新型农村社会养老保险基金运行风险及防范研究

詹长春 石宏伟

摘要：基金的安全运行是新型农村社会养老保险顺利实施和可持续发展的根本保证。从现实风险和潜在风险两个角度对新型农村社会养老保险基金运行风险进行了分析，并从外在的客观原因和内在的决定性因素对风险成因进行分析，提出了防范基金运行风险的对策。

关键词：新型农村社会养老保险；基金；运行风险；风险防范

中图分类号：F842.6文献识别码：Ａ文章编号：0439－８114（２０12）16－3652-04

Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｏｐｅｒａｔｉｎｇ Ｒｉｓｋｓ ａｎｄ Ｐｒｅｖｅｎｔｉｖｅ Ｍｅａｓｕｒｅｓ of ｔｈｅ Ｎｅｗ Ｒｕｒａｌ Ｓｏｃｉａｌ Ｐｅｎｓｉｏｎ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｆｕｎｄ

ＺＨＡＮ Ｃｈａｎｇ－ｃｈｕｎ，ＳＨＩ Ｈｏｎｇ－ｗｅｉ

（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ， Ｊｉａｎｇｓｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｚｈｅｎｊｉａｎｇ ２１２０１３， Ｊｉａｎｇｓｕ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｓａｆｅ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｆｕｎｄ ｉｓ ｔｈｅ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｔｏ ｔｈｅ ｓｍｏｏｔｈ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｆｏｒ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ． Tｈｅ ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ ｏｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｆｕｎｄ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｔｗｏ ａｎｇｌｅｓ ｔｈａｔ ｒｅａｌ ａｎｄ ｐｏｔｅｎｔｉａｌ ｒｉｓｋｓ were introduced， ａｎｄ ｔｈｅ ｃａｕｓｅｓ ｏｆ ｆｕｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｔｗｏ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎｓ ｔｈａｔ ｅｘｔｅｒｎａｌ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ｒｅａｓｏｎｓ ｔｏｇｅｔｈｅｒ ｗｉｔｈ ｉｎｔｅｒｎａｌ ｄｅｃｉｓｉｖｅ ｆａｃｔｏｒｓ were analyzed． Ｆｉｎａｌｌｙ， ｓｏｍｅ ｐｏｌｉｃｙ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｒｅｖｅｎｔｉｖｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ were ｇｉｖｅｎ ｔｏ ｐｒｅｖｅｎｔ ｔｈｅ ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ； ｆｕｎｄ； ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ； ｒｉｓｋ ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ

为有效解决广大农村居民老有所养问题，２００９年９月国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定自２００９年起在全国逐步开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。目前，各地正积极推进试点工作，已取得了一定的成效。截至２０１０年底，全国共有２７个省、自治区的８３８个县（市、区、旗）和４个直辖市部分区县开展国家新农保试点，参保人数达１０ ２７７万人，领取待遇人数２ ８６３万人。全年新农保基金收入４５３亿元（其中个人缴费２２５亿元），基金支出２００亿元，基金累计结存４２３亿元。

新农保基金是指通过参保农村居民个人缴费、集体补助、政府补贴等渠道筹集的，用于支付符合领取条件的农村居民养老金待遇等支出的专项资金。新农保基金是新农保制度的物质基础，它的安全运行是新农保制度顺利实施乃至可持续发展的根本保证。然而，新农保作为一项全新的社会政策，无论是其本身在制度设计上还是在制度的执行过程中都难免存在一些漏洞和偏差，均会给新农保基金的安全运行带来风险。２０１１年５月向江苏省盐城市新农保经办机构发放调查表，收集到该市市区新农保及基金运行的详细资料。以此为实证，结合文献研究，从新农保基金运行面临的现实风险和潜在风险两个角度进行分析。

１新农保基金运行风险的表现形式分析

１．１现实风险

现实风险也就是新农保基金在当前整个运行环节中存在的亟需解决的问题，主要表现在以下几个方面。

１．１．１基金筹集环节存在的风险基金筹集环节存在的风险主要是：①多数参保居民选择较低档次的缴费标准。如盐城市市区新农保缴费标准设定为每人每年１００元、２００元、３００元、４００元、５００元、６００元共６个档次，然而从实际缴费情况来看，超过８０％的参保居民选择了较低档，即１００～３００元档；从其他地区来看，江苏泰州约７０.0％的农村居民选择最低缴费标准（１００元）［１］；河北涿州参保居民选择最低档（１００元）的占８９．４％，选择最高档（５００元）的仅占２．６％［２］；河南长葛市官亭乡岗李村实际参保人数７７４人中，选择最高档（５００元）的仅有４人，选择２００元档次的有３人，其余人员均选择１００元的最低档次［３］；从全国来看，由于２０１０年个人缴费总额为２２５亿元，参保人数１０ ２７７万人，可得出人均缴费水平为２１８．９元，如果剔除６０岁以上不缴费的参保人员，则７ ４１４万６０岁以下参保人员的实际缴费水平为３０３．5元，显然，处于《指导意见》设置的５档缴费标准（１００～５００元）的中等档次上。过低的缴费档次，给基金支付带来压力，导致整体保障水平偏低；②部分地方财政补助资金未能及时到位。如盐城市审计局对全市新农保审计调查发现，截至２０１０年７月，该市某县基础养老金财政补贴资金２ ０１８万元未能到位。地方财政补助资金未能及时到位，同时，集体补助资金很难真正落实，这也是国家审计署２０１０年对全国新农保开展审计调查后发现的主要问题之一。

１．１．２基金管理环节存在的风险基金管理环节存在的风险主要表现在：①基金财政专户管理尚不规范。如据江苏盐城审计局报道，２０１０年审计调查发现，该市某县新农保基金在管理中存在从基金中计提管理费、调剂金以及未纳入财政专户管理等问题，审计整改后归还基金３５０万元；②基层经办机构收取参保农民的参保费后没有及时上缴到财政专户，存在资金滞留在乡镇的现象，这部分资金的安全性受到影响，可能会滋生挤占挪用等风险。这也是国家审计署２０１０年对新农保开展审计调查后发现的另一个主要问题。

１．１．３ 基金给付环节存在的风险基金给付环节存在的风险主要是：①死亡不报、冒领基金。当前，领取养老金人员死亡后，家属很少主动申报，存在基金冒领现象。如据盐城市辖区内某市反映，自２０１０年５月至２０１１年４月，该市新农保经办机构先后核对出２ ６６９人死亡未上报现象，对此全部及时停发养老金，有效避免了１２４万元的基金损失；②养老金发放不及时。《指导意见》明确规定，符合领取条件的参保农民可以按月领取养老金，然而有部分试点县却没能作到按月发放，长此以往，必将增加人们对新农保的负面影响。如国家审计署２０１０年对吉林省新农保开展的审计调查表明，由于多方面原因，吉林省９个试点县养老金发放不及时，共涉及１４０余万元［４］。

１．２潜在风险

潜在风险则是指新农保基金在长期运行过程中需要预防的隐患，主要表现在以下几个方面。

１．２．１基金贬值的风险当前，全国各地新农保均为每个参保人建立了养老保险个人账户，这种做法强调劳动者自我积累、自我保障，将个人纳费与养老待遇直接挂钩，具有较强的激励机制。但是，积累的个人账户基金由于储存时间长，这期间会受到物价波动和通货膨胀的影响，容易发生贬值的风险。以２０１０年为例，全国居民消费价格的上涨幅度是３．３％，而一年期存款利率为２．２５％～２．７５％，在当前个人账户储存额按一年期存款利率计息的规定下，个人账户基金实际处于贬值的状态，长此以往，这种风险尤为严重。

１．２．２基金“透支”的风险盐城市市区新农保规定，养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，其中，基础养老金标准为每人每月６０元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以１３９；领取的期限是自６０周岁开始，直至终身。依此规定，一个６０周岁开始领取养老金待遇的参保人，在领取１１年零７个月后将领完其个人账户全部储存额，这之后再领取的个人账户养老金即为基金的“透支”。而从２０１０年盐城市人均期望寿命７４．２岁来看，意味着基金“透支”的时间约为２年零７个月。今后随着人们实际生存寿命的延长，如果个人账户养老金的月计发系数（１３９）不及时调整，该风险将会越来越严重。

１．２．３基金“空账”的风险当前，我国城镇职工基本养老保险个人账户“空账”运行的弊端已逐步显现，不仅使养老保险面临远期支付风险，而且还影响现期参保者缴费的积极性，增加了基金筹资的难度［５］。我国新农保刚开始试点实施，应引以为戒，避免重蹈覆辙。对于当前已存在可能会导致个人账户“空账”的诱因，如基金财政专户管理不规范、地方财政补助资金不能及时到位等需特别提防。

２新农保基金运行风险的成因分析

在新农保基金的运行中，之所以会存在上述种种风险，既有外在的客观原因，又有内在的因素。

２．１外在因素

２．１．１较低的经济发展水平在“二元经济”结构的制约下，我国农村地区经济发展水平整体不高，农民收入普遍较低。参保农民受经济条件的制约加上认识觉悟的局限，大多数选择了较低档次的缴费标准。同样，由于地方政府财力的不足，造成新农保补助资金不能及时到位等问题。以盐城为例，该市新农保财政补助资金２ ０１８万元不能及时到位的某县，地处苏北，属于江苏传统的４６个经济薄弱地区之一。

２．１．２人口老龄化、高龄化根据全国第六次人口普查的结果，我国大陆６０岁及以上人口为１７７ ６４８ ７０５人（占１３．２６％），６５岁及以上人口为１１８ ８３１ ７０９人（占８．８７％），表明我国已全面进入人口老龄化社会。在人口老龄化背景下，一方面造成领取养老金待遇的人数增加，缴费减少，基金后续能力降低；另一方面，人口老龄化常常伴随着人口高龄化，造成领取养老金待遇的期限过长，从而引起个人账户养老基金的“透支”风险。

２．１．３ 物价上涨、通货膨胀我国新农保实行基础养老金与个人账户相结合的方式，实质是一种基金积累制。基金积累制的优点在于强调劳动者的自我保障、激励机制强；而基金积累制的最大不足在于，积累的基金易受通货膨胀的影响而发生贬值。从最近５年的通货膨胀率和一年期银行存款利率的对比可以看出通货膨胀对个人账户基金的影响（表１）。

由表１可知，在５年之中有３年基金实际收益率为负值，如果将波动的一年期银行存款利率取平均值，则５年个人账户基金的实际累计收益率为－１．０１％。可见，在动态经济环境下，物价上涨、通货膨胀等已成为新农保基金保值增值的一大障碍。

２．２内在因素

２．２．１制度设计上的缺陷当前，我国新农保本身在制度设计上还存在一些问题与缺陷，给新农保基金的安全运行带来风险。主要表现在：①个人账户养老金的月计发系数设计为１３９，易引起基金“透支”的风险；②统一将缴费标准设计为每人每年１００～５００元５个档次，易引发多数参保居民选择较低档次、尤其是最低档次的缴费标准；③个人账户储存额按一年期存款利率计息，易引起基金贬值的风险。

２．２．２制度执行中的违规在当前我国新农保基金的运行中，由于制度执行者道德素质的问题，致使原本设计很适宜的制度在执行中出现违规和偏差，从而给新农保基金的安全运行带来风险。主要是：①《指导意见》规定，新农保基金纳入社会保障基金财政专户管理，然而有试点地区仍然将收缴的基金放在其他账户上；②《指导意见》规定，试点阶段新农保基金实行县级管理，然而有试点地区将收缴的基金不及时上缴，滞留在乡镇；③《指导意见》明确规定，养老金待遇支付参保人终身，然而当参保人死亡后，仍有家属冒领基金的行为。

２．２．３管理能力的不足新农保业务最终要靠基层的新农保经办机构及其工作人员来办理，而当前基层新农保经办机构大多存在人员少、工作量大、经费不足等问题，同时，受信息化建设总体水平的影响，多数基层新农保经办机构尚未启动专门的新农保信息系统，计算机基础设施设备还不健全，这一切均导致当前新农保整体业务管理能力的不足。由于业务管理能力的不足，致使动态管理不到位，造成部分陆续年满６０周岁的老年居民未能及时领取到养老金，这也是造成当前养老金发放不及时的主要原因。

３新农保基金运行风险的防范对策

风险防范可从制度外客观因素入手，如努力提高经济发展水平、积极控制通货膨胀等，但更为重要的是从内在因素出发，积极控制基金运行风险。

３．１优化制度设计

鉴于新农保本身在制度设计上存在的缺陷，可以考虑从以下几个方面进行优化，从而从根本上抵制基金运行风险的发生。

为了防止个人账户基金“透支”的风险，考虑到我国人口老龄化、高龄化和实际生存寿命延长的现实，可将各统筹地区（或全国）的人均期望寿命作为设计个人账户养老金月计发系数的依据，具体可根据以下公式进行：

ＰＦ＝（ＬＥ－ＰＡ）×１２

（ＰＦ：个人账户养老金月计发系数；ＬＥ：人均期望寿命；ＰＡ：养老金领取的起始年龄）

以盐城为例，２０１０年盐城市人均期望寿命（ＬＥ）为７４．２岁的，养老金领取的起始年龄（ＰＡ）为６０岁，则个人账户养老金的月计发系数应由现行的１３９调整为１７０；若依据全国７３．５岁的人均期望寿命，则个人账户养老金的月计发系数应由现行的１３９调整为１６２。另外，为了鼓励老年参保居民延缓享受养老金待遇，可规定６０周岁后每延缓１岁享受待遇，个人账户养老金的月计发系数就可相应减少１２，从而可提高保障水平。

缴费标准设计不应简单的按人头设置为１００～５００元或１００～６００元等其他多个档次，而应科学地、慎重地确定缴费标准，具体可采取两种办法：①保持原来按人头定额缴费的做法，但在个人缴费标准的档次设计上，最低档次应根据地域的不同有所差别。例如，我国东部、中部和西部地区的最低缴费档次可考虑按人头设置为每人每年３００元、２００元、１００元或其他有差别的不同标准。这样，就可防止有缴费能力的地区由于制度设计上的问题而导致参保居民缴费水平过低；②改变按人头定额缴费的做法，实行按固定比例缴费。例如，借鉴城镇职工基本养老保险的缴费办法，参保农村居民可按上年人均纯收入的８％作为下年的基本缴费标准；再借鉴城镇职工基本医疗保险的缴费办法，将最低和最高缴费标准分别确定为基本缴费标准的６０％和３００％；同时，规定正常农村居民按基本缴费标准缴费，只有在特殊情形下才可按最低缴费标准缴费。以盐城为例，２００９年农民人均纯收入７ ６５０元，则２０１０年的基本缴费标准可设定为６１２元，最低和最高缴费标准分别设定为３６７元和１ ８３６元；若依据２００９年全国农村居民人均纯收入５ １５３元计算，则２０１０年的基本缴费标准、最低和最高缴费标准分别为４１２元、２４７元和１ ２３６元。按照此办法设计缴费标准的最大好处是，保证缴费标准的可持续性和合理增长，避免筹资标准确定时的短期性和随意性安排；同时，可解决当前多数参保居民选择较低档次缴费标准的风险。

为了抵御通货膨胀对基金的影响，防止基金贬值，建议逐步取消积累基金只能购买国债和银行存款的规定，允许个人账户基金进行多方面的投资［６］。借鉴新加坡的养老保险基金由中央公积金局统一管理和投资运营的做法，我国可将部分个人账户基金缴给全国社会保障基金理事会统一管理和投资运营。另外，个人账户储存额按一年期存款利率计息的规定值得商榷。以一个５０岁的参保居民为例，其当年所缴保费放在银行之中长达１０年之久，而收益却按一年期存款利率计息，因此，建议国家对此规定进行修正，可对个人账户储存额给予优惠的利率，或动态计算利息。

３．２规范制度

新农保基金运行中的诸多风险与制度执行者的违规行为直接相关，而欲减少违规行为，规范制度，可从立法和监督两方面入手。

３．２．１建立和完善养老保险法律体系通过法律手段规范新农保基金的筹集、管理和给付。具体包括：①要用法律来明确各缴费主体的权利与义务。如参保个人有缴费的义务以及领取养老金人员死亡后家属有及时申报的义务，各级政府也有财政补贴的义务等；②要用法律来明确新农保基金的财政专户管理。如从收取保费到上缴财政专户，期间到底间隔多长时间视为基金滞留，亟需法律来规范；③要用法律来明确新农保经办机构的权力、责任和利益。

３．２．２建立和完善新农保基金监督网络，加大监督力度具体包括：①加强业务监督，即新农保上级管理机构加强对下级经办机构的日常事务性监督；②完善职能监督，即完善政府各职能部门在其职能范围内对其他部门实行的监督。新农保中的职能监督主要包括财政监督和审计监督，当前重点要对基金财政专户管理和基金滞留在乡镇等问题进行监督；③实施专门监督，即建立专门机构对新农保基金实施专门监督。借鉴荷兰由政府、资方、劳工三方代表组成社会保险委员会的经验，我国可以在中央、省、市、县依次设立由政府代表、参保农民代表、社会中间组织代表组成的专门的社会保险监督委员会，对新农保基金的收支、管理和投资运营情况进行监督；④接受社会监督，即以信息公开的形式定期将新农保基金的筹集、管理和支付情况向社会公布，接受包括人民政协、群众团体以及社会舆论等的监督。

３．３加强基层建设

加强对基层新农保经办机构的投入和建设，可改善当前管理能力薄弱的现状，从而减少基金运行风险的发生。

３．３．１加强对经办人员的配备和培训对于缺少人员的基层机构应增加人员编制，充实人员力量；对于已在岗的经办人员应从理论素养、专业技能、业务能力乃至思想道德等方面进行全面的培训。

３．３．２加强对经办经费的投入除经办人员的工资、奖金等福利待遇纳入财政预算之外，还应加强对经办机构日常管理经费的投入，同时纳入同级财政预算，从而避免从基金中提取管理费等风险的发生。

３．３．３加强对计算机信息系统的建设重点在计算机硬件、软件、网络通信设备等方面加强建设，建立专门的新农保计算机管理信息系统，力争实现基金业务处理计算机化，从而提升基层经办机构的动态管理能力，减少当前养老金发放不及时、参保人死亡后仍有家属冒领基金等风险的发生。

３．４做好舆论宣传

新农保在我国刚开始试点实施，农村居民对其难免会有一些疑虑、不解乃至错误认识，各试点地区应坚持正确的舆论导向，积极宣传政策内容、纠正错误认识，将这项惠民政策宣传到位，使这项利民政策深入人心，引导农村居民积极参保，减少道德风险的发生，促进新农保基金安全运行。

参考文献：

［１］ 王红梅．新型农村社会养老保险制度研究——以江苏泰州为例［Ｊ］．西部财会，２０１１，１０（４）：５５－５８．

［２］ 陈雷，沈长月，江海霞．新型农村养老保险制度实施现状·问题与对策［Ｊ］．安徽农业科学，２０１１，３９（３）：１７９６－１７９９．

［３］ 李伟．新型农村社会养老保险的制度缺陷与对策［Ｊ］．湖北农业科学，２０１１，５０（４）：８６０－８６４．

［４］ 黄明霞．新农保全国“试水”审计署及时“护航”［Ｊ］．中国审计，２０１０，１１（１７）：８－１１．

［５］ 章萍．试析影响养老保险基金安全运行的风险因素及风险化解［Ｊ］．财会月刊，２００８，２９（１８）：３４－３６．

［６］ 石宏伟，孟庆超．我国社会养老保险基金增值的投资分析［Ｊ］．江西社会科学，２００８，２８（１０）：７７－８０．