地方财政困境与转移支付体系的改革——借鉴日本的财政体制

刘桂芝 ,韦红云

一、地方政府财政困境与转移支付制度不规范问题研究缘起

转移支付制度作为分级预算体制的一个组成部分,用于调节和均衡各级预算主体之间收支的不对称,解决经济发展的横向和纵向非均衡问题。转移支付的存在对各国来说都是必要的,首先,由于体制、经济结构、自然环境和人口状况等因素的影响,地区间经济发展水平和经济发展能力都有较大差异,导致地区间的收入和支出非均衡,这就需要中央政府通过转移支付来调节,确保最低的公共服务水平。其次,由于一些公共服务外溢性的客观存在,使地方政府缺乏投资动机,需要中央政府通过转移支付对地方政府进行诱导和激励。此外,为实现中央特定的社会和经济目标,也需要进行政府间的转移支付。

我国转移支付制度形成于1994年的分税制改革,至今仍实行过渡性的转移支付制度,包括税收返还、专项补助、原体制补助、转移支付补助、各项结算补助和其他补助六种形式。到目前为止,我国的转移支付制度仍没有实现制度化,存在的问题主要表现在以下几方面。

第一,转移支付结构的不合理导致财政非均衡进一步扩大。国内有学者提出取消税收返还,因为税收返还数额以1993年为基数年,通过一定比例计算返还给地方。由于各地方发展水平上的差异,导致每年所获得的返还数额相差悬殊,以致贫者越贫、富者越富,而地方政府财力的差异最终导致了公共服务水平的差异,进而导致地区发展不均衡。转移支付结构的不合理还表现在转移支付形式过于复杂多样,不利于监督管理,制约了转移支付制度在地区间财力均等化作用的发挥。一般性转移支付对均等化发挥的作用最强,然而,一直以来,在我国整个财政转移支付中,一般性转移支付所占比重都较小。与专项转移支付几乎没有太大差距。我们以2008～2010年三年为例,专项转移支付分项为:9962亿元、12359.14亿元和13310.91亿元,一般性转移支付分别为:8746亿元、11319.89亿元和12295.73亿元①数据来源于财政部网站:http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/。一般性转移支付均未超过半数,分别占总财政转移支付的46.8%、47.8%和48%,转移支付结构严重不合理。这使得世界各国通行的各级财政间通过一般性转移支付促进公共服务均等化的作用难以充分发挥。为此,我国财政部部长谢旭人[2012]于2012年3月6日十一届全国人大五次会议之后的答记者会上表示,财政部将大力推进完善国家转移支付制度,清理规范专项转移支付,进一步增加一般性转移支付的规模和提高比例。他表示,只有通过增加一般性转移支付,特别是增加对基层转移支付建立县级基本财政保障机制,才能提高基层政府提供公共服务的保障能力。

第二,中央要求地方配套的资金规模过大,导致地方财政困难加剧。在一些专项转移支付中,中央政府要求地方政府必须拿出一定的资金来配套。由于地方政府本身财力有限和地区间财力的差异,导致财力较弱的地方政府拿不到专项资金,或者为了拿到专项资金,只好采取虚报数字的做法,而财力较强的地区可能就会拿到更多的项目,这严重影响了专项转移目标的实现,加大了地方财政压力。

第三,转移支付规模太小,不足以弥补地方财政缺口。我国是中央集权型国家,在财政体制方面采取的也是集权型的转移支付制度,为了实现中央的宏观调控能力,转移支付必须要达到一定规模。1994年以来,我国的转移支付规模在不断增大,但是增幅较小。随着经济的发展,我国财政收入总量逐年增加,中央财政收入占全国总财政收入比重逐年增大,而转移支付所占比重却没有增加,地方财政支出也随着公共事务的增多而不断增长,地方政府入不敷出的现象非常普遍。

第四,转移支付制度不规范。1994年分税制改革并非立足长远,而更多是从解决现实问题出发的,处于这样的财政体制下的转移支付制度的弊端日益显露。比如,缺少法律对转移支付的规范;中央的转移支付具有一定程度的主观随意性,容易导致政府间财政关系不稳定;对转移支付资金使用缺乏有效监督等。

由于中央与地方财政收入分成比例悬殊,地方政府比中央政府承担更多的事权,中央政府通过转移支付来弥补地方财政支出缺口。但是由于我国转移支付制度种种缺陷的存在,地方财政缺口不仅得不到有效弥补,随着公共事务的增多,地方政府的支出范围日益扩大,反而使地方政府进一步陷入财政困难,这一现象在中西部表现尤为突出。2005年农村税费改革全面深化,农业税全面取消,县乡财政面临更加严峻的问题。农业税的取消使地方财政收入大幅减少,而法定增长和通过条条下达的专项配套、达标升级支出不断增加,地方政府的服务成本不断上升。同时,工资、行政、政策性支出和社会保障等支出项目不断上升,而地方财政收入比重却迅速下降,使地方自给能力逐渐降低,大部分需要上级通过转移支付的方式进行解决,但是上级的转移支付规模往往较小或不能及时到位,不足以弥补地方资金缺口,有些地方政府只得依靠举债来维持,地方政府债务规模越来越大。据统计,至2009年,地方政府债务已超过4万亿元,几乎达到了积重难返的地步。

反观日本,同样是中央集权型国家,中央与地方在财政收入和财政支出上也存在不对称现象,但是日本通过科学合理的转移支付制度很好地解决了地方财政短缺问题。鉴于日本在转移支付方面某些卓有成效的做法给予我们的启迪,可以借鉴其成功经验进行我国转移支付制度改革的探讨,这对于化解我国当前严峻的地方政府债务危机具有积极的参考价值。

二、日本政府间转移支付制度为我国地方政府摆脱财政困境提供了借鉴

1.日本政府间转移支付制度主要通过地方交付税和国库支出金进行固化

日本公共财政支出中的地方财政支出所占比重很大,二战以来每年都占三分之二左右,但是日本地方政府财政收入占总财政收入的比重仅在五分之二左右。二者差额部分即地方政府面临的资金缺口,主要通过中央政府对地方政府的转移支付来化解,从而保证了地方政府有充足的财政来源履行各地方政府应尽的职责。日本现行财政转移支付制度主要由三部分组成:地方交付税、国库支出金和地方让与税,前两者是主要的转移支付形式,三者加起来与地方财政收入相当。

(1)地方交付税起到了平衡地区间财政收入的作用。地方交付税是以平衡地区间财政收入为目的,主要针对所得税类和资源税类与地方进行分成,按比例划归地方的财政转移支付形式。地方交付税作为地方政府的一般财源,由地方政府自由支配,不附加任何条件,主要用于调节地方财力差别和保障地方财源。地方交付税总额主要以法律形式进行明确规定,按一定比例从法人税、所得税、酒税收入、烟税和消费税收入中分别提取[1](62-67)。它具体又分为普通交付税和特别交付税,其中,普通交付税主要用于收入能力较差的地方政府,以地方政府标准支出与标准收入的差额为分配依据,一个地方政府财政能力越弱,所获得的地方交付税就越多。分配上主要通过事前构建好的测算体系科学测算出地方政府的标准收入和标准支出,以及中央政府每年分配给地方政府的财政资金总额。计算公式为:“

其中,T T为每年分配给地方政府的财政基金总额,N Ty为国家个人所得税总额,N Tc为国家公司所得税总额,N Ta为酒税总额,N Tv为80%的国家增值税总额,N Tt为国家烟税总额。从总额上来说,地方交付税一直占地方财政收入的20%左右。”[2](35-41)

归纳起来,普通交付税占交付税总额的94%,每年的拨付额在8月末前确定并分别于4月、6月、9月和11月分四次拨付。特别交付税是对普通交付税的额外补充,因为核定的标准支出难以兼顾到地方的特殊要求,比如自然灾害等特殊情况,这就需要政府提供补充性财源。特别交付税占交付税总额的6%,每年的12月和3月确定并拨付。[3](133-140)

(2)国库支出金以项目为支出单位,是地方政府事权的重要财力保障。国库支出金是日本中央政府为实现特定的社会经济政策目标,通过向地方政府转移资金并指定支出方向和附加支出条件的财政资金。其用途主要是保证财政资金投入的计划性和全国重要行政领域的服务均等化,鼓励地方政府尝试提供有难度的公共服务,支持地方政府特殊财政需求,同时也用于地方政府代理中央政府事务所需费用。由于支付范围多元,内容复杂,分配的法律依据主要体现在与其支出的行政项目相关的法律法规里。如《农业基本建设法》规定了中央财政支出地方农业建设的经费比例;《义务教育法》规定了中央财政负担地方义务教育教师的工资支出等。国库支出金具体分为国库分担金、国库补助金和国库委托金。国库分担金主要用于地方政府的一般行政,保证全国重要行政事务能够保持在一定的水平上;国库补助金主要用于地方政府的公共投资领域,是为了提高财政资金使用效益;国库委托金是中央委托地方处理事务所需的费用。国库支出金“都道府县”和“市町村”两级政府直接分配,“都道府县”所占份额较大。日本对国库支出金的监管比较严格,主要由大藏省监督和指导,由中央会计检查院进行升级,一旦发现违规行为,中央可将资金收回或对其进行相应处罚。中央对国库支出金的监督管理包括两个方面,一是专款专用,防止任何形式的挪用,二是资金的使用效益,对支出进展和项目进度等进行调查和监督,促进国库支出金的有效使用。

(3)地方让与税是辅助性转移支付资金,是地方政府的辅助性资金。日本地方让与税与地方交付税同属于规范的转移支付资金,是对地方履行职责发生资金不足的补充,不附加任何条件,不指定使用方向,可视为地方政府本级的收入。但是二者又有所差别,地方让与说主要是为把具有国税性质的特定税种收入依照一定标准转让给地方政府并作为地方政府财源的一种财政资金转移,主要包括地方公路让与税、消费让与税、天然气让与税、汽车重量让与税、特别吨位让与税和航空燃料让与税6种。地方让与税在整个转移支付规模中所占比例很小,主要起辅助作用。

2.日本政府间财政转移支付制度的可供借鉴之处

综上可发现,日本转移支付作为一项基本财政政策,由于制度设计科学合理,一方面弥补了财政体制制度设计的不足,另一方面平衡了财政的纵向和横向的不平衡,这给我国化解地方政府债务危机提供了借鉴之处:

一是集权与分权结合的相对完美性。从财政体制上而言,日本属于集权与分权相结合的国家,中央集中主要权限,地方又具有相当的自主权。日本的地方预算、地方税率和税基、地方借款以及财政转移支付都由中央政府掌控,这充分体现了日本中央在财政上的高度集权。但是,通过转移支付的运作,实现了中央与地方财政意志的统一和集权与分权的结合。日本中央政府每年向地方政府财政转移支付占总支出的约五分之二,由地方各级政府掌握使用的财政支出约占国家总财政支出的三分之二。这两个数据表明日本中央政府对地方政府财政支出上的适度分权,这种做法不仅使中央政策意图得以实施,同时也调动了地方政府的积极性,中央政府的宏观调控能力也得到增强。

二是转移支付分配方式的科学性。日本对转移支付的量的测度相对客观,采用了“因素法”进行计量确定。如地方公路让与税、液化石油让与税等税种是将道路因素化,根据客观标准来确定其金额。日本地方交付税的拨付额根据地方政府的标准收入和标准支出的差额得出,这是一种有效的分配管理机制,有利于缩小地方财力差距,反映了调节力度的灵活性。

三是转移支付制度的规范性。其规范性主要表现在法制性和透明性两方面,日本转移支付制度的相关立法比较完善,如前面提到的对地方交付税的法律规定及其他相关的法律规定。为了加强对地方政府行为的控制,日本设置了具有双向职能的总务省,代表中央政府进行财政监督的同时也代表地方政府的利益,防止其上级部门尤其是财务省侵犯地方政府的财政利益。总务省的设置有利于中央与地方的双向沟通和中央对地方的监督。

三、借鉴日本经验,通过转移支付体系的完善化解我国地方政府财政困境的构想

在日本,其财政收支规模在国民经济中的比重并不高,但是在这种情况下,日本政府却能发挥较大的作用,这与日本较高集权和适度分权的财政体制是分不开的,作为集权与分权结合点的转移支付制度更是发挥了关键作用。转移支付制度不仅强化了中央对地方的控制和协调,同时也纠正了财政收入和支出的不对称问题,弥补了地方财政支出的巨大缺口。鉴于日本在转移支付制度方面的卓有成效的做法,我们可借鉴其经验,同时结合我国国情,构建科学合理的转移支付体系,从而化解我国地方财政的困境。

1.合理划分各级政府事权是构建科学合理的转移支付体系的前提

政府事权是政府为实现其职能而具有的并且是经过法律授予的权力。政府事权的履行以公共财政作为物质基础,对于担负大部分公共服务职能的地方政府而言,充足的财源尤为重要。在中央与地方财力不均衡的客观情况下,需要中央通过转移支付补充地方财源,但转移支付是以事权作为拨付依据的。二战后,日本经过一系列改革明确划分了各级政府的事权,并以法律的形式对地方政府的事权和职责范围作出明确规定,促进了经济的繁荣。

我国原体制的体制惯性依然存在,政治体制改革滞后于经济体制改革,政府职能转变不及时、不到位,导致缺位越位现象的普遍存在。受功利主义影响,有些地方政府滥用职权,搞地方保护主义,人为封锁分割市场,干扰统一市场的形成,严重违背了市场经济规律,阻碍了经济转型。因此,在转型初期,从政府和市场两方面入手强化地方政府职能,既要合理制定市场经济准则,又要引导社会各经济主体向市场经济体制转变并为其提供服务。只有对地方政府职能进行准确定位,才能对地方各级政府事权进行合理划分。

1994年分税制改革对中央与地方政府分别承担和共同承担的事务都进行了划分,但是没有明确对省以下各级政府的事权划分及支出结构,尤其是地方政府承担了很多事务,效率低下。事权明确是财权划分清楚的前提,只有明确各级政府的事情和财权,才能对财政运行制定一系列行之有效的监督机制等配套措施,确定财政转移支付方式和转移支付规模,才能更大程度地发挥公共财政的功能。因此,明确地方政府事权是财政改革和完善的重点任务,也是科学合理的转移支付体系得以构建的前提。

2.优化转移支付结构以发挥转移支付的均衡调节功能

我国的转移支付由六部分组成,内容复杂多样,结构设计欠科学,这严重影响了转移支付目标的实现。

首先,取消税收返还。税收返还是在兼顾地方既得利益基础上实行的一种转移支付方式,对分税制改革起到了推动作用,同时也调动了部分地区的积极性。但是税收返还使大量资金流向发达地区,使得扩大地方财力差距的弊端相当突出。

其次,重构一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付主要起促进公共服务均等化的作用,在结合财力因素的基础上通过测算标准收入和标准支出之间的缺口确定。我国的一般性转移支付的衡量准则是财力状况,财力不足即可能获得,并不考量资金使用效率和支出方向,这样的制度规定很容易诱发各地方政府不规范性的使用财政资金。专项转移支付对资金的用途具有明确规定,并要求地方配套一定比例资金。当前我国专项转移支付存在许多问题,如内容多样复杂、项目设置混乱、交叉重复严重,资金使用效率底下,缺乏有效监督和管理等。因此,亟需对专项转移支付项目进行归类整理,决策公开透明,适当引入竞争机制,提高资金管理水平,充分发挥专项转移支付在基本公共服务水平提高中的作用。

3.简化财政级次以提高转移支付效率

日本地方政府有两级,相应地,地方财政也分两级。以事权划分为基础,以受益原则为依据划分税种,根据税种自身的性质和特征划分各级政府税源,中央政府按一定比例对“都道府县”和“市町村”两级政府进行财政转移支付。

我国省级以下各级政府分税制实施不彻底,实践中演变成各种形式的“包干制”和“分成制”,原财政体制残余依然在发生作用,财政局面比较混乱。但是,要像日本那样在两级政府间进行拨付,我国目前尚不具备这样的条件。将现行的28个税种在五级政府间直接进行划分,分别对四级政府进行财政转移支付存在着很多困难。要合理划分税权,就需要减少财政级次。减少财政级次并不必然要减少政府层级,我国自秦朝行郡县制两千余年以来的实践证明,省级和县级都是相当稳定的政府层级,对整个国家政府体系的有效运转发挥着重要作用。为此,要减少行政层级,为了政府构架的稳定,应优先考虑乡镇层级的简化,在市县行政不同级的情况下也可先行“财政同级”的方案。

在减少财政级次方面,我国已经有一定的探索和实践。浙江省一直以来实行的是“省直管县”的财政体制。财政部2009年6月发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,提出“省直管县”改革的总体目标是在2012年底前,全国全面推进省直接管理县财政改革,民族自治地区除外。

4.加大转移支付规模以充实地方政府财源

由于中央与地方财政收入与财政支出结构不对称,为保证地方政府提高公共服务水平和有效贯彻落实中央政策,客观上要求提高中央转移支付的比重。国家财政承受能力、政府间事权范围和财力水平等因素影响着转移支付规模,因此,在确定转移支付规模时应充分考虑综合因素。若转移支付规模过大,一方面影响中央的财政平衡,另一方面会使地方产生依赖心理,反而起不到激励作用;如果转移支付规模过小,地方政府的财源得不到保证,会影响地方政府政策执行效果,并且还会加重其财政负担。

总之,我国的财政转移支付规模较小,随着我国经济的发展和分税制改革的不断深入,中央财政逐年增加,而税收返还在转移支付中的比重却不断降低,部分地方财政年年吃紧,尤其是中西部及民族地区财政更显困难,在全国的地位不断下滑,其财政收入占全国财政收入的比重逐年下降,与其他地区的差距越拉越大。所以,应结合我国当前现实和国外经验,完善转移支付形式,制定相关配套措施,提高转移支付规模,充分发挥转移支付制度的调节功能和引导作用。

[1]王朝才:《日本中央和地方财政分配关系及其借鉴意义》,《财政研究》,1992年第2期。

[2]刘志广:《日本地方交付税制度及其对中国实现基本公共服务均等化的启示》,《现代日本经济》,2011年第1期。

[3]贾康,《地方财政问题研究》,北京:经济科学出版社,2004年。