求，而且要通过建立和实施质量体系，加强管理，实现船员教育和培训质量的提升。通过质量体系的改版，建立切实可行符合实际的质量体系，可以有效地使船员教育和培训机构的各项相对独立的管理工作借助体系的载体得以系统的开展，进而实现建立质量体系的目标。

［1］中华人民共和国海事局.中华人民共和国船员教育和培训质量管理规则［EB/OL］.(2012-05-09)http：//seafarers.msa.gov.cn/Publish/InfoShow /Notice/Notice sDetail.aspx?ID=d472b860-a1ee-489b-9a4d-84b8953ec6e1.

［2］饶滚金.船员教育和培训质量管理规则修订的必要性与可行性分析［J］.航海教育研究，2007(4).

［3］夏晓云.航海教育质量体系有效运行存在的问题与对策［J］.中国水运，2008(11).

［4］黄 明，李 波.船员教育与培训质量标准体系研究［J］.航海教育研究，2005(3).