排斥与融入:低收入农民工城市住房困境与住房保障政策

彭华民 唐慧慧

(南京大学社会学院,江苏南京211102;南开大学政府管理学院,天津300192)

排斥与融入:低收入农民工城市住房困境与住房保障政策

彭华民 唐慧慧

(南京大学社会学院,江苏南京211102;南开大学政府管理学院,天津300192)

低收入农民工城市住房问题是应当引起社会关注的重要社会问题.根据统计局对农民工的调查以及行业分类,本研究将低收入农民工职业合并而后分为制造业、建筑业、服务业和自由职业,采用问卷法、深度访谈法、文献法收集资料.通过对问卷资料和深访资料分析发现:低收入农民工因行业不同而呈现在住房面积、住房形式、住房内基本设施困境程度的不同,他们的住房质量低于城市居民最低标准.从社会排斥视角来分析,低收入农民工因行业不同而呈现在城市户籍制度、城市住房保障体系、城市租房市场、城市建设规划四个维度上被社会排斥程度的不同.排斥低收入农民工的多项制度互相嵌入,强化了低收入农民工被社会排斥的困境,形成制度性社会排斥,阻碍了他们在城市的社会融入.我们要改革户籍制度、住房市场政策、住房保障政策和城市建设规划政策,以实现低收入农民工的社会融入,满足他们的需要.

农民工住房;社会保障;社会政策;社会排斥;社会融入

表1 各界对城市农民工住房问题的关注

解决农民工特别是低收入农民工住房问题,具有重要的社会经济意义.目前,推动普惠民生的社会福利制度建设、提升全社会成员的福利水平、创新社会管理机制是促进我国社会建设和经济建设的重大战略举措.这些战略的实现与否与能否解决农民工住房问题密切相关:(1)普惠民生.农民工住房问题的解决利于促进建设覆盖全体社会成员的社会福利制度,提升全社会成员的福利水平.(2)管理创新.农民工是否拥有城市住房是农民工融入城市的关键.促进社会管理的创新,改革城市住房的管理方式,解决农民工城市住房问题,有利于推进经济社会协调发展.(3)协调发展.农民工能否真正融入城市是社会建设与经济建设协调发展的关键.如果能解决农民工城市住房问题,可实现他们劳动力素质的整体提高,反过来促进经济发展,从而实现社会与经济的协调发展.

二、理论与问题的双重视角:社会排斥与城市住房

(一)社会排斥研究回顾

对社会排斥的研究起源于20世纪50、60年代的贫困研究中对贫困、剥夺和劣势等概念的理论与政策探讨.到20世纪90年代,该领域的研究提升、概化、体系化为社会排斥理论.由于社会排斥理论对社会问题和弱势群体的强大解释力,很快成为国际社会科学研究领域中被广泛使用的理论⑧彭华民:《社会排斥与社会融合---一个欧盟社会政策的分析路径》,《南开学报》2005年第1期..一份欧盟研究报告指出:社会排斥是指多重的、变化的因素导致人民被排斥在现代社会的正常交流、实践和权利之外.贫困是社会排斥最明显的表现之一⑨Commission of European Communities,1993,Towards A Europe of Solidarity:Intensifying the Fight against Social Exclusion,Fostering Integration,Brussels:Communication from the Commission of 23 December..社会成员不能享受住房、教育、健康和服务的充分权利⑩Duffy,K.,1998,The Human Dignity and Social Exclusion Project-research Opportunity and Risk:Trends of Social Exclusion in Europe,Council of Europe..布查德等指出,社会排斥是个人生活居住在一个社会中,没有以公民身份参与正常活动的状态,社会成员在消费、生产、政治、社会互动方面的不足、不参与都可能被认为是社会排斥的存在(11)Burchardt,T.,Le Grand,J.&Piachaud,D.,1999,Social Exclusion in Britain 1991-1995,Social Policy&Administration,33(3):227-244..贝格曼斯(12)Berghman,J.,1995,Social Exclusion in Europe:Policy Context and Analytical Framework in Room,G.ed.Beyond the Threshold:The Measurement and Analysis of Social Exclusion,Policy Press.认为社会排斥存在于四种机制中:第一,行政和法律的不完善,如长期不能保障某些社会群体的公民权,或在行政程序上阻止某些社会群体行使他们的公民权利;第二,劳动力市场失效,如长期不能使某些社会群体在工作环境和薪酬上与其他主流社会群体有同等待遇,或不能使有能力工作的人获得工作;第三,社会福利制度的不完善,如某些需要社会救助的社会群体长期缺乏社会福利资源的帮助;第四,家庭和社区的不完善.其中一个或两个机制不能有效运作,使某些社会群体长期陷于多方面的困境,产生社会排斥问题.彭华民从社会排斥制度的分析角度,探讨中国城市新贫困群体形成的制度原因,具体研究中国从再分配经济制度转型到混合经济制度过程中,就业制度产生的社会排斥,它是个人没有以这个社会的公民身份参与劳动力市场正常活动的重大社会问题①彭华民:《福利三角中的社会排斥:对中国城市新贫穷社群的一个实证研究》,上海人民出版社2007年版..

关于住房与社会排斥,李等学者(Lee et al.1)②Lee,P.,Murie,A.&Riseborough,M.1995,The Price of Social Exclusion.London,National Federation of Housing Associations.提出社会排斥和住房缺乏二者之间存在着的关系.巴尔和哈罗认为每个社会都有一种住房供给结构,这个结构本身存在极大的社会排斥性.他们认为市场提供的商品房和政府提供的公有住房有不一样的社会排斥倾向:进入商品房市场的途径是收入和财富,没钱的人被排斥在外;进入保障性住房的途径是需要和等待的能力.那些没有资格住公房的人和没有被住房管理部门注意到的群体(例如残疾人、宗教群体成员、精神病人等)可能被排斥③Ball,M.&Harloe,M.,1992,Rhetorical Barriers to Understanding Housing Provision:What the Provision Thesis Is and Is Not,Housing Studies,7(1)3-15..商品房具有比公房大得多的排斥性,因为商品房市场制度把一大批穷人都排斥了.商品房反映和强化现存的社会不平等,反映了劳动过程中的社会排斥.

表2 社会排斥与住房问题研究

(二)农民工城市住房问题研究回顾

城市农民工问题是近些年的研究热点.相对其它农民工问题研究,农民工住房研究还不够深入.目前的研究主要有以下几方面:李斌(11)李斌:《社会排斥理论与中国城市住房改革制度》,《社会科学研究》2002年第3期.对房改的六个方面---住房公积金、买房给优惠、提租补贴、经济适用房、住房货币化补贴、廉租房进行了分析,认为房改体现了社会结构本身的排斥性,包括农民工在内的弱势群体被劳动力市场和国家住房福利分配体系排斥.崔凤和毛凤彦(12)崔凤、毛凤彦:《社会排斥与城市贫困家庭的住房问题》,《学习与探索》2005年第5期.认为住房市场排斥和住房政策排斥的双重性造成了农民工住房困境的现状.陈映芳①陈映芳:《城市开发与住房排斥:城市准入制的表象及实质》,《宁波大学学报(人文科学版)》2009年第2期.通过对城市开发与住房排斥的内在联系的论述,指出既有的户籍制度正在被包括住房制度在内的一系列城市新制度整合,成为城市新的排斥系统的构成要素之一.毛盛勇②毛盛勇:《"房屋券"制:解决农民工住房的另一种思路》,《中华建设》2009年第3期.提出使用住房券来解决农民工住房问题的建议,等等.在探究住房问题成因及提出对策时,上述研究指出,政府在市场发挥作用时有很重要的影响,政策是引发农民工住房问题的因素之一.通过文献回顾可见,现有的研究很少从低收入农民工住房问题出发,探究低收入农民工在住房领域中的社会排斥和社会融入问题,从而提出普惠全体人民、真正符合低收入农民工住房需要的住房政策.

三、研究对象、研究问题与资料收集分析

本研究的研究对象为城市低收入农民工.农民工不仅包括外出务工的流动人口,还包括在农村就地为其他人从事有偿服务的非农活动的农村人口.本研究中的农民工界定如下:(1)农民工来自农村,目前在城市从事非农业职业,他们的工作时间主要花费在非农活动中,收入主要来自非农活动收入.(2)农民工的农业户口.由于户籍制度的存在,他们虽然从事非农业职业,但属于农业人口.(3)农民工是被雇佣者或者自我雇佣者,从事非农业活动.本研究具体研究对象是天津市内六区的低收入农民工.天津市2007年的最低工资为820元;参考天津市统计局公布的2007年前三个月天津市人均劳动报酬为6978元,每月人均劳动报酬为2326元③王丽、张琦、田瑞芳等:《天津市统计局:人均劳动报酬前三月6978元》,《城市快报》2007年4月20日.;再结合本研究的对象特点,将农民工低收入定为月收入在1000元以下的农民工.因此,在天津市打工的月收入在1000元内的农民工是本项研究的对象.

本研究主要讨论以下两个问题:(1)低收入农民工城市住房的特点是什么;(2)在住房领域排斥低收入农民工的社会制度是什么.本项研究的目的:(1)提出低收入农民工的城市住房模式;(2)阐释现阶段住房制度对他们住房问题解决的有限性,提出针对低收入农民工城市住房政策改革建议,推动将低收入农民工纳入城市住房保障体系的进程.本项研究的意义:(1)将对分行业的低收入农民工住房特点和困境进行深入研究,具有解决社会问题的现实意义.(2)将从社会排斥和社会融入视角提出推动农民工城市融入的住房政策改革建议,具有建立普惠全体人民社会福利制度的社会政策意义.(3)将社会排斥理论细化到具体人群分析,丰富社会排斥理论,具有一定的理论意义.

本研究通过多种方法收集资料,包括:(1)文献法:包括政府部门有关的政策文献和统计资料,国内外相关住房研究的资料,农民工住房问题相关研究等.(2)问卷法:根据劳动和保障部2005年快速调查得出的农民工行业比例确定分层抽样比例④国家统计局调查中心:《城市农民工生活质量状况报告》,中国统计信息网2006年.,依据行业部门分类比例来进行分层抽样.分层后再结合目标抽样和随机抽样来抽取被调查对象,以保证样本具有一定的代表性和抽样的科学性.由于大多数农民工流动性大,给研究带来了一定的困难.(3)深度访谈法:为了深入了解低收入农民工的住房困境,配合问卷调查,调查员在天津市内三个社区对40位低收入农民工进行了深度访谈,同时对5位有农民工就业的企业和其它单位的负责人进行了深度访谈.问卷调查于2007年在天津城区的六个区进行.共发放1100份问卷,通过统计分析确定有效问卷780份.根据天津市2007年的最低工资和天津市统计局公布的2007年前三个月每月人均劳动报酬,本研究从780份问卷中再抽取低收入农民工问卷487份(见表3).问卷内容分为五大类145个问题,问卷资料采用SPSS方法分析,45位深度访谈者的资料采用内容分析方法.

表3 问卷调查中低收入农民的职业行业类型(N=487)

为了形成类型化资料并进行有效分析,本研究将原来八种职业行业类型的被调查者进行了整合归类:原来的职业行业类别---批发零售,餐饮旅馆和家政服务可归入服务业,而街边生意、旧物回收及其他的职业归入自由职业.在后面分析中,此次调查对象呈现为四大职业行业类型,即制造业、建筑业、服务业和自由职业.

通过对类型化的低收入农民工问卷调查资料基本情况分析可以看出,各类型低收入农民工在年龄、性别、受教育程度上存在较大差异(表4).(1)年龄分布:制造业低收入农民工中30岁以下人群比例较大,77. 2%的被调查者属近期关注较多的"80"和"90"新生代农民工;其次是服务业,48.1%的被调查者在30岁以下;建筑业与自由职业类型以31-50岁的中年农民工为主(61.2%和68.9%).总体而言,青年群体(47. 6%)与中年群体(47.8%)为低收入农民工主体.(2)性别分布:由于建筑业的工作特性,92.3%的人群为男性,而女性在制造业(67.1%)与服务业(60.4%)中的比例均高于男性,自由职业中男性高于女性(62.2%). (3)教育程度:低收入农民工整体受教育程度很低,大部分为初中(52.8%)及小学以下(30.6%)教育水平.在建筑业(90.3%)与自由职业(97.7%)类型中的低收入农民工教育水平低,绝大部分为初中以下学历.相对而言,服务业与制造业低收入农民工中专及以上学历比例稍高.(4)收入分布:从行业与职业性质来看,由于低收入农民工自身受教育水平较低,职业技能普遍偏低,他们几乎没有进入以一级劳动力市场或者二级劳动力市场中地位相对较高的职位的机会,而只能从事一些对职业技能和教育水平要求相对较低的工作.由于被调查者只能在待遇差的次级劳动力市场就业,因此收入普遍偏低.特别需要指出的是,服务业与自由职业行业低收入农民工收入低于最低工资标准的比例较高,分别为71.4%和66.1%(见表4).

表4 类型化后低收入农民工基本情况(N=487)

四、低收入农民工的城市住房问题的类型化

为了清楚陈述低收入农民工城市住房问题,本研究中首先按照行业和职业将低收入农民工类型化,分为制造业、建筑业、服务业、自由职业四个类型,然后采用住房面积、住房建筑形式、住房内基本设施三个指标来深入分析低收入农民工住房困境特征.

(一)低收入农民工住房面积狭小的困境

根据天津市国土资源和房屋管理局规定,家庭人均现住房使用面积在9平方米(含)以下为廉租房申请标准,即人均9平方米为城市住房困难最低标准线.调查资料显示,低收入农民工人均住房面积均为6.92平方米,大大低于该标准.其中,建筑业、制造业、服务业人均住房面积低于9平方米的标准:建筑业农民工住房面积仅有3.03平方米;自由职业人均住房面积稍高为10.27平方米,主要是这个行业的低收入农民工和家庭成员同住,部分家庭将工作场地和居住合并为一.由此,自由职业类别中的低收入农民工家庭人均住房面积也是低于城市廉租房申请标准的.自由职业人员子女与配偶在津同住的比例最高,分别为68.9%和28.9%;服务业次之,分别为59.1%和32.5%;制造业与建筑业比例较低(见表5).

表5 低收入农民工和在城市同住家庭人口(N=487)

(二)低收入农民工城市住房建筑安全性和条件的困境

从住房建筑形式来看,建筑业低收入农民工一般都是住在工地搭建的临时性建筑中(69.9%),少数是在工地旁边临时搭建的工棚中居住,其安全性和条件极差.制造业和服务业低收入农民工的住房建筑形式多为正式建筑(分别为86.4%和86.3%).自由职业的低收入农民工居住在"城中村"的比例大,其居住临时建筑的比例也较高(25.6%),住房的条件安全性和其它条件都很差(见表6).综上所述,有27.9%的低收入农民工住在临时建筑中,其他居住在正式住房中的低收入农民工一部分是租用老旧房子,另外一部分由于雇主节省费用,给他们提供的住房以老旧住房为主.因此,无论属于哪种行业类型,整体意义上低收入农民工的住房条件都很差.

表6 行业类型与低收入农民工住房类型交互分类(N=487)

(三)低收入农民工住房基本设施缺乏的困境

为了对低收入农民工住房困境进行研究,本研究从基本生活需要满足必须设施入手,设立厨房、卫生间、供暖三个指标来考察低收入农民工城市住房基本设施缺乏的困境状况.问卷资料显示,各行业类型的低收入农民工中有65.7%的人住房中没有厨房设施,单独有厨房的仅为23.6%,共用厨房的为10.7%.他们住房中拥有厨房的比例很低.在整个群体中困境最为突出的是建筑业,自有和共有厨房的仅为9.7%,制造业其次,为32.9%,自由职业35.6%,服务业低收入农民工住房中拥有厨房设施相对高一些(50.4%)(见表7).

问卷资料显示,低收入农民工住房中只有14%的自有洗手间,32.2%有共用洗手间设施.其中自由职业的低收入农民工中有72.2%的使用公共厕所,建筑业低收入农民工69.9%使用公共厕所,是住房中洗手间条件最差的行业类别.服务业和制造业低收入农民工住房中洗手间状况稍好(见表8).

被调查者居住的天津市冬天十分寒冷,很早就开始了城市集体供暖设施建设.住房是否有供暖设施也是衡量北方城市住房质量的重要指标,但低收入农民工住房供暖设施状况令人堪忧.低收入农民工中有12.7%的住在没有任何取暖设施的住房中,其中建筑业为16.5%、服务业为15.6%、自由职业为14.4%.低收入农民工住房设施中有暖气供暖比例也很低,服务业为39.0%、建筑业为19.4%,自由职业低收入农民工只有13.3%住在有暖气的住房里(见表9).其冬季生活质量令人堪忧.

表7 低收入农民工行业类型与住房内厨房交互分类(N=487)

表8 低收入农民工行业类型与住房洗手间状况交互分类(N=487)

表9 低收入农民工行业类型与住房供暖设施交互分类(N=487)

五、嵌入与强化:低收入农民工被多元制度排斥的困境

天津市作为一个特大城市,2009年初,拥有常住人口1228.16万人,比上年末增加52.16万人.其中外来人口265.99万人,增加41.99万人;占全市常住人口的比重为21.7%①天津统计局:《一季度我市国民经济实现良好开局》,天津统计信息网2009年4月20日.,约占天津市总人口的四分之一.外来的农民工是劳动力市场上的主力之一,对城市经济发展作出了重要贡献.然而,低收入农民工在住房领域的社会排斥在多个方面都存在.

(一)嵌入城市就业制度的住房提供制度对低收入农民工的社会排斥

通过调查发现,低收入农民工的住房获取途径存在很大的行业差异性.建筑业低收入农民工有86.4%居住在雇主或公司提供住房中,仅有12.6%的人需要租房解决住房问题;制造业低收入农民工有43.6%居住在雇主或公司提供住房.服务业和自由职业的低收入农民工则大多数通过市场租房解决住房问题,其比例分别达到63.6%和74.4%.需要说明的是,自由职业低收入农民工的住房多为居住和工作并用的"店铺"(表10).

通过类型化就业行业与住房提供方式交互分类发现,对于低收入农民工来说,就业制度中嵌入了城市住房提供制度.就业单位提供住房是低收入农民工获取住房的主要途径之一.其中,建筑业与制造业本身的工作特征,决定了工作与住房的同时获取的特性;而服务业低收入农民工工作地点分散,雇主提供住房比例小,因此有一半以上的人在选择工作时会先考虑住房问题.服务业与自由职业被调查者市场租房比例高.嵌入程度最高的是建筑业,依次为制造业、服务业和自由职业.由于行业特性的不同,低收入农民工住房获得形式呈现出较大的行业差异性,这在一定程度上也决定了其不同的住房特征.因此,低收入农民工住房获得与就业行业类型嵌入关系不同,决定着他们面对的住房困境和问题的不同.

表10 低收入农民工行业类型与住房提供方式交互分类(N=487)

(二)嵌入城市就业制度的城市租房制度对低收入农民工的社会排斥

城市租房制度看似与城市就业制度不相关,实则不然.低收入农民工进入租房市场时,低工作收入、低职业声望、就业地点、就业性质限制着他们对住房的选择,即就业制度对低收入农民工的社会排斥强化了租房制度对低收入农民工的社会排斥.调查资料显示,低收入农民工在租房时被歧视(排斥)感仍然十分严重,在有租房经历的被调查者中,五分之一的人遭遇过歧视,融入城市社区遇到困难.被访谈的低收入农民工说:"刚开始的时候(租房)好像很敌视,就是不想让你在那里租房子似的,就觉得他们很眼器,好像很不舒服,看你那眼神都不太好……"(深度访谈对象A-01)问卷调查资料显示,对于农民工在寻找住房过程中受到的歧视(排斥)问题,自由职业低收入农民工被排斥的比例最高(30.3%),其次是服务业低收入农民工(43.7%).而建筑业与制造业低收入农民工由于租房比例低,在这个层面上遭受排斥的情况相对较少.

(三)嵌入城市户籍制度的城市住房保障制度对低收入农民工的社会排斥

进入新世纪以来,政府对农民工进城的政策逐渐放开,由"管、卡、围、堵"的方针改革为"公平对待,合理引导,完善管理,搞好服务"的原则,试着将对农民工的管理纳入有序轨道.虽然被调查者怀有极大的城市户口改革以及住房改善愿望,但对改革成功可能性普遍期望较低:"(农民工户口问题)讨论多,但都是雷声大雨点小,没什么实际行动.就好比螺丝生锈了.没人拧,就算想拧,也拧不动他.就这样,高门槛.这就是地方保护主义,像外国,没有这一说.越是落后的地方约有这些.50年代为了控制人口,人为地设置了这些,其实什么城市、农村,根本没啥区别.设好设,取取不了."(深度访谈对象J-06)

近些年,国家不断加快住房保障建设,扩大住房保障覆盖面.目前已形成包括廉租房、经济租赁房、经济适用房、商品房在内的四项保障制度,对不同收入层次的居民实行分层保障,多方式、多渠道满足了多层次的住房需求.天津市已有31万余户低收入家庭受益于住房保障政策.然而,发展中的城市住房保障制度仍然没有将低收入农民工列入被保障对象,将他们排斥在外.因为低收入农民工作为非城市户籍人口,不在保障之列:"(农民工)为城市发展做了贡献,国家政策应该体现出来,但体现不了,政策总是倾向于内部,落实不行,门槛太高!"(深度访谈对象J-06)从制度设计和制度建构的角度来看,住房提供制度嵌入户籍制度,是造成低收入农民工目前处于不公正、不平等状态的根源.

随着户籍制度改革呼声的高涨,近年来中央出台了一系列政策,要求把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制,提高城市规划水平,完善城市管理,全方位提高城镇化发展水平.国务院《关于解决农民工问题的若干意见》第二十六条,提出深化户籍管理制度改革.逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题.中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件;大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题,对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者,应优先准予落户.虽有政策,但具体落户条件门槛很高,仍然将低收入农民工排斥在外.

(四)嵌入城市户籍制度的城市住房规划对低收入农民工的社会排斥

国务院出台的《关于改善农民工居住条件的指导意见》明确提出:各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题,纳入城市住房建设规划;对集中建设的向农民工出租的集体宿舍项目,要在选址、供地及相关配套设施建设等方面予以支持①国务院:《关于改善农民工居住条件的指导意见》,2008年12月16日.;国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》也提出,城中村改造时,要考虑农民工的居住需要,在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下,集中建设向农民工出租的集体宿舍②国务院:《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号)..即在城市规划与涉及城市农民工住房的"城中村"改造时,应充分考虑到农民工的住房需要.

在天津市城市住房规划中,住房建设总量目标为建设各类住房建筑面积7000万平方米,其中:普通商品住房3757.5万平方米,其它商品住房2100万平方米,经济适用房1110万平方米,廉租房32.5万平方米③天津市人民政府:《天津市人民政府天津市解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划(2008-2012)》..这些住房规划主要是提供给基于城乡分割的城市户籍人口的,少部分收入较高的农民工也可购买,其中并未将低收入农民工住房问题解决提上议程.而在市内六区进行的具有建设意义的"城中村"改造,更是直接恶化了低收入农民工居住状况,因为低收入农民工为了工作方便、以及节省租房费用和交通费用,多居住在此地.不断发展的城市规划实际上分化的城市住房人群,恶化了低收入农民工城市住房状况.嵌入户籍制度的城市住房规划制度也是排斥低收入农民工的制度.

六、研究发现与社会融入政策建议

(一)研究发现

基于对天津市分行业职业类型的低收入农民工住房困境的实证分析,研究发现:不同行业低收入农民工住房困境不同.具体表现在:(1)平均住房面积低于城市贫困家庭申请廉租房水平,面积最小的为建筑业,其次是制造业、再次是服务业.(2)有四分之一的人居住在条件极差的临时建筑中,其中问题最突出的是建筑业,其次是自由职业,形式、制造业和服务业.(3)住房内部厨房、洗手间、供暖设施极其缺乏.平均65. 7%的低收入农民工住房内没有厨房,其中建筑业、制造业、自由职业低收入农民工没有厨房的比例均超过一半.平均52.4%低收入农民工住房内没有厕所,其中建筑业和自由职业的低收入农民工有一半以上住房内没有厕所.平均12.7%低收入农民工住房内没有任何供暖设施,其中建筑业、服务业、自由职业的低收入农民工有六分之一的居住在没有任何取暖设施的住房中.总体而言,低收入农民工普遍面临住房质量的困境.行业对农民工住房的选择影响大,直接决定了其住房获取方式与住房质量.

本研究还发现:天津市作为一个流动人口约占总人口的四分之一的特大城市,虽然已形成解决低收入居民的住房保障制度,即廉租房、经济租赁房、经济适用房、限价商品房等,但仍然存在(1)嵌入城市就业制度的城市住房提供制度对低收入农民工的社会排斥;(2)嵌入城市就业制度的城市租房制度对低收入农民工的社会排斥;(3)嵌入城市户籍制度的城市住房保障制度对低收入农民工的社会排斥;(4)嵌入城市户籍制度的城市住房规划对低收入农民工的社会排斥.在城市住房领域形成的对低收入农民工的社会排斥,是制度之间互相嵌入、互相强化的制度性排斥.

(二)促进低收入农民工社会融入的社会政策建议

1.促进低收入农民工社会融入的户籍制度改革的社会政策建议

户籍制度改革是低收入农民工融入城市社会的根本.嵌入户籍制度的多元社会制度是排斥低收入农民工的最根本原因.虽然有国务院提出《关于解决农民工问题的若干意见》①国务院研究室:《中国农民工调研报告》,2006年4月17日.框架,但离解决低收入农民工的住房困境还有很远的道路要走.要一步到位解决农民工户籍问题,还需要多方努力.建议建立城市居住年限、城市工作年限、城市工作交税年限、城市生活困境指标等政策,降低户籍制度在排斥低收入农民工方面的负面影响,保障他们在城市生活和工作的权利,帮助他们融入城市社会.

2.促进低收入农民工社会融入的就业制度改革的社会政策建议

就业制度改革是低收入农民工融入城市社会的关键.教育程度低、职业技能低的农民工进入低端劳动力市场,是形成低收入、低职业声望、低社会地位、被社会排斥的重要原因.因此,应该引入对他们的就业培训制度,提升他们的职业技能;规定行业和职业最低工资,通过就业改变自己被社会排斥的困境;规定员工住房最低水平,改变低收入农民工住房困境;规定并提供职业福利,改变低收入农民工的其他困境.

3.促进低收入农民工社会融入的住房保障制度的社会政策建议

住房保障制度改革是低收入农民工融入城市社会的基本保障.通过本项研究,我们建议应逐步消除低收入农民工进入城市住房保障制度的障碍,降低收入农民工进入城市住房保障体系的门槛.要逐步切实加强对农民工城市居住权益的法律保护,不仅仅改善低收入农民工就业环境,也改善他们的生活环境.从低收入农民工住房需要看,廉租房是农民工住房保障的首选.另外,打破"城乡分治,一国两策"的局面;多渠道筹集社会保障资金,土地划拨、税费优惠方面促进农民工廉租房的建设;同时加强政策的执行力度,加快推进低收入农民工住房改革速度.

4.促进低收入农民工社会融入的住房市场管理社会政策建议

在这个方面目前可以做的工作比较多:第一、住房必须满足基本的设施条件才能投入使用.对于新建的集体宿舍还要注意房型的选择,应充分考虑农民工目前的居住情况,以小户型和小面积为主.同时政府可以采取适当的优惠政策如:土地的优惠、税费的优惠等,积极鼓励有能力的企业自建员工宿舍.第二、加大对农民工城市住房的监督力度,促进规范的农民工住房市场形成.严格制定与农民工住房相关的一切规章和制度,并形成完善的行政监督管理、行政纠正和责任追究制度,促进民工住房市场的形成和正常发展.特别在"城中村"的改造中,应由郊区相关部门为农民工建立相对稳定的居住社区,以减少由于"城中村"改造给农民工带来不利影响.第三、加强农民工城市住房租赁市场管理.通过农民工住房管理信息系统,为农民工提供免费的住房租赁服务,使农民工可以低成本的获取符合租赁要求的住房;建立有效的房屋信息平台,扩大住房来源途径,提高通过媒介等快速有效的形式获取住房信息的比例,从而方便农民工获取住房信息;制定专门法律法规规范中介行为,通过法律法规和实施条例的制定,适当提高中介行业的准入门槛、明确提出房屋租赁中介的经营标准、操作程序和行为规则等.

(责任编辑:陆影luyinga1203@163.com)

C913.7

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1003-4145[2012]08-0020-10

一、低收入农民工城市住房研究的缘起

目前,我国外出务工农民超过2亿人,预计到2030年,在城市的农民工及其家属将达到4亿①中国发展研究基金会:《中国发展报告2010:促进人的发展的中国新型城市化战略》,人民出版社2010年版..虽然众多农民工对城市发展贡献巨大,但其社会地位仍然比较低下.据国家统计局2006年在全国范围内开展的城市农民工生活质量状况专项调查结果表明:农民工在城市大多居住在简陋的房屋中,29.19%居住在集体宿舍,7.88%居住在工作地点,6.45%居住在临时搭建的工棚里,还有12.54%在城里没有固定住所②国家统计局农村社会经济调查司:《2005-2006年:中国农村经济形势分析与预测》,社会科学文献出版社2006年版..城市农民工社会问题突出,而住房问题是他们面临的最突出的问题之一(见表1).

中国城市住房改革随着市场制度和社会保险制度的改革在不断推进,从住房公积金到保障性住房,受益者覆盖面愈来愈大.但从农民工的角度来看,城市住房改革对他们的意义微乎其微:他们没有权利享受各种住房津贴,没有权利获得住房公积金支持购房,也不能申请针对城市低收入群体的保障性住房.在城市农民工群体日益扩大、住房问题日益突出的今天,相关住房政策中出现了少量关于解决农民工住房问题的内容,主要见于《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等.但由于政策本身和实施中的问题,城市农民工特别是低收入农民工极少在这些政策中受益.

2012-05-09

彭华民,博士,教授,南京大学社会学院副院长,中日社会福利中心主任,社会工作硕士(MSW)中心主任.主要研究方向为社会福利、社会工作、社会政策.唐慧慧,原南开大学政府管理学院硕士研究生.

本文系国家社会科学基金重点项目"中国社会福利制度发展创新"(项目编号:09AZD040)的阶段性成果.感谢英国伦敦经济学院李秉勤博士和美国哈佛大学Mark Duke博士与我共同主持美国林肯住房基金项目"Lost-cost Urban Housing Marketing:Serving the Needs of Low Wages of Rural-urban Migrants"对问卷调查的贡献,感谢佘晨晓和余金科等前期工作,本文依据问卷资料并辅以唐慧慧后期深度访谈资料而成.