单晓鸣：“做被告，我感觉没有损失什么”

刘炎迅

单晓鸣穿着红色的外套，坐在办公室里，看起来很有精神。接受《中国新闻周刊》记者的采访时，这位1964年出生的中共海安县委书记，语速平缓，脸上带着和善的笑容，就像个普通的邻家大婶，没有一点县委书记的官架子。

海安是江苏长江北岸的一个县级市，2004年以来，该县一直强调依法治县，大力推进行政诉讼相关制度建设，成为各方关注的焦点。单晓鸣是在2006年底调任该县担任县长，她上任不久，就亲自出庭应诉一起土地纠纷案件，成为该县行政诉讼案件历史中，第二任出庭的县长。

她继承了前任的做法，并把行政负责人出庭推向深处。在海安，发生行政诉讼，政府行政部门负责人出庭应诉，已成为一种普遍现象。最近几年，该县行政机关负责人出庭应诉率100%。今年10月，海安县这一做法入选，江苏省“十大法治事件”。最高人民法院副院长江必新称赞这一举动为：“海安样本、南通现象、江苏经验，具有标本意义。”

“百姓不找县长找院长，是社会的进步”

单晓鸣是江苏如东人，拥有工商管理硕士学位。从1991年开始，她历任南通市辖下的县级市如皋市和如东县等党委和政府的主要领导职务，一直以来，被外界视为学者型官员，做事冷静又不乏果敢。

2006年12月，她调任海安县县委副书记，代县长，次年1月起，担任县长一职。回忆当初，她笑着说，走马上任伊始，就听说海安的法治氛围不一般。

她的前任书记章树山，曾在1997年时，与她同在邻县如皋市任职，当时章树山任如皋市常务副市长，单晓鸣是副市长。

2001年，章树山调任中共海安县委副书记，次年开始担任海安县县长。

单晓鸣回忆说，那时的海安，曾经是全省的信访戴帽子县，信访特别多，“信访最多的时候，是江苏省第二。”海安县委宣传部长王炜在一旁说。

除了信访，那几年的行政诉讼案件也很多，老百姓因为各种事情，频频将政府部门告上法庭，2002年、2003年，海安行政诉讼共受案96件，却无一例行政机关负责人出庭应诉。行政案件受案难、审理难、执行难，上诉率、申诉率、信访率居高不下。怎么解决？从章树山开始，海安县的主要领导共同认为“还是回到法治”。

当时，海安人民法院曾做过专项调研，居高不下的行政诉讼案件中，行政机关负责人普遍存在“三怕”心理：怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉。

2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》和江苏省《法治江苏建设纲要》先后出台。这给了章树山一个契机。也就在此时，县法院递交了一份司法建议书，期望将行政机关负责人出庭应诉列入业绩考核。

章树山立即同意，并着手制定相关政策，他当时说：“老百姓不找县长找院长，标志着社会的进步。”

当年7月，当地农民张某夫妇，因不服县人民政府建设用地行政许可，将县政府告上法庭，章树山毫不犹豫地坐在了法庭的被告席上。三个月后，海安县委就下发了《法治海安建设实施纲要》，将行政首长出庭应诉制度作为法治海安建设活动的一项重要考核内容。

“做被告，我感觉没有损失什么”

2006年底单晓鸣到海安县做县长时，章树山升任该县县委书记。上任伊始，当地的同僚就告诉单晓鸣，在海安，县长也可能做被告，请做好准备吧。

次年5月，单晓鸣就遇上官司了。当时该县海安镇凤山村某村民，因宅基地权属纠纷，与大儿媳妇吵翻，老人认为，纠纷的根源，在于县政府曾经将集体土地使用权证颁发给她大儿媳，她觉得这不公平，于是老人一气之下把县政府告上了法庭。

“有人告政府，那我就去呗。”5月14日，到任仅半年的单晓鸣，出庭应诉。

出庭前，单晓鸣连着几晚“做了一些功课”，她说：“这个过程是非常好，也是对群众事情的一种关心，一种了解，一种理解。”

“出庭时我还是很从容的，但走出这一步很不容易。”单晓鸣对《中国新闻周刊》说，当时许多媒体把她的照片登载出来，前面一块牌子“被告”，她的很多外地朋友就来问，怎么做被告了？

“一开始，大家让我出个庭，具体的事让法制办去应对。我认为，我法制观念还是比较强的，对法律也懂一些，有必要自己来表达。”她说，出庭也是重要的公务。

一开始，单晓鸣并没有对外透露自己会亲自出庭，后来那家人很意外地说，你县长亲自出庭了，很感动，还有啥事不好说的。

庭审后，单晓鸣把那家人召集在一起说自己的想法，“我认为作为一个家庭，没有必要为了利益上的事，牺牲亲情，对簿公堂。你们多商量商量，多谈谈亲情。”

“一把手也得调整心态。”在单晓鸣看来，社会上对“被告”有一种习惯思维，认为当被告不好，更何况作为县长，在法庭上要放下架子，听法官说“对了”“错了”“你不要讲了，让他讲”这些话，是不容易的。

在前后两任县长的带动下，越来越多的行政负责人在庭审中出庭应诉。不但有案必到，还到庭必辩。

2010年3月，海安县委、县政府出台《2010年度目标绩效考核办法》，有“四种情形”，一把手必须出庭应诉：重大、群体性行政诉讼；行政赔偿的行政诉讼案件；行政机关当年在行政诉讼中败诉的；行政案件比较多的行政机关。而且被告行政单位负责人出庭情况与所在部门年终考核奖挂钩。

后来，最高人民法院听说后在海安开了—个现场会，副院长江必新也到现场说，海安样本值得全国推广。

“做被告，我感觉没有损失什么，我们海安也有行政负责人应诉败诉的，该怎么样就怎么样。在法律的框架里解决问题，相反，可以树立政府部门的一种形象。”单晓鸣说。

“制度面前，人人平等”

与全国大规模的城市化建设一样，海安县近年来拆迁量巨大。

但在以行政诉讼为抓手的依法治县要求下，每年近百萬平方米拆迁，动迁近万户人家，却没发生过一起大规模的上访事件。

“有的地方采用暴力方法，用地痞、流氓天天骚扰被拆迁户，让他们不得安宁，然后才把房子拆掉，这种牺牲了政府的公信力，牺牲干群关系，要不得。”单晓鸣说，“我坚决不允许暴力拆迁，坚定不移地依法拆迁。”

“有的媒体盯着一个钉子户，表扬这个钉子户。事实上，没有一个钉子户不是漫天要价的。99%拆迁了，你说政策不对，那99%怎么签字了。钉子户有时也是对法律和政策的一种践踏。”单晓鸣说。

“在制度面前，人人平等。”政府守法，老百姓不守法；老百姓守法，政府不守法，都不行，市场经济的主体都必须守法。

有时候，这位信奉法治的女书记会站在办公室的窗边，望一望楼下的那片广场。海安县委大楼没有围墙，门前广场宽阔，向四周延伸，任何人都可以走过来，散步，聊天，夜幕降临之后，广场上音乐悠扬，市民跳舞健身，都没有拘束。

“在这里办公这么多年了，从来没有哪个老百姓冲进来闹事。”单晓鸣说，我用行动告诉他们，这不是解决问题的办法。