“高校经费(含三公经费)公开”模块与制度研究

李纪兵

(中南大学 法学院， 湖南 长沙 410083)

“高校经费(含三公经费)公开”模块与制度研究

李纪兵

(中南大学 法学院， 湖南 长沙 410083)

“高校三公经费公开”作为“高校经费公开”的组成部分，是社会持续关注的焦点之一。“高校经费管理与公开”由来已久，为“高校三公经费公开”奠定一定的规章、理念基础。但是，这些规章制度缺乏统一性与协调性，某些规章制度已经老化，制定统一模块与制度势在必行。高校经费公开的模块与制度是看得见的社会良心。“高校经费公开”如果运作得当，可能成为今后三十年社会良心与道德之“高地明灯”，为防腐反腐带来持久推动力，同时也为高校发展走社会良心的可持续发展道路打下了基础。

高等学校;三公经费;办学经费;阳光治校

“高校三公经费公开”作为高等学校信息公开、高等学校经费公开的一个组成部分，在2011年中央各部委陆续公开自己的“三公经费”后，逐渐成为社会持续关注的焦点之一。为“高校三公经费公开”设计模块与制度，是《“阳光治校”之高校“三公经费”的公开研究》课题组的既定任务，在研究过程中，我们发现，“高校三公经费公开”虽然很重要，但仅仅限于“高校三公经费公开”很难满足人们对于高校防腐反腐的期待，故本文依据现行法律法规，将“高校三公经费公开”适度扩展为“高校经费公开”(含三公经费公开)。

一、高校经费管理的制度

“高校经费管理与公开”由来已久，为“高校三公经费公开”奠定一定的规章、理念基础，完善、清理这些规章制度，制定统一模块与制度势在必行。

其一，高校经费管理与公开由来已久，为“高校三公经费公开”奠定了一定的规章、理念基础。尽管“高校三公经费公开”当下才成为热点，但事实上，国家对高校经费的管理以及对高校经费公开的要求却由来已久。早在1979年9月21日，教育部、财政部就联合颁布了《教育部所属高等学校固定资产管理办法(试行)》。此后，教育部、财政部、国家发改委、国防科工委、卫生部等共计12个国家部门独自或者联合教育部颁布了45部比较有影响的涉及高校资产管理、学费收支、账务公开、信息公开、经费公开、廉政建设、反腐防腐部门规章与红头文件。这充分说明，“高校三公经费公开”是有长远背景和一定理念与规章制度基础的好事情。兹将这45个行政法规与部门规章列表如下(见表1)。

其二，高校经费管理与公开的规章很散乱，以国家法律制度为龙头，清理完善这些规章，满足公众期待，制定统一的模块与制度势在必行。表1显示，高校经费管理与公开虽然有了一些规章制度，但这些制度显然是不够完善的。其中最大的缺陷就是散乱，缺乏统一的纲领与目标。具体表现有三:(1)制定年代跨度大，有些规章已经老化，不能适用。从1979年到2012年，时间跨度长达33年。尤其要指出的是，这33年是中国变化最大的33年，国家经济体制从计划经济转变成有计划的商品经济，再从有计划的商品经济改变成市场经济，期间的变化可以用“翻天覆地”来形容。国家政治生活从“以阶级斗

争为纲”，变成“一个中心两个基本点”。国家宪法经历了1982年的全面修改，以及1988年、1993年和1999年的重大修改，都决定了这些规章必须系统加以整理、清理、废止与创新。(2)制定部门多，一些部门本身也在不断变化中。我国计划体制不仅遗留下体制不自由的毛病，也留下了“庙宇众多，有利大家争，无利众人推”的管理弊端。表1显示，33年来，教育部独立颁布的规章只有16部，仅占规章总数的34.7%。财政部独立和参与的规章为17部，比教育部独立颁布的还多一部。除财政部外，还有10个国家部委颁布了涉及高校经营管理的规章文件，甚至连节水办、文物局、中医药管理局、外国专家局、住建委也现身其中。除此以外，颁布规章的各部委自身也极端不稳定。拿教育部来说，一段时间叫教育部，中间一段改为国家教育委员会，后来又改为教育部。国家发改委以前叫国家计委，这些部门的改头换面，背后都有理念的变化，原来的规章制度很难执行。(3)制定规章数量多，没有统一性与协调性。表1显示，国家各部委对高校的管理是无孔不入的，小到节水，大到财务会计，都有专门文件下达，遗憾的是，这种多头多事的管理模式，不仅使得规章数量达到46部之多，而且这些规章几乎都是一事一议，没有统一性和协调性。以上缺陷直到2007年才开始改观。2007年1月17日，《中华人民共和国政府信息公开条例》经国务院第165次常务会议通过公布，自2008年5月1日起施行。该条例第三十七条规定:“教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。”高等学校信息公开成为由国家行政法规明文规定的必选科目，为我们清理完善高校管理规章、满足公众期待、制定统一的经费公开与“高校三公经费公开”模块与制度奠定了基础。2009年4月4日，教育部发布《高等学校信息公开实施办法》征求意见稿:“公开向全社会征求意见，邀请公众通过网站、电子邮件、信函或传真方式提出意见。”［1］。2010年5月10日，由教育部组织研究制定的《高等学校信息公开办法》公布，自2010年9月1日起施行。高校信息公开有了更明确细致的操作方法。

表1 高校资产经费公开管理行政法规、规章一览表

二、高校三公经费公开的意义

高校前三十年长肌肉，后三十年彰良知，“高校三公经费公开”如果运作得当，可能成为今后三十年社会良心与道德之“高地明灯”，为防腐反腐带来持久推动力。

其一，信息公开前三十年，高校长了很多“肌肉”。高等学校，历来都被视为良心、道德与科技的双高地。但今天的中国高校，在经历了公认的三十年快速发展后，对于自己的使命到底应该是规模、科研第一，还是品德与良心第一，还是二者不可偏废，似乎都不可避免地陷入了一定程度的迷惘。课题组对于大学教育的发展做过一个网络问卷调查，题目是:“过去三十年，你对中国高校印象最深的事件是什么?”网民排序的结果是:“争状元、拼出国、学术腐败、成果造假、教授=叫兽、老师与学生争对象、裸奔、大学生就业难”等负面新闻名列前茅，远远超出了“××填补了学术空白、××获得国家科技N等奖，××高校论文与科研成果数量超过××篇，××高校有院士××人，有博士学位的老师占全体老师的××%”等正面新闻的影响。值得注意的是:中性的“扩招”排在了第一位，超过了所有正面负面新闻的博弈结局，这说明中国高校信息公开前三十年的主要成就是高校规模扩大了，高校的肌肉强劲了。至于各高等学校拼了老命追求的东西——量化考核与科研指标，对于中国民众来说，除了记住了负面效应，再没有其他好评价。

其二，信息公开后三十年，高校应更重彰显良知。显然，中国高校长了“肌肉”是件好事，但是如果只长肌肉，不长智商、情商、德商，肯定不是可持续发展之道。中国大学近三十年来，均热衷于“以评估、评比、巡查、量化考核、客观指标、课题、奖项”人为制造闪光点，大多丧失了大学固有的以道德情感育人的阵地，变成了斤斤计较、热衷于算计金钱的普通商户。这点不仅民众有切肤之痛，专家们批判亦有很多:“大学的社会声誉……更来自于对塑造普遍的社会道德与价值观念的责任承担，对自身办学使命、理念与发展路径的自主探索与建构。正是这一点，恰恰被中国大学所忽视，以至于在蜕变为普通的社会机构后，无法在道德高度上塑造与批判社会现实。”［2］2012年5月，武汉大学前校长刘道玉在召集“《理想大学》专题研讨会”上直言不讳地指出:“北大清华再争状元就没有希望。”［3］面对刘道玉的忧虑，北京大学钱理群教授如是说:“我们的一些大学，包括北京大学，正在培养一些‘精致的利己主义者’，他们高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，更善于利用体制达到自己的目的。这种人一旦掌握权力，比一般的贪官污吏危害更大。”［3］其实，我们只要看北大清华前几年的宣传热点，就知道中国高校极度浮躁到了不顾颜面的地步，一方面宣传自己招到了多少高考状元，另一方面宣传名校的标志在于有大师、有诺贝尔奖等等，甚至不惜用重金聘请不授课的名师来装点门面，独独忘记了高校的名誉在于它们自身对社会责任的承担。其实，无论是高考状元，还是已有名师，都是他人的业绩，与高校自身无关。高校的责任恰恰在反面，即放下身段为民办学，把一些分儿不高、名儿不响的普通人培育、塑造成社会的良心，成为社会情感、道德的召集人。

那么，在目前形势下，高校作为社会良心与道德的高地，其明灯作用应该如何体现?本课题研究认为，在宪政民主已经成为共识的情形下，一步一步落实宪政民主，一步步将宪政民主进程中每一个社会公众最关心的问题用高校的良心与道德之光照射下来，无疑也是高校履行自己职责、找到自己使命的一种方式。本课题研究也认为，在“当今中国三令五申反腐、大会小会反腐，而且大家都知道反腐的最佳方式不是巡查而是公开”的情形下，高校在教育部的领导下，以示范性的“高校三公经费公开”实际行动，来展示自己与腐败、黑箱、专权在良心与道德上的分水岭，无疑是高校践行大学之道、展示“明明德，在亲民，止于至善”(《大学》)之光的好方式。面对过去的浮躁，也许我们可以冷静地说一句:在“信息公开”尤其是反腐防腐信息公开成为社会共识之后，中国高校今后三十年的发展目标，就是要向社会宣示“高校与腐败最绝缘，高校最不算计金钱、名位与项目，高校最不拜权贵”，除此以外，再无别的目标比这个还要重要。

某种意义上，2011年是政府三公经费公开头一年，它对高校的影响是巨大的。我们希望，在2011年之前的三十多年，高校只长肌肉、只算计名位的历史完全过去;今后三十年，高校应当承担社会责任，“继绝世，举逸民，不拜权贵不图名位”，彰显社会良知。

其三，“高校三公经费公开”或者“高校经费公开”以小搏大，是高校找回失落价值的绝佳机会。我们应当看到，对于“三公经费公开，向社会彰显高校与腐败、权位绝缘”这一点，一些高校并没有很强烈的使命感，有些高校甚至有些冷漠——“清水衙门，公不公开无所谓，没有必要凑热闹”的观点影响较大。但实际上，“高校三公经费公开”是一个以小搏大、四两拨千斤的活儿，也是一件事半功倍、取信于社会的好事情。现在全社会都在关注“三公经费公开”，给高校找回失落的道德价值提供了绝佳机会，各高校应该抓住。

现在教育部与高校动手抓“高校三公经费公开”，有几个有利条件:一是2011年中央部门率先公布“三公经费”，一些地方也有所跟进，但是，今年政府“三公经费”的公布暴露出诸多不尽如人意之处，社会期待有一个更好的榜样来带领“三公经费公开”走得更好、更长久，高校理应当仁不让。二是高校系统的“阳光治校”如火如荼地展开，在政府部门公开“三公经费”与教育部力促高校“阳光治校”的大背景下，由于政府对高校的经费支持力度明显加大、高校腐败处于易发高发阶段，公立高等院校作为教育领域的公共管理组织势必被期待、被要求相应跟进、参照公布。三是高校系统尽管有腐败，但毕竟是清水衙门中的腐败，相对来讲，势力不大，危害较小，给“高校三公经费公开”与“高校经费公开”制造障碍的阻力比较小。

三、高校经费公开模块与制度

“良心”是什么?19世纪德国哲学家费尔巴哈说得生动形象:“良心是自己审判自己的法官。”我们认为，良心是一种通过自我完善来促成社会完善的力量，这种力量是可以通过鲜明的规则、公开的承诺和守信的行为来显现的。社会虽然复杂，但社会成员的行为都是相互教育与学习的结果，他们的根子，多多少少都与高校有着割不断的联系。某种意义上，高校经费公开的模块与制度，就是全社会成员看得见的社会良心。

其一，高校经费公开应有“模块齐全”的形式美。中央部门与地方政府机关今年公开“三公经费”，过于简略，不少媒体用“雾里看花”对之进行批评。高校作为社会道德的高地与思想创新的主要发源地，可以在推进“三公经费”公开的程式化、规范化方面做一个样板出来。我们认为，高校在对外发布“三公经费公开”或者“经费公开”报告时，应该模块齐全，具备“模块齐全”的形式美，与某些政府部门语焉不详，甚至“只有三十九个字”［4］的所谓公开，形成鲜明对照。课题组经初步设计，建议高校经费公开至少要包含如下几个模块:(1)总模块——高校办学目的与收入状况公开模块。(2)预算模块——高校收入预支出与支出效益预评估公开模块。(3)决算模块——高校实际支出与目的实现情况模块:该模块是核心模块，力求详细、易读易解。(4)比对模块——总结、分析、解释、决算与预算部分不相符的原因与对策的模块，是将预算模块与决算模块两个模块反复比对、分析的结果，以利于下次经费支出绩效的提高。(5)反馈模块——欢迎监督、举报与处理意见反馈模块:这是一个承诺模块，就是欢迎公众监督、举报，并对这些监督与举报提供适时有效的反馈处理意见。

其二，高校经费公开应有“制度完备”之内涵美。“高校三公经费公开”或者“高校经费公开”模块齐全的背后，要有制度完备的内涵，用通用制度设计确保高校经费公开可持续发展。“高校三公经费公开”或者“高校经费公开”的制度设计，应以“提升高校社会形象、提高办学绩效，便于民众监督”为原则，初步包括如下几个基本制度:(1)“高校经费开门预决算”制度:预决算面向师生公开，面向社会公开，面向中介机构公开，可以考虑聘请律师、会计师制作相关法律文件证明其真实、准确、完整性与合法性，谋求社会公信。(2)“高校经费信息随时查”制度:公开信息允许广大师生随时查询、咨询、解释、建议、回馈制度，可以考虑聘请专门的监督员随时接受、处理民众投诉，协助民众解读高校经费信息。(3)“高校经费收支违规零容忍”制度:在教育部、各高校纪委监察部门设立专门的高校经费收支违规受案组，接受民众投诉与举报，设定处理期限，对已经核实的收支违规零容忍。

其三，高校三公经费公开有机会且应该成为政府及其他非政府组织经费收益公开之典范。“高校三公经费公开”或者“高校经费公开”如果依照前面模块与制度设计切实推动，一定有机会且应该成为政府及其他非政府组织经费收益公开之典范，对于这一点，课题组成员都是深信不疑的。但在如何抓住机会上面，笔者认为:除了注重与部分政府“三公经费公开”过程中出现的虚假、傲慢、简陋、粗俗弊端相对照外，更重要的是拷问自己的良心，积极、及时、用心回应社会公众的高度关切。当前主要有如下热点问题需要在“高校经费公开”中一揽子解决:(1)开宗明义，明确高校办学宗旨是对社会道德腐败零容忍，从自己做起不拜权贵，不图名位，不搞权钱交易，不卖文凭，少搞、不搞量化考核与评奖，不争、不宣传所谓的亮点，用心、静心、细心育人。(2)理直气壮晒收入，合规接纳学生，细心引导学生、业界回馈教育事业，合法接受社会捐赠。当前，社会对学校卖文凭、官员靠权力拿文凭的反响最强烈，学校组织力量“跑部钱进”、公关拿课题，故公开学校收入构成，向社会展示学校的收入不是依靠卖文凭、搞公关评选，而是依靠育人，靠成功后的学生与业界捐赠回馈的正道得来，能够逐步扭转社会对高校腐败的看法。最初办教育都是宗教界的事情，它是一种基于捐赠与慈善建立起来的事业，对于受教育者来说，这是一种永生难忘的恩典，而不是一种金钱交易。唯有这样，才能保住教育者应有的高度。后来，尽管教育世俗化了，但是世界上最有名的大学几乎无一例外将神学与感恩教育作为教育的基石，同时，国家确保受教育者的竞争公平。如果教育机构官僚化了，甚至比官僚机构还拜官了，如“北京大学一个校长拥有11名校长助理，是部长助理数的3倍以上”［5］，那么，这样的教育除了残酷竞争，基本上就没有恩典与公平的闪光了。(3)信息报告详尽、易得、易解，监督投诉真实有效，反腐防腐真心实意，过错救济无处不在。课题组成员通过前瞻性的思考，整合我国宪法体制下的《预算法》、《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》、《高等学校信息公开办法》等相关法律法规政策资源，充分考虑社会各界关切与实际操作之可行性，为“高校三公经费公开”设计一个“有刚性约束规定为基础的模板”，防止“高校三公经费公开”走形式，防止出现某些政府部门三公经费公开过于简陋与随意，信息难得、难解，监督投诉机制缺乏，反腐防腐的真心实意民众较难把握，过错救济几乎没有的情况重演。显然，如果“高校三公经费公开”做好了，国家其他部门与事业单位的公开就有了现成的模板。

［1］教育部:高校教育经费收支将向社会公开［N］.东方早报，2009-04-05.

［2］荀渊.近30年来中国大学的转型与发展困境［J］.江苏高教，2011(1).

［3］谢湘，堵力.北大清华再争状元就没有希望［N］.中国青年报，2012-05-03.

［4］黎秋玲.广东省外经贸厅晒三公全文共39字缺乏细项支出［N］.新快报，2012-07-04.

［5］李华，何涛.北大校长拥有多达11名助理，远超各部部长［N］.广州日报，2012-07-04.

1672-2035(2012)05-0020-05

D035.5

B

2012-05-20

李纪兵(1969-)，男，湖南洞口人，中南大学法学院副教授，硕士。

2012年度教育部人文社会科学研究专项任务项目:《“阳光治校”之高校“三公经费”的公开研究》(12JDJYLZ08)

【责任编辑 张进峰】