我国电子废物回收处理产业政策及机遇与挑战分析

张洪满，邓明强

（森蓝环保（上海）有限公司，上海201203）

我国电子废物回收处理产业政策及机遇与挑战分析

张洪满，邓明强

（森蓝环保（上海）有限公司，上海201203）

针对近年我国频繁出台的电子废物回收处理产业政策，系统论述了其发展脉络，并从循环经济角度出发，分析了我国电子废物产业发展的主体思路，同时还对我国电子废物回收处理产业发展机遇与存在的问题进行剖析，对如何稳定企业的电子废物来源、提升产业技术水平及降低企业运营成本进行建议性分析。

电子废物；回收；处理；产业；政策；机遇；挑战

电子废物是经济和电子信息技术发展的产物。2000年以后，自20世纪八九十年代大量进入我国家庭的主要家电产品进入了报废高峰期，电子废物社会库存急剧增加。此间，广东贵屿用事实给公众传递了电子废物及其加工处理过程对环境安全的危害性[1]。从2001年起，国家发改委就着手我国废弃电器电子产品回收处理的立法工作，截止到2011年，国家层面的行政法规《废弃电器电子产品回收处理管理条例》的正式实施，标志着我国基本完成对电子废物回收处理行业政策体系的构建。通过多部门联动立法，从政策层面推动了“生产者责任延伸制”治污原则由倡导到执行。分析了我国电子废物回收处理产业政策从无到有、从零散到系统的发展脉络、产业发展思路，以及电子废物回收处理企业作为新兴产业主体将面临的机遇和存在的挑战等问题，以期为我国电子废物回收处理产业的发展提供一些建议参考。

1 电子废物回收处理产业政策

1.1 产业政策发展脉络分析

进入21世纪，废弃电器电子产品迅速增长，已成为不可忽视的环境污染源，而于1998年制定（2004年修订）的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，采取的是末端治理方式，已不能满足电子废物污染环境防治的要求。鉴于废弃电器电子产品及其处理过程已对局部地区造成严重污染的事实，2003年8月26日，原国家环境保护总局针对电子废物管理发布了第一部规范性文件——《国家环境保护总局关于加强废弃电子电气设备环境管理的公告》，要求电子废物产生单位向所在地环保部门提供电子废物产量、流向、贮存、处置等信息。据此，各地方对电子废物进行了首次大面积的摸底清查。2004年初，国家发改委宣布在全国推行废旧家电及电子产品回收处理生产者责任制，并确定浙江省和青岛市为国家废旧家电及电子产品回收处理体系建设试点省市，原本希望借此摸索出能够在全国推广的经验，但因缺乏配套政策和资金支持，试点计划夭折。

2006年4月27日，国家环境保护总局等四部委联合下发了《废弃家用电器与电子产品污染防治技术政策》（以下简称《政策》），明确了废弃家用电器与电子产品污染防治的“3R原则”和“市场准入、回收体系建设、安全处置3大目标”，对产品设计、信息标识制度、回收体系建设及企业技术手段等方面提出了要求，该文件为产业后续政策的制定起到了指导作用。此后，2007年和2008年相继出台的《电子信息产品污染控制管理办法》和《电子废物污染环境防治管理办法》，分别对《政策》要点进行了落实和细化，后者还首次提出了行业准入条件，要求对企业实行名录管理。

2009年6月，国家发改委等部门联合制定的《促进扩大内需鼓励汽车、家电“以旧换新”实施方案》和《家电以旧换新实施办法》等政策，为在全国建立和形成一批专业的废旧电器电子回收和拆解企业，以及构建循环经济运营模式进行了再次探索尝试。此次国家拿出资金对相关企业进行补贴，并由此加快催生了电子废物回收、处理、再利用产业链的形成，强化了薄弱的产业基础。家电“以旧换新”作为铺垫政策，为2011年1月1日正式生效的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（以下简称《条例》）的实施提供了很好的契机。《条例》的颁布标志着电子废物污染防治已由部门规章升格为国家行政法规，权威性增加，对于防止和减少环境污染，促进资源综合利用，发展循环经济影响深远。为配合《条例》的实施，环境保护部制定下发了《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》等一系列文件，加大《条例》内容落到实处的可操作性。值得关注的是，与《条例》配套的《废弃电器电子产品处理基金的征收使用管理办法》（以下简称《基金管理办法》）已得到国办的批准，正在颁布过程中，该办法的实施最终将电器电子产品生产者责任落到实处。至此，我国围绕电子废弃物立法在注重电子废物循环利用和生产者延伸责任制度方面已与国际前列国家接轨。

1.2 产业建设思路分析

自《循环经济促进法》实施以来，我国环保观念已从末端治理转向全过程控制，并逐渐认识和挖掘“放错地方的资源”中潜在的价值。同样，电子废物除了环境污染性，还具有资源性，作为“城市矿产”的重要部分，已被纳入了“城市矿山”建设规划。早在2009年5月，国家发改委向国务院递交的有关实施“城市矿山”等十大工程的建议书就受到了温总理的重视。在此之前，总理与院士们在讨论“十二五”规划新兴产业时便谈到“城市矿产”。2010年起，国家发改委提出在全国范围内实施“城市矿产”工程。2010年5月12日，国家发改委、财政部发布了《关于开展城市矿产示范基地建设的通知》，决定用5年时间在全国建成30个左右技术先进、环保达标、管理规范、利用规模化、辐射作用强的“城市矿产”示范基地，推动包括废旧电器电子产品在内的重点“城市矿产”资源的循环利用、规模利用和高值利用。当年，首批7个示范基地就已启动建设。

十二五期间，“城市矿产”的开发已全面升格为国家发展战略，在《国民经济和社会发展第十二个五年（2011—2015年）规划纲要》中，“城市矿产”示范基地、废旧商品回收体系示范等七方面被列入循环经济重点工程。2011年底，国家发改委发布的《“十二五”资源综合利用指导意见》明确将“城市矿产”中的废旧电器电子产品等再生资源列为重点领域，并把开展再生资源综合利用试点示范和建设一批废旧商品回收体系示范城市列为重点工程。

据此，我国电子废物回收处理产业发展以循环经济作为基本路径，依托“城市矿产”示范基地“点”的建设和“面”的辐射，引领产业健康发展，形成“资源—产品—废弃物—再生资源”的低碳、循环经济发展模式，切实解决我国废弃电器电子产品环境污染问题。

2 电子废物回收处理产业发展机遇

2.1 产业蕴藏巨大经济价值

当废弃的电脑、电视机、冰箱、手机以“垃圾”的形态堆积在人们周围时，谁能想象这将成为一座储有优良资源的“矿山”。据环保部统计，社会源产生的电子废弃物每年产生量估计为100～200万t，工业源电子废弃物每年产生量估计有数十万吨。2010年“四机一脑”主要家电产量达5亿台，理论报废量超5 000万台，报废量年均增长20%，预计到2020年“四机一脑”报废量将达1.37亿台。废弃电器电子产品中含有许多有用的资源，如铜、铝、铁及玻璃、塑料等，见表1。

表1“四机一脑”的主要组成材料及含量（质量百分比/%）[2]

丹麦研究人员指出，1 t废弃电脑及部件中含有约0.45 kg黄金、39.6 kg锡、36 kg镍、19.8 kg锑等贵重金属，而仅0.45kg黄金，价值就达十几万元。根据行业协会统计，2009年，我国10种主要再生有色金属产量约633万t，接近有色金属总产量的24%，其中再生铜占铜总产量的52%，产值接近1 200亿元。对电子废物的回收再利用，既能减轻环境污染，又能从中“开采”大量再生资源，在地下矿产资源日趋枯竭的背景下，电子废物回收利用产业前景十分广阔。

2.2 行业准入门槛提高

《废弃电器电子产品处理资格许可管理办法》的实施，对电子废物处理企业进行资格许可管理，为行业的准入设置了壁垒。对于现阶段正在申报处理资质的企业而言，竞争主要来源于圈内企业，未来一段时间不排除圈内企业出现并购重组或优胜劣汰的可能性，而圈外企业短期内再想进入则更加困难，行业已进入后布局阶段。可以认为，资质管理为圈内企业的发展提供了广阔的市场空间。

2.3 资金补贴常态化

家电“以旧换新”新政期间，国家通过经济杠杆调动使用者交投、销售者回收、拆解企业处理的积极性。新政之后，企业不愿承担高价收购成本，回收量急剧减少，企业处理能力空置。随着《基金管理办法》的实施，有处理资质的企业将享受常态化的资金补贴。根据规定，国家首次对电子回收拆解企业补贴的标准确定在70～100元之间，具体约为电视机85元/台、电冰箱80元/台、洗衣机35元/台、房间空调器35元/台、微型计算机85元/台。而与此对应的回收基金征收标准分别为电视机15元/台、电冰箱12元/台、洗衣机7元/台、房间空调器7元/台、微型计算机10元/台，预计每年征收基金规模约30亿元，用于电子废物回收处理专项费用的补贴。通过稳定的资金补贴，弥补了电子废物回收处理企业盈利的不足，确保从事公益性、环境服务业的电子废弃物回收处理企业能够获得一定的市场利润。

3 电子废物回收处理产业亟待解决的问题

3.1 电子废物回收渠道亟待解决

回收渠道的缺失已如同核心技术成为制约企业发展的“瓶颈”。“以旧换新”政策的退出,使得回收处理企业对于废弃物供应源的竞争加剧，不少企业出现“无米下锅”的窘境。相反，在很多小区附近都能看到回收废旧电子电器产品的摊点和广告，他们一方面回收市民送来的废旧电子电器产品，同时也派人上门回收。不难看出，这种个体回收摊点构成了目前电子废弃物回收的主要网络。

一份针对上海社区的调查显示[3]，62.3%的居民表示不知道电子废弃物的不当处置会对环境造成危害，对于如何处置家中淘汰的电子电器产品，高达68%的居民选择将其淘汰的电子电器产品卖给小贩，12%的居民表示会经过维修后继续使用，20%的居民则选择直接将其丢弃。数据显示出市民对电子废弃物的危害、作用及其回收处置方面的环保意识还比较薄弱，传统的处置方式已经根深蒂固。一直以出价高者得之的市场交易规则，造成环保处理成本高的有资质处理企业与无环保处理成本的小贩竞争处于劣势，在没有强制回收法的情况下，企业只能参与市场竞争，要想生存，必须在合理布局回收渠道的基础上内部消化收购成本。

3.2 电子废物处理技术水平亟待提高

电子废物不同于一般的固体废物，其类型复杂，种类多样，组成的各种构件物质成分和含量相差很大，这就使得对它们的回收处理具有一定的难度。目前，采用简单酸溶或露天焚烧回收金属、贵重金属的生产方法已逐渐被取缔，但整个行业还是以拆解回收塑料、铁、铜、铝等易于回收的资源为主，一些宝贵资源没有得到充分回收利用，尤其是电子废物的深处理不到位，如稀贵金属的分离、回收、再生利用等技术难度较大，含铅玻璃、荧光粉、氟利昂及贵金属电解废液等环保处理成本高，加之运输、仓储和其他作业成本，压缩了利润空间。因此，企业必须依靠技术升级，拓宽、延长产业链，增加产业附加值，才能解决成本压力难题。

3.3 产业政策落实力度亟待加强

我国已制定颁布了涉及电子废物多环节的政策法规，给行业带来了利好消息，但政策多是原则性的，具体条文还缺乏可操作性的配套措施。如国家法规明确规定对固体废物污染环境防治实行污染者依法负责的原则，但电器电子产品销售者尚未承担起“废弃电器电子产品回收义务”，使用者尚未承担起“废弃电器电子产品环境安全处理的责任”；又如《污染防治管理办法》要求对随意拆除废弃电脑、电视机的做法严厉处罚，但因牵涉民生等问题，也没有采取强制性措施；还有《条例》要求废弃电器电子产品回收处理基础设施建设应纳入地方城乡规划，但很多地方还没有具体可行的方案；再如《关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》提出要完善土地支持政策的保障措施，但操作也很困难，尤其对城市电子废物回收处理企业而言，土地的配置和租金直接影响网点的布局。目前城市土地价格高昂，原本就无利可图的企业更无力承受场地成本压力。另外，2011年国家取消退税政策，再生资源回收行业税收实行“全额征收，只征不退”，回收企业的生存与发展举步维艰[4]，因此，国家还需着力解决政策与其受益者之间对接的问题。

4 结论及建议

我国开展了10年电子废物立法工作和管理模式探索，在电子废物的污染防治和资源化方面积累了丰富的经验，已建立了相对完整的政策法规体系，并摸索出以循环经济为路径的电子废物污染控制和资源化利用的发展思路。在发展中，也需认识到，回收渠道是企业存亡的关键，较高的环保成本是企业参与市场竞争的劣势所在，低层次的处理技术是产业发展循环经济的瓶颈所在。对此，企业须着力探索采用新方法解决回收渠道不畅的老难题，并在危害废物处理、贵重金属提取、废塑料利用等深度处理与加工领域不断拓宽和延伸产业链。同时，希望政府从法律、规划以及税收、土地政策方面改善行业发展环境；建议政府和企业联合，加大电子废物的环境危害性宣传，提高公民对电子废物危害性的认识，扭转人们传统处理电子废物的观念。最终，建立以政府为主导、企业为主体、社会共同参与的废弃电器电子产品回收和处理机制，提高废弃电器电子产品无害化处置和资源化利用水平，全面防止和控制电子废物的环境污染。

[1]李燕，霍霞，吴库生，等.电子垃圾污染区新生儿胎盘镉含量及金属硫蛋白表达水平[J].癌变畸变突变，2010(2)：26-29.

[2]李秀金.固体废物处理与资源化[M].北京：科学出版社，2011：125-128.

[3]张超，王喜.基于GIS的上海市电子废物回收网络体系研究[C].上海：中国科学院上海冶金研究所，2000.

[4]丹阳市再生资源行业协会.停止再生资源增值税退税政策对回收行业的影响及政策建议[J].再生资源与循环经济，2011，4(3)：26-27.

Policies for e-waste recycling industry and the opportunity-challenge analysis

ZHANG Hongman,DENG Mingqiang
（Selot Environment(Shanghai)Co.,Ltd.,Shanghai 201203,China）

Concerning the policies on e-waste recycling industry which were frequently launched,their development process was systematically analyzed,and the basic idea of e-waste industry development was put forward,in a perspective of circular economy.It also analyzed the opportunities and problems of e-waste recycling industry,and put forward some suggestions on how to stabilize the source of e-waste,upgrade industrial technology and reduce operating costs.

e-waste;recycling;treatment;industry;policy;opportunity;challenge

X705

A

1674-0912（2012）07-0025-04

2012－05－03）

张洪满（1985-），男，江苏盐城人，硕士，研究方向：污染控制及资源综合利用。