异地高考破局在即?

谢良兵

3月3日，列席全国政协十一届五次会议的教育部部长袁贵仁接受媒体采访时透露，异地高考改革方案已进入“最后冲刺阶段”。并表示，用不了十个月方案就将出台。这被认为是对一年前袁贵仁对方案出台时间表的回应。

此前2月23日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，全面放开了地级市的户籍制度。这一天，上百名教育公平志愿者家长要求面见教育部长袁贵仁未能如愿。一年前，袁贵仁曾称随迁子女就读地高考方案正在调研。

2月29日，山东省宣布，从2014年起将允许非户籍考生在山东省参加高考。这是在湖北有关异地高考方案去年“胎死腹中”之后，首个明确进行随迁子女就读地高考改革的省份。

但这种让志愿者家长们兴奋的消息尚未捂热，就被全国政协委员、教育部副部长杜玉波第二天的一席话泼了冷水。杜玉波表示，“不能影响北京、上海当地考生的权益”。他认为解决异地高考的问题之所以难，就难在“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”。

民间行动促改革

在教育部长袁贵仁接受采访的十天前，上百名志愿者到教育部门前要求面见袁贵仁。从2月6日起连续13天，随迁子女家长代表在每个工作日向教育部袁贵仁部长送出一封邀请信，邀请在23日之前能与随迁子女家长代表座谈。

非京籍家长“一生何求”（网名）22日向单位请了事假，准备23日与志愿者家长们一同去教育部。这一天，也是家长们第20个月到教育部呈情的约定时间。此前，每个月的最后一个周四，志愿者家长们都会到教育部呈情。

“一生何求”向《中国新闻周刊》回忆，9点半左右，大概有300多位家长志愿者和10多家媒体记者，陆续进入教育部信访办那个隐蔽的院子里，接待厅、小院和那个曲折的通道上站满了人。在接待厅的桌子上，排列放着8本厚厚的签名册，共计8.8万个签名。

一个小时之后，五名家长代表抱着签名册走入会谈室，见到了上个月接待他们的教育部学生司的一位处长。这位处长称，家长们的信已经送达并反映上去，但没有得到部长的指导意见。此次是办公厅安排职能部门接待。

家长随即提出家长们的基本诉求：2012年6月底前出台解决随迁子女高考政策，并在全国范围内取消高考户籍限制，依据学籍认定高考报名及录取资格。这位处长向家长表示，这个问题教育部领导都很重视，心里都很着急。

但这位处长也坦承，会不会取消户籍限制以学籍为主，这个问题很复杂，能不能达到他无法表态。他承认家长们的行动对他们的工作有一定的促进作用，从去年就开始加快步骤。但诉求能否满足得协调各省。“有一个省不同意，就没法出台政策”。

除了每个月最后一个周四的教育部呈情，志愿者家长们还时刻不忘到地铁、商场等地进行签名行动，以争取更多的支持。根据教育公平网站(www.jiaoyugongping.com)显示，截至3月13日中午，签名支持随迁子女就读地高考的人数已经达到95021人。

背后的支持者更为庞大。第六次人口普查结果显示，中国现有2.2亿人离开户籍地迁居异地工作和生活。2010年，进城务工人员随迁子女在流入地小学和初中就学的人数已达997.1万。

高考高地与洼地

关于解决随迁子女高考问题，在袁贵仁回应之后，全国政协委员、教育部副部长杜玉波表示，“既想到要解决随迁子女的考试问题，又不能影响北京、上海当地考生的权益”，并称难点就在于“既有要解决的问题，又有不能碰的问题”。

分析人士认为，杜玉波之所以强调北京、上海当地考生的权益，是因为目前中国的高考现状中，存在着高考“高地”和高考“洼地”。北京、上海等地属于“录取率高，教育水平高”的高考“洼地”。这两个地区正是目前要求解决随迁子女高考呼声最高的地方。

京沪本地人的一个普遍担心是，一旦实行随迁子女就读地高考，是否会造成大量的“高考移民”，从而导致侵犯本地学生权益的问题。但知名时评人童大焕称，这仅是为了解决随迁子女与父母一起的权利，而非为了高考洼地的教育资源。

首先需要厘清的问题是，随迁子女就读地高考和人们担心的“高考移民”是不同的。袁贵仁在两会现场就曾向将其围个水泄不通的记者们纠正了这个概念上的不同。“所谓的异地高考其实是一个专有名词，指的是不在这个地方上学却在这里参加高考。”

按照袁贵仁的解释，他称的异地高考就是人们所称的高考移民。袁贵仁解释说，但随迁子女父母所要主张的是，“父母在这里务工，达到一定年限，孩子在这里上学能够就地高考。”目前中国的高考移民，主要集中流向青海、海南等“高考录取率高，教育水平低”的省份。

另一个问题是，北京、上海等地的考生权益来自于目前不平等的高考招生制度。据《北京日报》报道，2011年北京仅本科录取率就高达58.2%，比高考大省山东、江苏、广东、湖北等高出10多个百分点，比湖南、安徽等高出20多个百分点。

这种不平等的教育权尤其体现在国家重点大学的录取比例上。以2005年为例，清华大学、北京大学分配给北京的指标就有851个，分配给河南省的指标只有171个，如果以当年人口的占比而言，北京和河南考生被北大清华录取的机会相差30倍。

为何在招生名额的分配上會有如此大的差距？一位接近教育部的人士告诉《中国新闻周刊》，教育部在推行随迁子女就读地高考改革时遇见的最大阻力就来自地方政府，但中央部属院校的一半以上资金却又要依仗地方政府。

《中国新闻周刊》查阅的北京市教委相关资料显示，2008年北京市新评定的347个北京市重点建设的学科中，部属高校159个，占45.8%。而1998年高教体制改革之后，北京有北京工商大学、北方工业大学等多所原部属院校划归北京市管理。

这些原部属院校划归北京管理之后的首要任务就是加大在北京地区的招生名额。以北方工业大学为例，这所全国招生的院校原本在北京地区的招生比例不到10%，但在1998年划归北京市管理之后，逐渐增加到40%，再到如今的70%以上。

一个很明显的变化是，这些院校在划归北京之后，学校的建设资金获取能力大大提高。这种利益互换的结果是，进一步巩固了北京等地的教育资源“特权”。

承载力之说待商榷

最近的地级市户籍放开和随迁子女就读地高考改革等问题，北京、上海等大城市的承载力均被提出。但有观点称，城市承载力是个伪问题。要改革，经济、技术都不是问题，关键是理念问题。

教育部长袁贵仁表示，随迁子女就读地高考不意味着完全开放，而是存在“条件准入”：一方面要考虑城市的承载能力，另一方面也需要家长满足在当地工作等条件。教育部的官员们称，尤其要考虑北京、上海等城市的承载力。

但北京的承载力真的到了极限吗？国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员袁崇法接受《中国新闻周刊》采访时表示，中国城市的承载力大小不是完全取决于自然资源赋予的承载能力，而是更多得受到城市权力附着的资源承载力的影响。

在他看来，权力大的地方承载能力相应就大。他以东京等地为例分析说，北京市区人口密度的确过大，但北京行政区域内并不存在承载力极限的问题，北京还有很大的承载空间，并非2000万人就到头了。“承载力只是城市管理水平不高的借口。”袁崇法说。

那么，这些大城市的教育资源是否也到了承载的极限呢？

21世纪教育研究院副院长熊丙奇研究发现，2005年上海全市高中在校生为30.8万，2008年下降到19.3万，下降幅度达到三分之一，其中部分中心城区由于人口减幅与人口导出叠加，高中招生规模锐减，甚至出现“空心化”趋势。

而北京亦是如此。相关数据显示，2008～2009年的小学招生数为110440人，其中外地户籍学生44973人。熊丙奇称，假如高考制度不变，每年将有更多的外地学生，被迫在小学毕业或初中毕业之后返回户籍地求学，而北京的高中则在门可罗雀中关闭或整合。

囿于目前的高考制度，外地户籍学生在北京小学、初中和高中阶段的比例呈下降趋势。根据2002年的统计，北京市基础教育阶段借读生共有16.80万人，其中小学占全市在校学生总数19.40%，普通初中为5.21%，普通高中为1.99%。

根据《北京高等教育未来的展望和预测》，到2016年，北京的整个高中毕业生人数将急剧下降到41513人，而2006年的历史最高点为9.30万人。这份预测称，按照现有的招生计划，到2016年，北京的招生计划将出现近2万人的剩余。

一方面是担心放开随迁子女就读地高考会带来北京、上海等城市的承载力难题，一方面却是两地的高中教育已经出现“空心化”的问题。其实，仔细研读山东省有关随迁子女就读地高考破冰的背景，同样是高中生源在大量减少。

北京市属的北京联合大学，这所每年在北京招收8000多名高中毕业生的大学，在无法扩大外地招生的前提下，开始研究《面对生源减少的严峻挑战与我们的对策分析》。而那些反对随迁子女就读地高考的人们，却还在维护已过剩的教育特权。

破局需顶层设计

在向《中国新闻周刊》分析随迁子女就读地高考改革难以破局的原因时，中国教育科学研究院研究员储朝晖称，根源就在于1977年之后的“国家主义”的教育观。他解释说，理想的招考应是考生与高校的直接对接，而非现在需要教育部门招生办的中间环节。

北京大学教授张千帆，是去年联名上书总理呼吁取消有关“学生在户籍所在地报名参加高考和招生”规定的15位公民之一，他称中央要有统一的方案，可以给地方自主权空间，但空间不能太大，尤其是时间方面。“改革必须到位，否则会出现新的歧视。”

张千帆等人有一个相关的课题研究小组，这两年一直在调研有关随迁子女就读地高考的问题。2011年10月29日公布的《随迁子女输入地高考方案》就有张千帆等人的指导。张千帆向《中国新闻周刊》表示，这个方案只是个权宜之计的应急方案。

事实上，有关随迁子女就读地高考的改革建议，《中国新闻周刊》采访多次的相关研讨会均未能给出一个统一的答案，但不以户籍而以“学籍地”作为参加高考的原则达成了共识。中央民族大学法学院教授熊文钊呼吁，随迁子女就读地高考改革需要顶层设计。

熊文钊对《中国新闻周刊》说，袁贵仁所称的有条件的解决，实则是在还清旧账。因为在北京，外地户籍的学生已经可以读初中，但因为不能在北京高考，高中阶段的学籍不被承认，需回原籍地。“这种连续性如何解决？”他建议，教育部的统一方案需要有公众的参与，要有多方声音，不能关起门来做方案做调研。

教育部教育发展研究中心教改研究室副主任王烽一直在参与高考制度改革。他曾向《中国新闻周刊》透露，教育部很赞成改革，而地方政府在利用户籍手段回避问题。“但是，如何影响了本地考生的权益，地方政府并没有给出相关的调研数据支撑。”

事实上，在《中国新闻周刊》参加的研讨会上或对有关专家的采访中，以及本地人和外地人在网上的论战中，记者发现，有关随迁子女就读地高考改革的争论，都是建立在立场和理念层面上，并没有具体数据来支撑。

而有关改革的分歧太多，比如是否要恢复统一高考。

在熊文钊看来，调整各地招生配额，可以协调地方利益。但最终还是要统一高考制度，目前的分省高考制度掩盖了很多不公平的问题。但储朝晖称不能靠统一高考来解决问题。他建议，類似美国哈佛大学这样有专业团队招生的方法即高校自主招生是个不错的路径。他坦承，目前的高校自主招生试点进展艰难并被异化。熊丙奇也赞成统一测试基础之上的高校完全自主招生。

现在的改革建议目标太分散，储朝晖担心这些“打补丁”式的办法会引来新的问题。他说，从长远看，改革应系统地从体制上彻底解决。要有一个公平的标尺，即不伤害学生成长。“不解决完全由政府操控的教育问题（国家主义教育观），就难以实现公平。”储朝晖说。