授益行政行为的法经济学阐释

尹丛丛

摘要：随着构建服务型社会的深入，授益性行政行为在行政行为中占据着越来越大的比重，不仅数量迅速增多，种类也日渐丰富。从经济学的角度探究授益行政行为的内在逻辑和理论依据具有重要意义，对于追求自身利益最大化的经济人，授益行政行为作为资源调配的方式，符合行政主体和相对人双赢的要求。

关键词：授益行政行为；法经济学；展望

中图分类号：F0文献标志码：A文章编号：1673-291X（2012）21-0004-02

一、问题的提出

“凡对相对人产生设定或确认权利或法律上重大利益的行政处分，皆属授益处分。” 据此，在给付行政逐渐成为政府主要职能的今天，授益行政行为是指“行政机关或者其他具有行政管理职权的组织及其工作人员所作的，能够给行政相对人带来直接利益的所有行政行为。

著名的行政法学泰斗罗豪才认为，公域之治为什么需要行政法？一个高度浓缩的答案是“政府是必要的恶”。经济学个人主义方法论认为，一切行为都是人的行为，在个体成员的行为被排除在外之后，就不会有社会团体的存在和真实性。只有个人自己能够判断什么是好的，什么是坏的，一个集体或社会从来不会有真正意义上的选择行为，社会仅仅是无数个个人的集合，它本身不存在任何独立于个人的价值、目标和行为。由此得出那么政府也是由个人组成，政府的利益实质是政府背后的个人利益的外部表现，归根结底政府利益是代表政府的多个个人利益的集合。那么在个人和政府之间始终是有种不可化解的矛盾存在着。假定社会的整体利益是一定的，那么分享给社会某些特定个体的利益多，那么政府的利益就会少。而这显然不是政府所希望看到的。从政府的角度讲，为了自身利益的最大化，理所当然地希望有更多负担行政的规定，那么为什么授益行政还会存在，并且现在还大力倡导建设福利社会或者给付行政呢？

二、授益行政行为存在的法经济学原理

波斯纳认为，所有的法律（包括立法、执法、司法、诉讼等）和全部法律制度（私法制度、公法制度、审判制度等）的最终目的就是为了最有效地利用资源和最大限度地增加社会财富。 授益行政行为存在的经济学原理必须从政府权力的获得说起。根据经济学的理性经济人假设，人是理性的追求个人效用最大化的经济人，能对个人行为的收益成本进行精确的比较分析，他们是在既定法律和制度约束下的自立的、理性的和效用最大化的追逐者。政府权力的获得实质是社会个体与政府之间的一种交易或者合作行为。由于社会资源的有限性，社会个体对自身利益的追求难免造成其他个体所获利益的减少，此时有限资源该如何分配呢？为避免竞争和矛盾造成两败俱伤，政府作为有限社会资源的分配者为其存在和进行行政管理找到了合理的理由。个体决定把部分权利让渡给政府，期望政府能够作为公正的代言，给自己争取最大的权利，同时政府也能从中得到自己的政治利益，从而达到两方的双赢。那么社会个体怎样才能放心地信赖政府呢?这就需要政府有所表现以体现其交易的诚意，这就是行政法存在的缘由——限制和约束政府的行政行为。

波斯纳在《法律与社会规范》中提出了“信号传递—合作模型”。对政府授意行政的分析亦可运用此模型。在这场合作的过程中，社会个体和政府都有自己的考虑：若社会个体交出自己的一部分权利给政府，政府保证自己权利得到一定限度的保障；若不让渡权利给政府，则个体利益在争取有限社会资源的竞争中可能面临一无所获的风险，因此权衡利弊个体以期通过牺牲自己的一部分权利来争取更大的利益或者争取最小的损失。而政府作为在政治权力争夺中的胜利者，它也希望通过这场与社会个体的合作获得更多的政治支持，以稳固自己的政治地位。

如果政府成立之后，只是鼠目寸光的看到眼前利益，成为“信号传递—合作模型”中的“坏人”，肆无忌惮地挥霍和随意运用社会个体赋予的权力，不但不给社会个体带来利益反而苛捐杂税等增加了人民的负担。这样的政府是无法长久存在的，它必然因为失去人民的信赖而失去统治地位，这样昙花一现的政府决策是不明智的。政府的存在具有持续性，而个体的存在具有阶段性，因此一个寻求长远利益的政府会选择做“信号传递—合作模型”中的“好人”。在社会个体把一部分权利转交给政府之后，政府为了获得社会个体的信任必须有所作为。

政府实施行政管理的过程，实质就是社会个体利益和政府利益博弈的过程。按照行政行为是否给相对人带来利益，行政行为可以分为授益行政行为和损益行政行为。初期的政府多采用损益行政的方式，通过制定一系列的规范，使个体承担消极责任来限制和约束个体的行为。这样的管理的确获得了暂时社会管理的有序，但是政府这样做存在着一定的危险性：政府一味对社会个体实施负担行政，难免会引起社会个体的不满，这违背了当初社会个体让渡部分权利以求自身利益最大化的初衷，当不满的人数够多，反对的情绪够强烈就很容易引起对政府的反对，政权的不稳定也违背了政府的合作意图，二者的合作进入“不和谐”时期。因此此时的政府也面临着选择，为了表现合作之诚意和长远利益，政府必须在维护自身利益和维护社会个体权利之间必须达到均衡，于是政府选择了对社会个体实施诸如行政奖励、行政给付之类的授益行政行为。这一行为正是政府意欲向社会个体传递的信号：我用你给予的权利为你争取了利益而非增加了负担，这是我和你合作的诚意。因此政府的授益行政行为越多，授益行政行为所涉及的范围越广，就越能体现在和社会个体的合作中，政府的诚意之真。而社会个体在受到行政奖励或者因为行政给付得到的利益越多，就越能满足其理性经济人的利益，他就会更愿意和政府进行这种长期的合作，而且对政府也会更加信任，而同样在长期的合作中，政府也因为社会个体的信任而受益，稳固了自己的统治。

在政府和社会个体的合作关系形成之后，政府对具体受益对象的选擇也是选择和博弈的结果。政府自身没有生产能力，其分配的资源都是社会个体通过纳税的手段集合起来的，因此对一方的授益也即意味着对其他方的损益，政府必须慎重选择授益对象。波斯纳在他的《法律的经济分析》中，从经济关系双方精辟地阐述了三大原理：（1）从消费者的角度看，其设法以有限的资源求得最大的满足；（2）从出售者的角度看，其希望获得最大的利润，也就是卖给出价最高的人；（3）在自由竞争的市场上，资源最终流向其最佳的运用者手中，故能得到有效率的最佳效果。授益行政行为的实际运转流程，也实际印证了这种买卖关系。对于同一社会资源，会有多个不同的个体根据自身的经济实力和社会活动能力去争取或者这一特定的资源，相当于去购买这一特定商品。从政府的角度，它需要在不同的社会个体之间选择信用好、资质高、有发展潜力的买主，在允许的范围内把社会资源赋予最需要或者能使社会资源获得最大限度增值的人。例如将行政给付给予最困难、最需要帮助的人，将行政奖励给予贡献最突出的人。又如将某项社会经营权行政许可给某些行政相对人，那么此时政府则不仅仅会考虑经济效益，而是会综合权衡伴随它的社会效益。通过双方的“寻价”比对，直至最终达成“买卖”协议，社会资源在竞争过程中逐渐流向了最需要它的人手中，取得了有效的发展。所以从是否经济的角度衡量，这种买卖的运行结果是良性的，是有利于社会发展的，并且能提高社会资源的利用效率和水平。从这方面讲，授益行政行为是一种符合效益最大化的经济手段。

授益行政行为不仅仅可以缓解社会个体之间对于有限资源的竞争引发的矛盾，而且以授益行政这种由相对人积极参与并得到利益的激励机制来进行行政管理是提高行政效率和节约行政成本的选择。在“命令—服从”机制下，为了行政管理政府首先要确定相对人的大量义务规范，这就需要很高的行政立法成本。相对人为了履行这些行政义务不得不付出沉重的代价—履行行政法的积极义务必须直接付出人力、物力和财力；履行行政法消极义务，相对人又可能失去机会或者增加生产经营性支出。若行政主体的命令过于苛刻，其必然会影响行政相对人服从政府管理的自愿性，进而产生反抗情绪；若行政相对人不积极履行行政法规定的义务，那么除了立法的高昂成本外，还要因强制行政相对人履行义务或者惩罚其不履行义务的行为而花费很多的人力、物力和时间，因而增加很多执法成本，也降低了行政的效率。更甚者当有不满情绪的相对人的数量达到一定数量之后，他们如果选择用暴力手段来反抗政府，那么政府用于应对和平息反抗付出的成本必然远远大于实施授益行政行为付出的成本，甚至会因此失去政治地位。这样的结果对政府和相对人来说都是不经济的。而授益行政行为因为从始至终都有相对人的积极参与，更容易获得相对人的认同感；因为相对人从中得到了实际的利益，更增强了对政府的信任度。认同感和信任度的增加有利于对行政管理的服从，不仅降低了行政成本，亦提高了行政效率。

三、对授益行政行为的未来展望

经济学的思路并不复杂，在预设目的下寻求恰当的手段，通过权衡成本收益来比较不同方案的优劣，是一种最贴近生活世界的逻辑。通过运用经济学“信号传递—合作模式”和成本收益工具的分析可知，授益行政行为是在有限社会资源的分配中利益博弈的结果，是符合理性经济人追求自身利益最大化的目的的。

当前中国大力倡导构建服务型政府，完善给付行政，是符合经济学原理的。构建和谐社会，其组成部分之一就是社会个体和政府之间的和谐，是社会个体和政府之间达到利益均衡的一种和谐，而授益行政行为无疑是达到这种和谐的有效途径。相比于通过让相对人履行消极义务达到社会秩序目的的损益行政行为，由相对人积极参与的授益行政行为在维护社会管理秩序、合理配置社会资源上不仅与其殊途同归，而且得到了更好的社会效果。

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