农民工住房问题分析与对策

冉令杰

摘要：对中国这样一个农民占了绝大多数的大国，政府一直都重视民生问题。随着经济社会转型的发展，农民工市民化促进了我国城市化的快速发展，但随之面来的是农民工住房问题逐渐凸显，已成为农民工市民化的障碍。解决农民工住房问题对加速推进城镇化进程、实现经济社会可持续发展具有重大意义。

关键词：农民工住房；制度；教育水平；消费能力

中图分类号：F293.3文献标识码：Adoi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2012.03.46 文章编号：1672-3309（2012）03-102-03

农民工问题、住房问题等都是当今我国面对的热点民生问题。近几年来，全国各大城市房价出现普遍持续大幅上升的情况，北京、上海、杭州等城市，房价已然处于一个较高的位置。北京、上海、杭州等城市的房价已经达到居民家庭年收入的10倍甚至更高，合理的房价应该是居民家庭年收入的3-6倍，按这一标准，我国的房价确实是非常之高了。由于房价的持续上涨，使得居民们的生活成本大大增加，许多中低收入人群都买不起房子。国家对房价上涨的问题十分关注，已出台一系列新政策来调控房价。虽然持续上涨的房价已经有所好转，但对于我国的绝大多数中低收入居民来说，购房仍然是愿望。这对于生活在城市最底层的农民工们来说，解决住房问题更是一大困境。

一、我国农民工住房存在的问题

（一）住房面积小、设施简陋、环境卫生条件差、缺少安全保障

尽管中国城市居民的住房条件在过去的20多年里得到大幅度改善，但是城市农民工人均住房面积多年维持在不足4平方米的水平，居住的内部环境质量差，室内的生产工具、生活用品和各种杂物随便摆放,垃圾也无人清扫,有的地方甚至连最起码的生活卫生标准也难以达到。住房内生活配套设施非常简陋并且很不齐全,卫、浴设备缺乏,桌、椅、柜等日用必须品简陋脏乱。

农民工居住的一些住房还存在着安全隐患。尤其是在城市郊区居住的农民工，治安管理普遍非常薄弱，生活在这里的农民工存在着明显的安全隐患。此外，一些农民工由于收入的限制，租住在租金较低的地下室里，而这些地下室大多都属于居民楼的设备层, 存在着较大的火灾隐患，如防火门被拆除、疏散通道狭窄、未按要求设置防排烟设施、防火分区被破坏等问题。

调查发现农民工的人均住房面积与宏观经济形势具有一定的逆向联系。当经济形势变好，或处于上升的趋势时，城市里的用工数量会上升，这时每间单身宿舍、合租房或者工棚所要容纳的农民工数量也将会增加，从而使得农民工的人均住房面积减少；相反，当经济形势处于调整或者相对萧条时期，城市里的用工数量又会大幅下降，从而使得农民工的人均住房面积增加，可以看出，这种逆向关系与城市居民人均住房面积趋于稳定，并且逐年增加这一现象是不同的。

（二）农民工收入低，房价高，住房保障的缺乏

目前我国房价一直居高不下，在这种没有住房保障的情况下，普通的城市居民都很难实现自己的购房愿望。而对于绝大多数的生活在城市最底层、低收入的农民工来说，由于城乡二元住房结构的影响、户籍制度的限制和政府财力的有限，农民工这个群体作为整体被排斥在中国城市住房体系以外，在城市租住配套设施相对齐全的住房或购房更是很难实现的。住房保障制度是国家通过行政手段对低收入家庭提供合适住房的一项政策制度。建立住房保障制度，是对市场化住房分配机制的必要补充，也是国家社会政策与社会保障制度的重要组成部分。国外住房保障制度基本上涵盖了整个的社会低收入阶层，但我国大部分城市的政府制订的住房保障制度仅仅限于城市户籍人口，这也造成了城市户籍人口和农民工之间的极大反差。自从上个世纪80年代以来，我国进行了城市住房改革,先后提出了买房给优惠、建设经济适用房、提租发补贴和廉租住房、实施住房货币化补贴、以及安居工程等举措。然而,所有的这些住房改革在制度的设计上都只是针对城市居民；在住房保障体系中，具有当地常住户口的中低收入家庭是经济适用房的销售对象，具有城市户口的双困家庭是廉租房分配的主要对象，由于农民工没有当地户口，所以被排斥在住房保障制度之外。城市居民可以房改房、购买商品房；困难的市民还可通过住房保障来获得住房，但是农民工都没有得到过丝毫的政策优惠。政策这种的偏失，不仅使农民工的住房状况在经历了30年的改革和发展后,基本上没有多大改观，也进一步拉大了城市居民与农民工之间的住房差距。

（三）规范的农民工住房交易市场还未形成，住房需求得不到满足

目前我国有两亿多农民工，其中有约1.5亿的农民工进入城市。如果按照平均每人2平方米的住房面积，那么这1.5亿的农民工则需要城市为他们提供的约3亿平方米的住房面积。因此，城市农民工的住房需求是巨大的。但是农民工买不起城市商品房，城市廉租房又排斥农民工居住，所以农民工住房主要的还是来源于租赁房屋。大部分农民工由于受教育水平的限制，他们几乎不可能利用最新的网络技术搜索有关租房信息。因此，依靠中介机构是农民工寻找住房的一种途径。但目前很多城市的租赁市场处于无政府和不规范的状态，逃税现象非常普遍，这使得农民工租房信息的来源及其有限，再加上中介机构非规范的操作，也加大农民工租房的成本，这不但使农民工不愿通过中介机构寻找住房，也制约了租赁市场的发展。同时，农民工对中介机构的信誉也存在着一定的怀疑，因此他们一般通过自己的亲戚或者同乡搜集租房信息，以同乡介绍为主的非正规的住房交易市场也限制了农民工搜寻租房信息的来源。为满足日益旺盛的进城农民工住房需求，规范的农民工住房交易市场亟待形成。

二、农民工住房问题产生的原因

（一）城市农民工受教育程度普遍较低

外出打工的农民工的文化程度普遍较低，具有初中文化程度的农民工占绝大多数。据国家统计局数据得知，在外出农民工中，文盲率为1.1%，小学文化程度的占10.6%，初中文化程度的占64.8%，高中文化程度的占13.1%，中专及以上文化程度的占10.4%。并且外出打工的农民工没有参加过相关技能培训，低教育程度的农民工接受培训的比例也较低。从外出打工的农民工接受技能培训的情况看，51.1%的外出农民工没有接受过任何形式的技能培训。文化程度越低的农民工接受过技能培训的比例也越低，尤其在文盲半文盲农民工中接受过技能培训的仅占26.3%，小学文化程度的农民工接受过技能培训的占35.5%，初中文化程度的农民工接受过培训的占48%，高中和中专以上文化程度的农民工接受过技能培训的比例相对较高，分别为54.8%和62.5%。

（二）我国现有的户籍制度

解决农民工住房问题最为直接的约束是城乡分割的户籍制度，而户籍制度问题的背后则是城市政府、城市现有居民的利益格局。城市政府基于自身利益，把公共财政用于提高城市现代化水平，所以城市政府解决进城农民工的居住问题的动力不足，农民工住房问题得不到公共财政保障。从表面上看，农民工很难融入城市体系的原因是户籍制度的约束。其实，更深层次的原因则在于户籍制度背后所隐藏的各种福利保障体系。由于很长时间以来我国的福利保障体系把农民排斥在外，因而逐渐形成了城市封闭的、只对城市居民提供福利服务的福利保障体系。当大量农民工涌入时，如果城市的福利保障体系对他们完全开放，必将在短期内给城市本身的福利保障支出带来很大的压力。而这也正是大部分城市依然对农民工采取分隔政策的根源。本来，“公平性”和“全局性”是公共财政的内在特征，但是，在城乡隔离的户籍制度下，公共财政尤其是地方公共财政出现了城乡分布不均、本地利益高于外地利益的不正常现象。

（三）住房保障制度不完善

我国的住房保障制度是针对中低收入家庭来说的，简单的说，住房保障制度就是在社会发展过程中，使买不起房子的居民也有房子住。在我国社会主义市场经济条件下，有多种住房保障形式。对于城市市民来说，高收入者面向市场购买商品住房；中低收入者购买经济适用住房或者购买“两限房”；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。在我国住房保障体系中，经济适用房的面向对象主要为具有当地常住户口的中低收入家庭，廉租房分配对象主要是具有城市户口的双困家庭，外出农民工由于不具有当地户口而被排斥在住房保障制度之外。

（四）我国现行法律制度的缺陷

目前，我国还没有专门明确的针对农民工居住权利方面的法律、法规，还没有一部专门关于农民工住房保障问题的法令。由于用人单位与农民工之间没有正规的程序保障，没有劳动合同保障，用人单位根本不会顾及到农民工的住房问题，相关部门也缺乏检查和督促。

三、对解决农民工住房问题的建议

（一）增加农民工收入，提高农民工购买城市住房的消费能力

我国的农民工人口众多，但是文化程度普遍很低，并且只有一小部分具备专业的技能，绝大部分都靠出卖劳动力来获取报酬，收入水平不高，进而影响到其自购住房能力。因此应该注重对农民工专业技能等的培训。2003年9月，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅转发农业部等部门2003-2010年全国农民工培训规划的通知》，使得农民工培训工作取得显著成效，政策措施逐步完善，培训力度不断加大，农民工职业技能明显提高。但是仍然存在着培训项目缺乏统筹规划、资金使用效益和培训质量不高、监督制约机制不够完善等问题。继而又在2010年颁布了《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，对于农民工的培训工作做了进一步的指导。同时，农民工应提高自身觉悟，主动积极的寻求培训、参加培训，通过自己的努力，不断提高自身的技能与素质，争取一份稳定而又高收入的工作，从而提高经济实力。

（二）推进户籍制度改革，将农民工纳入城镇住房保障体系

要达到农民工与城市实质性的融合，必须消除诸多的制度性障碍，特别是户籍制度障碍。但是户籍制度不应该是简单的废除，而是应该进行改革。如果废除我国现有的户籍制度，则会造成大量的农民涌入城市，使城市到处聚集无业游民，这不但不会解决农民工的住房问题，反而会加大社会问题，造成城市治安的难度与社会的不稳定。因此，应允许在同一城市打工三年或五年并有稳定职业和收入的农民工在该城市携家落户。一经落户，应和该市低收入居民同样享有当地政府提供的廉租房、经济适用房等并纳入当地社保体系，使农民工与城市居民公平化。在推进户籍制度改革的同时，应该逐步把农民工纳入城市住房保障体系中来，这不仅是关系到社会的和谐、也是关系城市发展和城市劳动力供给的长远大计。如对那些不具备享受廉租住房条件、在短期又无力购买住房的困难家庭，可根据实际情况，从经济适用房中划出来一定比例的住房作为经济租赁房，承租户可以先按照成本租金来支付一定的年限后，再按照承租当年经济适用住房的价格购买。逐步的将农民工纳入经济适用住房的政策范围，是农民工实现向城市迁移的有效途径。

（三）制定切实可行的住房公积金制度，建立公积金异地转移的机制

住房公积金制度是受益面最广的住房社会保障制度，几乎所有工薪阶层都可以通过这个制度受益。它的作用和特点是职工和单位共同缴存，并且归职工所有；对工资中住房公积金的部分免征个人所得税，职工建、购住房除了可以使用个人账户中累积的部分，还可申请住房公积金的个人贷款，贷款实行首付比例低、优惠利率等。这种鼓励和强制相结合的政策性住房社会保障制度，和直接作为工资收入发给职工有很大的区别。由于农民工的流动性很大，往往不能在一家企业或者一座城市工作生活较长的时间。所以，要想把住房的公积金制度实实在在地扩大到农民工这个团体上，把农民工纳入到城镇住房的社会保障体系，关键是要建立公积金异地转移的机制，解决农民工的后顾之忧，消除农民工的心理障碍，充分地发挥农民工输入地与输出地的公积金中心的作用，提高农民工参保的积极性，使农民工能有一笔住房消费资金用来解决自己的住房问题，同时也是依法扩大住房公积金制度的覆盖范围的需要。

四、结论

农民工是我国社会建设、经济发展的重要贡献者。农民工住房问题关系到我国的经济发展、城市化进程与社会和谐。对于如何解决好农民工的住房问题、能否妥善处理好农民工进城的定居问题，是衡量一个国家城镇化健康发展的前提之一。安居才能乐业，安居才能和谐，安居才能发展。如何让农民工安居乐业已成为我国城市化进程中急需解决的问题。我国政府有义务、有责任尽快尽早的解决农民工住房问题。