“十二五”时期保障专员办职能发挥的机制改革路径研究

■姚木星

“十二五”时期保障专员办职能发挥的机制改革路径研究

■姚木星

党的十六大指出，21世纪头20年是我国必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期。党的十七届五中全会再次强调，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。这是党中央对“十二五”时期经济社会发展形势作出的一个重大判断，是做好“十二五”时期财政工作的重要前提。作为国家财政管理职能重要组成部分的财政监督，需要以科学发展观为统领，不断创新思想观念，创新管理方式，创新监督措施，推进财税体制改革。占据财政监督“半壁江山”的专员办，更要根据“十二五”时期财政工作的总要求，进一步深化机制建设，充分发挥其职能作用。

一、进一步明确“十二五”财政监督工作重点，促进专员办工作体制机制的调整与完善

“十二五”时期，是我国经济增长方式转型期，我国经济的整体质量将有较大幅度提升，财政经济实力也将逐步增强，财政收入总额稳步增加，财政支出的事项范围也将进一步扩大，财政管理也将呈现出更为复杂的特征。作为财政管理重要组成部分的财政监督也应适应经济社会发展的需要，进行相应的改造和完善，及早构建起适应公共财政发展需要的新型财政监督工作机制，即安全、高效、规范的财政监督工作机制。为适应《国家财政“十二五”规划纲要》要求，在全面促进收入监管、支出监管、金融监管、会计监管、内部监管深入开展的同时，应进一步明确工作的重点方向、目标与内容，促进专员办工作机制体制的调整与完善。

(一)收入监管方面

1、建立财政收入质量监督机制。一定时期内财政收入的质量决定了政府管理经济和公共服务的水平，因此，实施财政监督时，选择财政收入中的税费比例、一般预算收入占财政总收入的比重、中央财政收入占财政总收入的比例等指标能够反映该时期财政收入质量状况，能够对是否征过头税、是否增加非税负担、是否存在水分等问题提供科学的评价标准。

2、建立税费征管监督机制。一段时期出台的税收优惠政策和税费抵免政策是否符合经济需要，是否起到了调节经济的作用，财政监督机制都要及时给予回应，并适时建立规范的评价标准，以匡正税收征管政策的运行，确保国家财税政策能真正落到实处。

3、继续加强税收检查调查。以服务财税政策的稳步推进为重点，继续有的放矢地选取企业、行业做好各项税收政策执行情况的检查，为财税政策改革和公共财政体系的进一步完善提供政策依据。以推进政府预算管理制度完善为目标，配合非税收入收缴管理改革步骤做好地方非税收入项目的征收监缴工作。

4、关注非税及退税资金安全。在进行业务风险及廉政风险梳理的基础上，进一步明确岗位风险控制措施，采取事前、事中、事后相结合的方式，确保非税及退税资金的安全有效。

（二）支出监管方面

1、建立财政支出结构的监督机制。“十二五”时期，公共财政的民生特征更加凸显，财政支出结构是否合理，重点民生工程是否得到保障、教科文卫支出比例是否逐年提高，强农惠农支出是否匀速递增等，均属于财政监督评价的重点。

2、保障中央重大财税决策部署落实。在总结扩内需促增长政策落实、强农惠农资金清查等专项检查经验的基础上，建立健全保证重大财税决策部署有效落实的监督检查机制。

3、组织民生政策落实情况的专项检查。确保各项惠民政策落到实处，探索建立保障和改善民生资金监管的长效机制。

4、加强外部协助，形成监管合力。

积极探索“专员办与地方财政局联合检查的联动机制”和“专员办与检察部门案件移交、信息共享的协作机制”，以整合资源，扩大监管成效。

（三）金融监管方面

“十二五”时期，专员办金融监管的工作重心仍应是通过开展全国范围内对金融机构的日常监管和专项检查，保障金融系统的安全和稳定，避免金融风险向财政风险转化。金融监管的工作重点：一是继续有计划、有步骤地组织对中央直管金融企业、地方金融企业等的会计信息质量检查，逐步扩大对各类银行、保险和其他金融机构的检查覆盖面。其中，对中央直管金融企业可以考虑以日常监管为主，同时针对某些专项业务，如呆账核销、抵债资产和表外息减免等，开展专项检查。对于中小型地方金融企业，要重点组织全面的会计信息质量检查，促进其规范和健康发展。二是继续组织开展外国政府贷款项目检查和绩效评价、世行贷款项目检查、中央金融企业绩效评价等专项检查和评价工作，并根据财政“十二五”规划，结合金融改革和发展的目标，逐步扩大监管的覆盖面。

专员办金融监管还应当按照《国家财政“十二五”发展规划纲要》的要求，做出适当调整：一是在金融企业会计信息质量检查的同时，要更加关注金融机构业务管理和内部风险防控，以防范金融系统风险；二是更加关注金融机构涉及的国家财政补贴资金的管理和使用情况，比如涉农贷款、农业保险、出口信用保险等政策性金融业务的财政补贴；三是及时跟踪反映国家货币政策的执行情况和政策效果；四是关注当前的经济热点问题，如民间金融、地方融资平台等。

（四）会计监督方面

1、企业会计监督。为了更好地服务于财政“十二五”规划，企业会计监督除了发挥监督保障作用，还要更加突出监督服务的作用。一是在监督的重点方向上，除了现在每年一次大型的企业会计信息质量检查，还要根据社会热点、难点问题，增加一些中小型企业的调查，与每年一次的大型企业会计信息质量检查形成互补，更好地反映情况和提供决策参考。二是在监督的目标和内容上，除了关注会计信息质量，还要覆盖国家重大财税政策的执行情况、内部控制制度的建设和执行情况，更加关注民生、反映社会关注的热点问题等等。

2、会计师事务所执业质量监督。在完成对证券资格会计师事务所三年轮查一遍的工作任务之后，要适时对证券资格会计事务所的执业质量进行总结评价，建立和完善会计师事务所综合评价指标体系，研究分级分类管理的监管方向和重点。在此基础上，对监管重点和方向进行动态微调：对执业质量尚可的一些大型证券资格会计师事务所，考虑以日常监管为主，重点关注事务所的内部管理、体制改革和总分所一体化建设；对于其他的会计师事务所，继续采取日常监督和专项检查并重的做法，在日常监督的同时，通过专项检查和企业延伸检查，对其执业质量进行重点监督。

二、进一步调整监管事项，切实将工作重点转到预算监管上来

（一）建立和完善覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制

在调整完善专员办各项审核审批事项的基础上，工作重点应转移到预算监管上来，通过重点研究在财政资金运行全过程中财政监督的关键点、切入点，全面分析研究预算编制、执行、监督的相互关系，将预算监督贯穿于财政管理的体制、机制和改革的总体设计之中，实现对预算资金的同步监督。专员办的职责所在，关注的重点是预算执行的跟踪问效和绩效监督。跟踪问效就是通过建立重点资金项目库，对重点项目和资金实施跟踪监控，以优化财政支出结构，进一步提高财政决策水平和财政资金使用效益。绩效监督一方面应引进绩效管理理念，研究制定绩效评价体系。通过预算绩效评价体系分析评价财政分配资金的合规性、合理性和有效性，了解财政支出在相关领域、相关行业所起的作用，评价财政支出产生的直接经济效益和社会效益，以及对社会经济生活所产生的影响。另一方面，应引进企业产品产出预算的理念和方法，通过对预算支出的产出和成果两个方面进行评估，强化政府预算的绩效考核。

（二）研究开发中央基层预算单位综合财政监管信息系统

建议财政部可整合专员办现有的银行账户管理系统、国库集中支付系统，开发中央基层预算单位综合财政监管信息系统，该系统具体包括基层预算单位的基本情况（含单位职责、机构设置、人员编制、接受专员办等外部检查情况等）、财务管理（含中央财政拨款、地方政府补助、自筹资金等三个模块）、银行账户管理、国有资产管理、非税收入管理、预算申报、预算执行等相关模块。同时组织各地专员办（包括尚未试点的专员办）充实完善各基层预算单位的基础数据，以便于财政部及时掌握各基层预算单位的基础信息。最后根据系统提示的预警信息，有针对性地组织专员办开展中央基层预算单位的监督检查，通过检查进一步保证系统数据的真实准确。

（三）进一步优化调整专员办审核审批事项

及时梳理专员办的审核、审批事项，调整优化日常监管方式，针对不同类型资金分类监管，部分存在监管风险的审批事项建议改为事后监督检查。

（四）进一步推进中央基层预算单位综合财政监管试点工作

针对各办的支出监管任务，工作重点应有所侧重。如东部沿海地区中央资金较少，工作重点应侧重在部门预算监管方面，以突出特色。建议在总结中央基层预算单位综合财政监管第一批试点经验的基础上，全面推开中央基层预算单位综合财政监管工作。

三、加强财政廉政风险防控工作，进一步深化专员办内部控制机制建设

财政廉政风险防控不是一蹴而就的短期行为，而是一项动态的、长期的、复杂的系统工程。因此，必须把“动态查找风险、预警防控风险、制度化解风险”的理念贯彻始终。谢旭人部长在2011年全国财政反腐倡廉建设工作会议上特别强调：“要把全面推进廉政风险防控机制建设作为财政反腐倡廉建设的重要抓手，切实抓紧抓好；要将建立健全廉政风险防控机制作为推进财政科学化精细化管理的重要手段，促进提高财政管理水平。”当前及今后一段时期，必须不断增强政治意识、大局意识和责任意识，坚持以廉政风险防控工作为抓手，进一步深化专员办内部控制机制建设，不断提高财政管理科学化精细化水平。

（一）加强理想信念、思想道德、文化价值取向的风险防控

俗话说：一个人的问题是个人问题，几个人的问题是领导问题，一群人的问题是制度问题，一代人的问题是文化问题。当前制定的廉政风险防控措施主要偏重于业务风险防控、岗位职责风险防控和财政制度风险防控，但决定财政干部有无风险的，根本还是靠理想信念、思想道德、文化素质的支撑，因此，要密切关注干部在这三个方面存在的问题，采取有效的防控措施。

（二）采取三项措施，及时有效化解廉政风险

1、前期预防措施。针对廉政风险点采取相应的预防措施，制定具体的操作办法，综合运用各种工作手段，主动防范思想道德风险、制度机制风险和岗位职责风险，最大限度降低腐败行为发生的可能性。同时，加强对腐败迹象的分析界定，对其表现形式建立目录，实现动态管理，并在一定范围内进行公开，及时发现问题。

2、中期监控机制。通过信息检测、定期自查和垂直抽查等手段，对日常工作行为、制度机制运转、权力运行过程等进行实时监控，同时要及时发现苗头性倾向性的问题。

3、后期处置措施。针对中期监控发现的问题实施惩戒性措施，综合运用谈心提醒、批评教育、诫勉谈话、限期整改、组织处理等方式，对各种腐败迹象及时进行预警处置。督促收到处置的党员干部向组织讲清问题、剖析原因，达到化解风险、制止苗头的目的。

（三）加强信息公开，增强廉政风险防控的透明度

阳光是最好的防腐剂。所以，应进一步推行包括政策公开、执行公开、服务公开三个方面的财政政务公开，增加廉政风险防范的透明度，使广大人民群众真正拥有知情权、参与权和监督权，便于干部自律和群众监督。

（四）利用现代技术，提高廉政风险防范的实效性

运用以信息化为代表的现代技术，可以有效打破信息盲区，延伸监督监控的范围和领域，科学分解和设置权力，实现对权力运行的全程监督和实时监控，确保防范措施和具体业务工作的同步推进。积极探索使用现代信息技术，通过程序将廉政风险防范管理工作成果固化到计算机管理流程中，把制度的监督与技术的监督有机结合起来，做到权力运行“留痕存迹”，切实增强惩治和预防腐败的效果。

财政部驻厦门专员办)