对依法治理河道违法采砂行为的几点法律思考

□ 孙昌民 张志彬

对依法治理河道违法采砂行为的几点法律思考

□ 孙昌民 张志彬

一、河道违法采砂的严重危害性

（一）直观现实的危害

河道采砂作业通常占地面积大，动用设备价值不菲。一个违法行为不可避免的要侵害诸多合法权益：乱采滥挖侵害河体、乱堆乱放阻碍行洪；砂场占地直接侵害地表植被乃至河岸附近耕地良田；对河水污染，破坏了水生态环境。浑浊的河水、遍地的黄沙和周围死气沉沉的脆弱生态，与哈尔滨市“以水定城、以水兴城”的宏观战略根本不符。

（二）不可忽视的间接后果

在各式各样的涉水违法行为中，河道违法采砂应该是违法成本与违法所得比例最不协调的。通俗的讲，就是违法成本过于低廉。这也是导致此类案件屡禁不止的主要原因。经济利益越是丰厚的领域就越需要有法律强有力的严格管制，巨大的现实利益容易滋生权钱交易的腐败，法律手段在这个环节一定要过问到底。

二、执法实务中的问题与困难

（一）法律条文的适用困难，执法裁量权较轻

《哈尔滨市河道管理条例》第四十条规定，违反本条例规定未将采砂许可证正本留存在采砂地点备查的，由水行政主管部门给予警告或者处以200元的罚款。警告作为行政处罚法规定的一种处罚手段，对打击违法采砂这种运作成本低而违法所得收益显著的违法行为显得裁量权较轻。

（二）关于“河道管理范围”

河道采砂执法经常依据的“河道管理范围”与农村集体所有的土地、有关部门依据《中华人民共和国草原法》等法律所管理的土地区域不可避免的形成重合，这种现象应该说是普遍存在的，个别地区甚至在行政区划上模糊不清，这就为治理河道采砂乃至泄洪行洪带来管理权限上的争议。建议主管部门能够下发相关指导性文件，督促水务部门对本行政区域内的河道管理范围或及时划定或明晰范围，并设立醒目标志公告范围，彻底的理清河道管理范围与草原管理范围、耕地范围等之间的土地界限，以明确我水务部门的执法权限空间。

（三）不可变通的无证开采

《中华人民共和国水法》第三十九条规定，国家实行河道采砂许可制度；《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定，在河道管理范围内进行相关活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准；《黑龙江省实施〈中华人民共和国水法〉办法》 第二十四条规定，在河道管理范围内开采砂石、砂金和在河道滩地修建建筑物，必须报经河道主管部门批准；涉及其他部门的，由河道主管部门会同有关部门批准。《黑龙江省河道管理条例》第九条规定，在河道管理范围内采砂、取土、淘金的单位和个人必须报经河道主管机关批准，按河道管理权限实行管理，由河道主管机关发放准采证，按照批准的范围和作业方式进行，并向河道主管机关缴纳管理费；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准。《哈尔滨市河道管理条例》则用第四章专章规定采砂管理，在地方政府规章中则有《黑龙江省河道采砂管理办法》。

由此可见，在法的位阶当中，从法律的原则性要求一直到地方政府规章的专门量化规定，都说明河道采砂是需要严格规范并且也是有法可依的行为。但是不可否认，现实的执法已经因为多种原因人为的将法律规范变通，相对人总是有很多理由和借口：证件正在办理中、想交钱可不给办……执法者不能因此类冠冕堂皇的借口而忽略表象下的真相。法律所规定的“无证开采”在理论上绝对不可以被解释成边办证边着手准备、允许边办证边开采甚至先开采再办证。将问题说得严重一些，这就是违法者在与国家规定讨价还价。

三、从法的运行的若干重要环节考虑坚决打击非法采砂

在对打击河道非法采砂行为的思考中，决不可脱离开法律的轨道而想当然，这是法治社会依法治水的应有之义。为了更好地管理河道采砂，就需要我们从法的运行的全过程中来寻求解决之道。当所立之法已经表达了国家意志，那么就要求严格执法来付诸实施，再配合对执法的监督。

（一）立法上：法与势转则可治，治与世宜则有功

无论是一种制度还是一部法律规范，若要达到预期的治理效果，就不能面对现实的一日千里而自己止步不前。对于哈尔滨市水行政执法主要适用的《哈尔滨市河道管理条例》，在执法实践中明显感到的就是处罚力度弱，手段难实行。根据《中华人民共和国立法法》第六十三条第二款和第七十三条的规定，哈尔滨市有权制定地方性法规和地方政府规章，这就为更好地执行国家水法律法规提供了创制与修改法规和规章的依据。

1.不必再执着于警告与罚款的选择适用

警告是行政处罚法规定的一种行政处罚措施，但如上文所述，警告已经是被实践检验了的对治理非法采砂根本不具力度的处罚手段，因此没有必要再继续适用。对追求经济利益的违法者而言，经济罚才是最行之有效的行政处罚。在仅有罚款的处罚手段中，要提高上限。

2.增加适用简易程序的相关规定

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条规定，违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。据此，《哈尔滨市河道管理条例》应当明确有关简易程序的适用条件、处罚额度、当场收缴等规定，针对公民、法人或其他组织等不同的违法主体，细分与量化不同的处罚方式，以求做到更有成效的法律制裁。

（二）执法上：情可顺而不可徇，法宜严而不宜猛

1.当罚则罚，不必矜持

执法者被要求做到有法必依、执法必严、违法必究。要清楚有法必依是依哪部法律哪个条款；要懂得执法必严要严到什么程度，如何拿捏分寸；要明确违法必究要纠正出一个什么效果。

2.集中兵力，各个击破

违法采砂现场通常有巨大的砂堆、数量众多的相关设备以及为数不少的从业人员，几名水行政执法人员是很难维持一个良好的执法秩序的，这给整治此类违法行为提高了难度。建议此类案件要集中执法力量，一查到底。只有执法人员不怕麻烦，坚决处理，才会产生由点及面的影响，只有对顽疾据“法”力争，才会切实维护国家法律的权威与尊严。

（三）法律监督

重视发挥法律监督的作用是保障涉水法律法规能够得到良好执行的重要一环。针对违法采砂执法状况进行法律监督的主体包括特定国家机关、社会组织、大众传媒和公民等，具有广泛性和多元性。本文只强调其中两个主体：

1.强化上级对下级的监督

上级行政机关对下级执法机关的监督、执法机关上级领导对下级执法人员的监督是对行政执法切实有效的监督手段。其实这种监督是普遍存在的，很明显的例子就是各种执法文书的审批、签字，这里就不再赘言。

本文强调的上级对下级的监督，突出的是主动与制度的完善这个层面。主动就是主动的过问，制度的完善就是对下级的答复不能满足于口头或是书面报告，要得到实质性的材料以证明答复的事实。对违法采砂行为的执法治理，需要制度的建立与完善，不同地理位置有多少个砂场，哪些砂场手续齐全，哪些砂场违法采砂，这样重要的问题不是三言两语就可以答复清楚的，因此要形成工作机制，定期汇报，附带采砂许可证复印件以备查。缜密的制度如同一张巨大的“法”网，如果说在执法实务中要注重法律程序，那么在日常工作中就要重视完善工作制度。这既有利于对违法采砂给予坚决打击，也有助于对合法采砂进行有效管理。

2.重视舆论监督

“舆论监督，群众喉舌，政府镜鉴，改革尖兵”，这是当年朱镕基同志对新闻媒体的题词，是期望，也是要求。治理违法采砂，遇到地方黑恶势力、对执法有抵制甚至牵连关系突出的案件，就应该引入新闻媒体，将真实的情况公之于众。将媒体引进执法过程不但是对违法采砂的曝光，也是对依法治水的监督。

四、结语

非法采砂行为破坏生态、侵害水土、触犯国法，甚至牵涉违法乱纪，造成社会资源分配不公，必须做到严格执法、坚决打击。2011年中央一号文件将“兴水利、除水害”视为治国安邦的大事，要求实行最严格的水资源管理制度，推进依法治水，这是中央的政策方向，也是我们广大执法人员必须领会的根本要求。在当前，依法治水、打击非法采砂并非无法可依，也不是没有规章制度、法律程序可循，只是要认清实际，适当改变。在立法上做法规条文的修改，在执法上做处罚手段的落实，在法律监督上做制度机制的完善。下大气力做出改变，在严格遵守法律程序的前提下，排除掉与法无关的干扰，为的是将法律条文有效的执行，彰显法律的威慑力，表达出政府的态度，维护社会主义法治的尊严。或许我们曾经取得过骄人的成绩，但是我们的未来更是任重而道远！