土地征收中农民利益保护问题的思考

陈海军，卿玲丽

（1.湖南农业大学经济学院，湖南 长沙 410128；2.湖南农业大学东方科技学院，湖南 长沙 410128）

土地是农业生产中最基本的生产要素和生产资料，在城市化进程中，土地作为一种不可再生的稀缺资源，在一定程度上具有较高的经济价值和社会价值[1-2]。农民作为城镇化进程中的主要参与者与建设者，本应成为城镇化进程中的受益者，然而现阶段，失地农民却成了其中的最大牺牲者。当前，探索土地征收过程中失地农民的利益问题已受到全社会的关注[3]。在土地征收过程中导致农民利益得不到保障的原因，以及如何保护土地征收过程中失地农民的利益是当前的首要任务[4-5]。

1 失地农民利益受损的现状分析

1.1 失地农民补偿费过低,日常生活难以得到保障

相关法律规定，目前我国对失地农民的补偿主要包括以下几个方面：第一，土地补偿费；第二，地上附着物和青苗的补偿费；第三，安置补助费。据国家统计局关于土地征收的调查显示（表1），一般情况下，被征农村土地补偿费仅约为30 000元/667m2，一些经济较为发达地区补偿费用最高为50 000元/667m2，占其总投资的比例为8%～12%；而国家重点工程建设所占土地，其补偿费用则只有5 000～8 000元/667m2，占工程总投资的 3%～6%；安置补助费平均为20 000～40 000元/667m2，占总投资的6%～10%。该费用仅能维持被征土地农民日常生活6～8年，而一些发达国家的基础设施建设项目，土地征收补偿费用占总投资的35%～55%，我国与其相比相差甚远。因此，补偿费用过低，导致了失地农民的日常生活难以得到保障。

表1 失地农民土地补偿费用标准

1.2 失地农民再就业难，收入来源不稳定

众所周知，在我国，农民的基本就业岗位是土地。但土地征收却导致农民失去了其基本的就业岗位。据国家劳动统计局数据显示：截止2010年底，我国失地农民达到了4 000万人，征地时安置就业的仅为2.5%，外出务工的占22.9%，经商的约占20.4%，从事农业生产的占24.3%，而闲置在家的却占了29.9%（表2）。由于大部分失地农民的文化程度不高，因而这部分农民就业渠道窄，就业难度加大，在激烈的劳动力市场竞争中处于劣势地位。并且随着社会劳动力总量供给的增加，其群体的规模也就会随着社会、经济的发展而不断扩大。因此，失地农民面临着巨大的就业危机，其基本就业权受损，再就业难，所从事的工作收入也不稳定，全家人的生活很难得到保障。

表2 失地农民再就业情况

1.3 失地农民社会权益保障受损

千百年来，土地一直是农民赖以生存的基本生产、生活资料。失去了土地，就等于失去了其最基本的生活保障。目前，我国城乡二元经济结构中的农村社会保障制度大多尚未建立，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低，他们很难享受到与城镇居民同等的社会权益保障待遇，如最低生活保障、就业、养老保险、医疗和教育等多方面的福利和待遇。据国家劳动统计局资料显示：失地农民的社会权益保障体系中，仅25.5%的人享有养老保险待遇，20.4%的人加入了农村新型合作医疗保险，49.8%的人享受与城市居民同等的最低生活保障待遇，还有4.3%的人未加入任何社会权益保障体系（表3），而成为了边缘群体。

表3 失地农民权益保障情况

由此可见，我国失地农民社会权益保障缺失严重，一体化的社会保障体系尚未完全建立，医疗和失业保障所占比重相对较少，需进一步的完善。

2 失地农民利益保障问题产生的原因

2.1 征地补偿不合理

目前，失地农民补偿费过低，日常生活难以得到保障。其主要原因是：我国土地征收仅补偿与被征土地息息相关的经济损失，而未补偿被征收土地所存在的潜在收益损失。这种补偿并未考虑到当地的实际自然条件、经济发展水平、农业耕作水平等等，其补偿的标准与其未来发展价值不相符。另外，还有一些可量化的财产损失也未列入补偿范围内。

2.2 就业机制不完善

目前，政府相关职能部门并未对失地农民采取特殊的就业渠道，对失地农民的再就业等问题并未给予充分考虑，往往是以最低的代价获得土地后，便将农民一推了之。众所周知，失地农民的综合素质、知识技能等方面与城市居民存在明显差距，使其在城市就业群体中处于弱势地位，再加上就业机制不完善，失地农民很难找到工作并被城市所接纳，从而出现了失地农民再就业困难，收入来源不稳定等现象。

2.3 社会保障体系不健全

目前，我国并未针对失地农民制定完善的社会保障体系。农民失地后，很难维持基本的生计。因为在分割的城乡二元经济体制下，农民的依靠是土地，但随着我国城市化进程的速度加快，失地农民并未得到充分的失地补偿，也未得到相应的社会保障。农民在失去土地后，既不是种地的农民，也不是城市居民，不能享受城市居民的福利待遇，加上政府机构缺乏对失地农民的信息引导、技能培训、法律扶持等帮助，从而使失地农民的社会权益保障严重受损。

3 失地农民利益保障的对策建议

3.1 不断完善征地补偿标准，规范分配条例

我们应借鉴国外的成功经验，让失地农民在征地过程中享有知情权、发言权和协商权。在我国，农民仅享有对集体土地的承包经营权。在征地中，必须维护农民参与征地各项事务的权利，建立公开、公正、公平和透明的分配管理体系。严格区分土地补偿费和安置补助费的使用和分配原则，杜绝随意使用和分配征地补偿款，在征地补偿款分配的制度设计上要体现民主。土地补偿费中的大多数份额直接发到失地农民手里，预设的安置补助费应与失地农民的再就业相结合，将其一部分作为失地农民的再就业培训费用，另一部分为拥有一技之长的失地农民提供创业启动基金。

3.2 健全教育、再就业、职能培训等保障机制

首先，政府应采取大范围的专题教育、再就业培训等措施，提高失地农民的核心竞争力。一是以重点突击职业技术、岗位技能为主导，提高失地农民实际工作、应变能力。在现有基础上进一步完善职业技术教育为主、多层次的县乡村三级农民职业技能培训网络体系。二是通过农业产业结构调整，对农村富余的人员和失地农民传授当前基本就业形式、转岗以及再就业的职业技能培训。三是在现有城镇下岗人员再就业培训体系对象中加入失地农民。引导他们摒弃旧思想，培养现代化就业观念，鼓励其积极参加就业培训，提高劳动技能，使他们更好、更快的找到新工作。教育是民族振兴的基石，在失地农民子女就学上，学校应采取一个标准，坚决取缔所有不合理收费，保障国家赋予每个公民的义务教育的权利。四是政府部门更适时革新，根据不同年龄及受教育的不同程度，对失地农民有针对性的培训，因地制宜的制定方案。在此基础上，要加强失地农民的就业指导，力图多渠道、多途径地安排就业，加大第三产业安置失地农民就业的比重，促进农民就业在城乡间无障碍流动。

3.3 建立合理的社会保障体系

当前，我国相关部门还未对失地农民的社会保障体系进行专项立法，相关制度建设尚不完善。为此，应加快对失地农民社会保障体系的建设进程，使失地农民的社会保障体系与城镇的社会保障体系相衔接。这可从以下几方面着手。

3.3.1 建立合理的失地农民的最低生活保障标准制度 各地应根据自身实情来建立失地农民的最低生活保障标准制度。该标准可从基本的物质生活需要、当地的人均收入水平以及地方财政或者乡镇所能承受的最低生活保障等方面来进行考虑，使之与当地的社会经济发展相适应。

3.3.2 不断完善失地农民社会养老保险制度 失地农民养老金的筹集，可通过当地政府、村集体、个人三方力量来共同承担。如可借鉴城镇职工基本养老保险制度的相关经验，建立起统筹结合的保障模式，将政府负担的资金数额与村集体缴纳的数额一起作为养老保险基金，从而建立起养老保险的统筹账户，并把个人的安置补助费列为个人资金账户，这样就能使失地农民的养老保险待遇和缴费等级挂钩，最终做到不低于当地的最低生活保障标准。3.3.3 建立多元化的失地农民医疗保障制度 根据当地情况为失地农民建立相适应的社会医疗救助体制，采取政府与民间各组织相结合的方式，引导企业、个人、慈善机构等多方社会力量对失地农民医疗救助体制进行捐助，从而为失地农民的医疗专项救助筹集必要的基金。当然，条件较为优越的地方还可建立新型的合作医疗保障制度。以上制度要严格遵守保险的基本原则。合作医疗的筹资、运作、监管等机制要规范化，失地农民要树立起风险意识与共济意识，这样才能确保医疗保障资金得到科学合理的使用，最终建立起多元化的失地农民医疗保障制度。

综上所述，失地农民问题关系到社会的稳定和健康发展，失地农民利益的保护问题，已引起党和国家及社会各界的高度重视。各级各部门应从维护社会稳定出发，高度重视并积极探索解决城市化进程中失地农民利益保护问题，建立失地农民社会医疗保障、养老保险等制度，深化改革，通过采取专项措施，让农民分享城市化带来的现代文明成果。

[1]牛建立.失地农民利益保护问题探析 [J].洛阳理工学院学报（社会科学版），2008，（2）：70-72.

[2]刘 军.失地农民利益保障问题的思考 [J].公共管理，2008，（10）：41-43.

[3]范铁中.城市化进程中失地农民利益保障问题 [J].江淮论坛，2007，（5）：75-79.

[4]黄 勇，王刻铭，宗锦涛.论土地征收中农民利益的保护[J].湖南农业科学，2008，（6）：144-146.

[5]杨玉双，赵仕玲，伍 艳.论土地征收中农民利益的法律保护[J].资源与产业，2008，（1）：101-104.