水资源管理决策导向研究

［法国］K.帕里斯

1 概述

2010年5月，经合组织在西班牙萨拉戈萨举办了“改善信息库以更好地指导水资源管理决策”的研讨会。许多学科的世界一流专家参加了会议。主要目标是:

(1)了解决策者对与政策相关的水资源数据和信息的要求;

(2)回顾近年来各国和国际有关开发水信息系统的经验及前景规划;

(3)了解决策者对开发和利用政策相关的水资源管理数据和信息的要求;

(4)回顾经合组织和非经合组织国家开发水资源管理数据及其他相关信息以满足决策者需求的情况;

(5)完善水资源管理数据集和信息领域，满足决策者的未来需求;

(6)明确国家、经合组织秘书处及其他水系统利益相关者今后的努力方向，促进未来水资源管理数据收集和传播。

本文介绍了研讨会的主要成果和重要建议。

2 主要内容

在很多国家，水信息系统(WIS)受控于以下主要因素:

(1)为提高水资源管理(WRM)的经济、社会和环境效率及有效性，对于需求方的经济制度和管理政策措施，正着重考虑基于技术(供应方)的政策路径。

(2)通过执行水资源管理政策，一些国家的流域管理发生了很大改变，或正处于改革初期。这些改变大多情况下是为应对水危机。

(3)在许多情况下，作为一揽子水政策改革的一部分，水数据的收集和公告应受法律保护。政策改革(包括成功和失败)中积累的经验教训，将有益于其他国家尝试主动规避水资源管理的风险和脆弱性。

(4)随着水政策改革的快速发展和更多地强调水资源管理需求方的政策途径，导致信息不对称。其特征可以表现为一个倒金字塔的形式，实施水政策行动缺乏数据或信息，特别是经济和财务方面的支持，而这些数据或信息能帮助引导决策者作出更加有效和高效的水资源管理策略。

(5)水系统的压力和用水需求不断增加，水变成了更有价值的资源，供水方和用水方都开始重视水信息。但许多国家报导，资源的缺乏正损害收集水信息的能力，同时支撑决策的收集、分析和解释水数据的专业能力也正在丧失。

(6)气候变化对水文的影响是水系统面临的主要潜在压力。它可能是适应性政策的催化剂，使水资源的使用和管理更高效和有效，并推进水行政部门的体制和管理改革。

WIS和决策者需求之间的联系较复杂，但可以封装在一个“驱动力(政策需求)－监测－数据管理－报告”的框架内。WIS也按全球－国家－地方(从流域到个人财产)运行，涉及一个复杂的管理和体制结构网络，包括:

(1)许多国际组织，约26家联合国下属机构和其他许多国际机构涉足水问题;

(2)多个国家和地方政府部委和政府机构;

(3)大型商业利益社区(私营供水商国际联盟(Aquafed)、经合组织工商业咨询委员会(BIAC)、世界可持续发展工商理事会)、非政府组织(全球水伙伴、世界自然基金会、国际水管理研究所)和其他水系统的利益相关者(如研究人员)。

对水数据和信息的需求来源于水系统中的用户和运营商、资源管理者、环境机构和公职人员。水信息系统在支撑理解、管理、分配、利用和保护水资源方面发挥了作用，特别是:

(1)加强对水系统、存量和流量的科学认识和技术掌握;

(2)提高用水的物理、环境和经济生产力;

(3)提高竞争水用户(如城市、工业、农业)和环境需要之间水资源(和水质)分配的决策能力;

(4)致力于社会、管理和体制问题，尤其关注国家和地区实施有效水政策存在的局域性;

(5)考虑到气候变化和正在改变的水文系统，长期可预期且灵活的规划，例如气候变化和发展情景，有助于指导制定今后的水安全与可持续利用政策和优先级。

许多国家近来及将来在水政策设置、优先级和需求方面的改变，主要强调:

(1)维护国际和国家的WIS，不足以解决定期收集数据的政策相关性问题;

(2)WIS的政策相关性欠缺，不仅存在于结构严密的系统(例如国家和国际环境经济水帐户)，也存在于从事更务实的资料收集机构，如经合组织、欧盟统计局、粮农组织、许多国家与非政府组织(例如水足迹网);

(3)需要明晰和确定WIS演绎的数据和信息的目标适合度。

在大多数情况下，WIS主要目的和目标是提供数据和信息用于跟踪、报告和评价国家水政策。WIS的限制和约束可大致概括如下:

(1)水系统中有关经济和体制方面的数据相比物理数据少得可怜，而且大多数国家和国际的WIS很少有定期更新。

护理效果对比，观察组患者的下床活动时间、肛门排气时间、进食时间及术后住院时间均较对照组要短，差异有统计学意义（P＜0.05）。见表1。

(2)当前数据库并不总是足以支持①水资源综合管理;②水政策的高效规划和执行以及相关效果评价;③综合水管理和相关水价政策的经济分析;④国际水政策跟踪、分析与评价。

(3)信息缺乏，识别数据和数据收集系统能力不足，特别是关于当前最紧迫和日益突显的政策问题。

(4)收集、分析水数据和信息的专业能力需要拓展。

尽管WIS还存在上述限制，许多国家在完善水监测系统和数据收集工作方面取得了进展。新的信息技术应用在一定程度支持了这些工作，如全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)和网络通信。

不过，最近许多国家和国际组织面临严重的财政困难，给完善WIS的进展造成了威胁。

研讨会将WIS面临的数据质量挑战和机遇作了概括，如图1，相关内容见图2。尽管从统计学角度将与水的主要物理尺度相关的术语和定义协调一致，图2仍列出了2个主要挑战:①要确保WIS经济和财务尺度的精确阐述(如水价);②要确保历史时间序列数据得以保留和在政策相关方面得到持续发展。

图1 改善WIS数据质量和解决数据缺失的挑战

图2 完善多尺度WIS的概念、方法和数据所

3 改善水信息系统

研讨会认为，要在改善WIS中取得显著进展，考虑到长期因素特别是气候变化，水资源和水政策问题的整体政策价值必须按从低到高的政策优先级来评价，这需要政府首脑和相关部长的关注。如果要WIS更好地满足决策者的需求，则应首先解决好以下需要:

(1)加强水管理部门对社会、经济与环境数据和指标的整合，以利于政策引导。

(3)评估当前的国家WIS满足政策需求、优先权和未来规划的程度，评估其符合现有统计标准(例如联合国水统计的国际建议)的程度，同时识别国际上通用的关键水信息和指标，以指导全球水信息和数据采集工作。

(4)在国家和国际层面上进行现有WIS的成本－效益分析，以确定当前水信息和数据如何被决策者收集或不收集和使用或不使用，以及收集、分析和传播这些信息的成本和效益分析。

(5)使WIS具有更大的灵活性，以应对在相当长的时期政策变更的要求，例如，开发一个流域内部风险水平的信息系统(包括不同气候变化情景)，将其用于模型，以确定极端天气事件(如严重的干旱、洪水和风暴)对流域内本地社区、基础设施、经济活动和生态系统的影响。

(6)将完善WIS的实用性与战略规划过程(如“战略财政规划”)联系起来。

基于数据收集支持水信息系统的考虑，研讨会提出以下建议以及需要完善的地方:

(1)改善对现有数据的利用，旨在将数据采集分散到适合的使用点，例如农场用水计量。

(2)审查当前收集的水数据，识别重复的领域和主要缺口，在适当情况下，审查它们与国际统计标准的符合性。

(3)鼓励在物理、经济、财务和体制方面水数据采集的创新。这可能包括使用新技术(例如遥感)和收集数据的自愿行动。公共部门也会要求通过用水产生经济效益的用户支付数据收集、维护和分析的费用。考虑到不同地区水数据和信息可能为私人或公共所有，公共部门也可以采取调控或经济手段，以确保数据收集及其恰当的维护。

(4)协调国际组织间(例如灌区)和国家间的数据库，在合适的情况下(如每公顷灌溉地的水利用率差异)遵循国际统计标准，通过更明确地区分全球水资源管理的相关信息和区域相关信息，继续完善水文基本数据。

(5)鉴于支持国际WIS的资源日益有限，经合组织可以在方法、标准定义和有关水价、经济学和财政的数据方面开展深入研究。

研讨会认为，水数据和信息的有效交流是必不可少的，并建议在这方面应进一步开展:

(1)增加信息交流，应从水数据的报告和分析到政策顾问和广大公众，而不仅仅只在研究圈内。

(2)通过获取决策者和其他利益相关者对有关水系统术语更加广泛的认同和理解，改善信息交流，避免对某些术语的混淆和误解，如用水、抽水和退水。

(3)探讨水数据库的应用方式，以更好地表现时间和空间的多样性。

(4)促进机构之间公开获取数据的透明度，同时适应用户对数据获取途径的多样性要求，从研究者需要的基础数据到广大公众需要更整合和概化的指标。

(5)在指标研发中，应涵盖所有的水系统利益相关者，建立数据的关联性、合法性和所有权。目前的趋势为越来越多的公众参与到地方流域管理，有可能得到响应和有效修订地方政策，并推动大尺度改革。

4 强化水资源管理决策

为说明经济和财务信息在有效的水政策和管理中的作用，研讨会确定:

(1)全面加强WIS的经济和财务基础信息收集，明确收集和分析的目的，并告知决策者。

(2)阐述水的经济价值，以在竞争的用水户和环境需要之间强化水资源配置决策，包括从以下方面提高对水的经济价值的认识和度量:①公众用水需求(如水的实际用途，未来的机会成本);②水的环境和社会价值(例如水作为生态产品或服务、水的娱乐价值、景观价值)。

(3)提出经济和财务数据的方法、定义和标准，揭示在水管理和决策中完善这些信息的价值，基于在该领域已完成的工作，如联合国水资源环境－经济帐户系统和全球水统计建议。

(4)根据政策发展、实施和评价的需要，确定指导经济和财务方面的常规水数据收集的优先基准。