政治成本、有限理性与地方债务

■尹启华

政治成本、有限理性与地方债务

■尹启华

一、问题的提出

欧美等国家接连发生债务违约事件，促使国际社会普遍关注作为世界经济引擎的中国的地方政府性债务问题。从中国政府有关部门的最新审计结果分析来看，尽管和国际通行的债务指标警戒线60%尚有差距，但如果把中央政府债务、隐性债务和金融机构的坏账损失考虑进来，可能就会超出这个警戒范围。因此，地方政府性债务必须要引起社会各界足够的重视。从国家层面来看，国务院专门发布《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）来控制地方政府债务的增长和债务风险。当然，国内外学术界也从各个不同的角度进行探索。从现有文献的研究思路和基本架构来看，大都是基于当前地方政府债务监管存在的问题提出有关治理对策（Richard Walker& NicoliNattrass，2002；赵晓宏，2007；杨继，2010；马金华等，2010；马海涛等，2011 ）。 不可否认的是，这些文献和理论在一定程度上能够指导地方债务治理的实践，但并未结合地方政府的行为特征进行透彻、深入的剖析，这样最终导致的结果只能是泛泛而谈，不能透过地方政府债务增长的表象发现其内在的真实机理，因而对解决现实中的具体难题显得无能为力。从行为科学的角度分析，事实上行为人的自主选择不可能具备完全理性，即理性是受到限制的。诸多经验研究表明，地方政府的决策过程与有限理性的假定高度一致，并不符合完全理性假定。因此，本文拟从有限理性的分析视角探讨地方政府债务形成过程中的政治成本问题，试图基于政府有限理性约束的分析框架寻求地方债务治理的合理路径选择。

二、地方债务形成过程中的有限理性剖析

（一）“有限理性”的由来

“有限理性”作为基本概念的提出是由阿罗首创，他认为人们的行为是有意识和理性的，但是这种所谓的“理性”又是有限的。事实上，“有限理性”的主要倡导者是诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙（Simon），他主张以“有限理性”的“管理人”代替“完全理性”的“经济人”。“有限理性”的“管理人”认为，“有限理性”的目标是寻求一个令人满意的或足够合理的行动程序，而“完全理性”的“经济人”主张应当从所有备选方案当中寻求最优方案。赫伯特·西蒙的“有限理性”命题克服了传统的理性选择理论的偏激，缩小了理性选择的假设条件与现实生活的距离。而且，赫伯特·西蒙将信息处理费用、非完全信息和非传统决策者目标函数引入经济学分析框架中，纠正了主流经济学中理性选择理论的偏执。从上述分析可知，有限理性是介于完全不理性和完全理性之间的在一定限定条件下的理性。因此，有限理性比完全理性更加贴近现实生活。

（二）地方债务形成过程中的有限理性

地方政府债务是指由地方政府或其职能部门借入或通过担保等形式形成的，最终由地方政府履行偿还义务的债务。在管理规范和监督得当的情形下，地方政府举借债务能有效缓解地方财力不足和促进地方经济发展。如果出现管理失控和违规融资等现象，将会引发一系列严重的社会问题。从行为科学的角度来看，地方政府的整个举债决策活动其实就是一种有限理性活动。事实上，从是否注重行为主体决策的过程性角度来看，可以将有限理性细分为程序理性和结果理性。地方政府在不确定的环境下无法准确地预知未来，从而不能按照结果理性的方式去举债融资，只能依赖一定程度上的理性程序去减少举债行为的不确定性和风险性。在地方政府债务形成的过程中，中央政府、地方政府和银行等金融机构等各方都会参与到这场博弈中来。从博弈论的分析角度来看，参与各方都企图得到理性的博弈结果，最终各方都会得到次优的结果。即使预期达成这样的结果至少也应具备两个前提条件：首先是参与主体必须是有限理性的行为者。其次是程序理性。从地方政府举借债务的过程性来看，如果有些地方政府未能真正做到行为程序的合理性，最终出现畸形的债务结构和较为严重的债务风险也是事态发展的必然结果。因为程序理性强调的是行为过程的理性，并非关注结果本身。然而，在地方政府“有限理性”的前提下，应将程序理性提前并优先于结果理性，加强举债行为过程的考核和约束，但不必刻意去追求结果理性，只要做到程序合理规范，结果理性也就具有坚实的基础。然而，当前很多地方政府债务绩效考核指标体系是结果导向型的，并未真正意识到债务绩效考核的内涵和债务投入的过程性，这样势必造成债务资本投入的效率损失和债务风险的潜在增长。毋庸置疑的是，地方政府举债仅仅依靠程序理性是远远不够的，评判地方债务规模的合理性和内在结构还需要有统一且客观的判断标准，否则举债过程的参与各方会出现无休止的博弈，最终陷入共输的“囚徒困境”。这种统一的评价标准应该就是地方政府债务的增长能够使得地方经济发展与债务风险达到合理的均衡。

三、地方债务治理中的政治成本：有限理性实现程度的分析视角

不可否认的是，地方债务形成过程中会出现一系列的政治成本，比如制度设计过程中产生的相互制约成本、地方政府政策制定环节与各方利益集团的妥协成本以及制度本身的运行成本等。尽管这些政治成本在目前的市场经济体制运行过程中比过去的计划经济体制已经减少许多，但仍然不能忽视和掉以轻心。而且政治成本本身就是地方政府在经济政策制定过程中应予以充分考量的重要因素。地方政府在有限理性的思维模式下所选择的结果其实是难以获取最大值的，这从另外一个侧面说明了有限理性的实现程度问题。事实上，赫伯特·西蒙的有限理性学说也涵盖到有限理性的实现程度问题，只是未对有限理性程度问题进行深入研究，何大安（2004）在有限理性的分析框架内构建了描述有限理性实现程度的理论模型，并将决定有限理性程度的三大因素归结为认知、环境和信息。因此，我们可以从决定有限理性程度的三大变量去考查地方政府债务治理中涉及的政治成本问题。

以心理学为基础的行为经济学分析范式倾向于将个体行为和群体行为不加严格区分而进行探讨，而且在很多情形下侧重于对个体心理行为的分析。尽管何大安（2004）已经认识到群体抉择行为同样具有有限理性的程度问题，但并未对此进行深入的理论探讨和研究，更未就群体抉择的有限理性程度问题如何应用做出有针对性和详尽的理论阐释，不过值得欣喜的是，它较之以前的研究已经更加逼近现实。正如陈宇峰（2005）所指出的那样，有限理性的实现程度研究是一个极富有前景的挑战性研究方向。尽管如此，本文还是试图从群体抉择的有限理性的实现程度出发，并基于这种有限理性的实现程度对行为决策主体的影响进行拓展性思考。举债过程中的地方政府属于本文讨论的“行为经济人”的抉择范围，即从群体行为或组织行为的角度分析地方政府的有限理性实现程度，进而从认知、环境和信息三大维度延伸思考地方政府债务治理中的政治成本问题（具体可以参见图1）。

从认知心理的角度来看，地方政府在举债的过程中是有限理性的行为主体，虽然政府是以群体或组织的形式出现，但其决策的过程和决策的思维方式仍然摆脱不了作为个体决策的思维印记，当然，不可否认的是，也许群体决策在某些特定环境中的理性程度优于个体决策行为，其实也不尽然。尽管目前学术界对于是否应将政府描述为“理性经济人”仍存在争议，但我们更加倾向于认为政府在作为决策群体的认识上存在有限理性实现程度问题。纵观地方经济发展的各个历史阶段和各个历史时期，地方政府出于地方基础设施建设和公共事业发展等方面的考量与认知，通过各种方式进行融资，在这个过程中某些地方可能会由于追求地方政绩的短期行为造成地方债务的渐进式失控。地方政府由于受到认知能力的限制，难以对未来的不确定性风险因素进行准确性预测，从而在制度设计中出现相互制约成本的不断增加。从环境角度分析来看，地方政府面临的经济发展环境因素异常复杂，隐性债务积聚的风险在不断加剧，为应付各项投资和经济建设所需资金又较为匮乏，在这种复杂的环境情形中，地方政府举债可能会向各个利益集团进行妥协，这样无疑会造成若干政治成本的增加。从获取信息的角度来看，有限理性的分析框架建立在信息不完备的假设分析基础之上，投资者、中央政府和银行等金融机构由于信息不对称，不可能完全知悉地方政府的所有显性债务和隐性债务，这种信息不对称的局面会导致制度本身运行成本的不断增加。

图1

四、地方政府债务治理的路径选择：一个政府有限理性约束的分析框架

（一）地方政府举债决策过程的有限理性分析

债务决策是地方政府为了促进地方经济发展和基础设施建设实施的重要决策环节之一，其决策的目标是争取实现本地经济利益与政治利益最大化。我们需要研究的问题是，这种决策制定的真实选择过程是怎样形成的？事实上，影响地方政府债务决策过程的因素繁多而且相互交织，在我们看来，众多的影响因素最终都会归结到促成地方政府的债务决策从理性演变成为有限理性。按照前面的分析可知，认知、环境和信息三个变量在其演变的过程中扮演着不可忽视的角色，而且它们的不同组合也将对有限理性的实现程度产生决定性影响。因此，地方政府的认知水平、信息及环境因素对有限理性实现程度的影响为我们分析地方政府的债务决策行为提供了重要的分析框架。通过上述的理论分析，现设定Z表示地方债务治理决策的运行结果，X1代表地方政府在处理地方债务方面的认知能力，X2代表地方债务规模及发行状况、债务风险状况和债务分布状况等信息，X3代表地方债务运行过程中面临的国际国内环境，ε代表除认知、环境和信息变量以外的其他不确定性变量，例如突发性事件等。从心理认知的角度看，地方债务治理决策的运行结果会受到地方政府有限理性程度的影响。进一步延伸分析，由于X1、X2和X3是影响地方政府有限理性的决定性因素，所以它们同样会影响到债务治理决策的运行结果， 可知 Z是 X1、X2、X3和 ε的函数，同时受何大安等（2007）分析框架的启示，将地方政府债务治理决策的运行结果用函数表述为：为了更加具体地描述三个变量在不同组合情形下债务决策运行结果的可能状态，现对其分别赋予两个不同的虚拟值“√”和“×”。需要说明的是，“√”表示其中某个变量达到完美状态，“×”表示其中某个变量处于不完美状态。这样通过不同组合下“√”和“×”代表的数量分别描述它们有限理性实现程度的大小，即如果“√”的数量愈多，则意味着地方政府的有限理性程度愈高，同时表明债务决策运行结果状态等级也越高；反之则反是。现将三个变量的可能组合排列如下表：

组合序号X1X2X3债务决策运行结果状态等级1 2 34 5 678√√√×××√×√√×√×√××√×√√√×××一二二二三三三四

从上表分析可以发现，组合1的债务决策运行结果状态等级最高，该结果表明地方政府拥有无限的认知能力，对地方债务规模和债务风险等有关信息完全了解，而且地方政府能够对资源和环境拥有很强的整合能力和驾驭能力。组合8所描述的情况与组合1描述的情形位于两个极端，那自然表明地方政府的认知水平、掌控信息的能力和对环境的驾驭能力是极其有限的。组合2、3、4所描述的债务决策运行结果状态等级的级别是相同的，但这三个组合所描述的地方政府债务决策的有限理性程度明显优于组合5、6、7。为了更加简化地说明所要研究的问题，现仅从运行结果状态等级级别相同的组合2、3、4和组合5、6、7中各自选取一个组合加以说明，例如组合2表明地方政府具有较高的认知水平并且能够及时有效地搜集信息和对信息进行加工，但需要根据环境的变化及时调整有关债务治理政策。而组合6似乎表明地方政府虽然能够及时地搜集有关信息，但不能根据环境变化提高认知水平，从而使得地方政府债务治理决策的运行状态并不能达到理想的状态。

（二）地方政府有限理性约束下债务治理的路径选择

从上述政府有限理性约束的分析框架可知，地方政府的认知水平、信息及环境因素对有限理性实现程度有着极大的影响，而且，不同的组合最终产生的运行结果也具有很大的差异性，因此，我们可以基于这样的分析视角去考量地方政府债务治理的路径选择问题。从获取债务信息的角度来看，当前政府各个职能部门所得出的债务数据并不一致，可能是由于统计口径不一致和信息来源本身就有差异所致，隐性债务和或有债务的存在也使得地方政府债务信息严重失真，信息不透明使得风险管理和风险控制无法深入，因此，地方政府应该建立统一的地方债务管理信息系统和完善的政府性债务统计制度，力争获取真实全面的债务信息，为地方债务治理决策提供客观的依据。从环境变量来看，国家通过《预算法》等明文规定禁止地方政府举债，这种法律环境使得地方政府通过“非常规”融资方式筹集资金以满足自身需要，财政分税制改革造成中央政府和地方政府财权事权事实上的不均衡，宏观政策调整和经济转型也衍生出诸多名目的地方债务，由此看出，各种环境因素使得地方政府债务治理决策过程变得异常艰难。因此，必须要通过完善法律环境、财政体制环境和宏观政策环境等来增强地方政府债务决策的适用性与科学性。从提升政府认知的角度来看，地方政府在正确处理信息和灵活应对环境变化的前提下，应主动提高认知水平和增强执政能力，借鉴发达国家先进经验，促进地方政府举债的公开化和显性化；在进一步完善软约束的同时还应强化地方债务的内部硬约束；最后，还需要尽快建立债务危机的有效处理与应急机制。

五、结束语

地方政府的债务治理是一项十分复杂的综合性系统工程。作为行为决策主体的地方政府的决策活动与有限理性的假定高度一致，而且有限理性的实现程度会影响到地方债务治理过程中的政治成本水平，这种成本可能会涉及制度设计过程中的相互制约成本、地方政府与各方利益集团的妥协成本以及制度运行成本等。当然，这种政治成本是与社会经济发展的特定历史阶段相联系的。地方政府债务治理有限理性的实现程度可以从认知、信息和环境三大变量去考察，变量之间的不同组合还会对地方债务决策运行结果产生较大的差异。在地方政府有限理性约束的分析框架下，债务治理的理性路径可以综合认知、信息和环境三大变量的有机组合去进行优化选择。总而言之，有限理性和政治成本的分析架构从创新性的维度为地方债务治理决策模式提供了有益的分析工具，我们期待着这种分析工具能为解决当前中国地方政府债务治理实践做出新的贡献。

（本文系浙江省社科规划办重点课题[编号：11YD05Z]的阶段性成果）

浙江嘉兴学院商学院）