文化遗产保护背景下大运河保护与管理的研究

邓 俊，谭徐明，王英华，刘建刚

（中国水利水电科学研究院 水利史研究所，北京 100048）

1 研究背景

中国大运河（包括京杭运河、浙东运河、隋唐运河）有明确记载的历史始于春秋的邗沟。元代开通惠河、会通河，形成了北起北京南至杭州、过钱塘江直抵宁波海口，沟通海河、黄河、淮河、长江、太湖、钱塘江六大水系，纵贯中国东部平原的南北水道。现在大运河仍然是重要的防汛、灌溉渠道，是南水北调东线的输水主干线，是北煤南运和长江三角洲地区物流的运输通道。

大运河是具有重要历史文化价值、代表中华民族伟大创造力的水利工程，目前留存的运河仍然发挥着防洪、除涝、灌溉、供水、水资源调配、区域生态环境保护、水运等水利与航运功能，其中北运河、南运河是海河北系和南系的干流，淮扬运河部分河段是淮河的入江水道。2006年国家文物局将京杭大运河整体公布为全国重点文物保护单位，并列入申报世界文化遗产预备名单。2009年大运河遗产保护与管理总体规划编制工作启动。2011年04月12日首批对外公布的《大运河申报世界文化遗产预备名单》中，包括了132个遗产点和43段河道，其中大部分河段及在用水工设施属于水利系统管理。在申遗的大形势和文化遗产保护的新要求新背景下，有必要尽快开展有关法律与管理机制的研究，建立起一套层次清晰、可操作性强的法规制度体系。

多年来，部分运河处于多部门管理且又难以有效管理的境地。大运河跨越8省（市）、流经33个城市，涉及文物、水利、航运、交通、城建、环保、发改委、国土资源等10多个管理部门。目前在国家宏观层面上，没有一个统一的运河管理机构，而是根据功能，被分散在水利部、建设部、国土部、交通部、文物局等部门；在各省市，基本上由各地的相对应部门管理。管理职能交叉，保护及管理状况复杂。近年来运河北方河段长期断流，致使河道萎缩、工程设施严重破坏，部分河道、滩区被占用，或沦为容纳污水的场所；济宁以南通航的水道，与古运河逐渐分离，遗留的具有历史价值的河道成为区域水利工程，原运河的工程设施由于管理体制不健全，多数处于无人管理的状态，河道被占用，闸坝废弃。河道萎缩和水利功能蜕化后，运河遗产很快遭到破坏，更使运河行洪能力削弱甚至消失，使河道和周边区域生态和景观环境恶化。

而且由于一直以来缺乏保护水利文化遗产的意识，随着工程建设、航道整治等重大工程的相继开展，部分运河工程和沿线留存的水柜（即小水库，为区域水源工程）、运河河道逐渐废弃，一些具有历史价值的工程遭受破坏。

因此，运河工程的保护和利用不仅是保护文化遗产的需要，更是运河的水利功能恢复，进而修复河道生态，造福沿岸百姓的需要。不仅需要在文物部门在遗址保护层面开展工作，更需要水利部门对运河工程予以抢救性保护，并对文物保护提供水利科学技术的支撑。

2 不同管理目标下现有法律法规体系的冲突

中国大运河已被列入全国重点文物保护单位，并在全力冲刺申遗，同时，大运河遗产点和河段涉及到大量在用水工设施、运河河道等，仍然承担着重要的防洪、灌溉、生态等水利功能，当前又面临着南水北调东线工程的开工建设。在多头并管的形势下，基于不同管理目标下现有的法律法规之间有不少冲突和矛盾的地方。

文物系统适用于大运河的法律法规主要有：《中华人民共和国文物保护法》（2007年）；《中华人民共和国文物保护法实施条例》（2003年），见表1。

水行政法规主要有：《中华人民共和国水法》（2002年）；《中华人民共和国防洪法》（1997年）；《中华人民共和国水污染防治法》（2008年）；《中华人民共和国水土保持法》（1991年）；《中华人民共和国环境保护法》（1989年）；《中华人民共和国河道管理条例》（1988年）；《中华人民共和国防汛条例》（1991年）；《中华人民共和国航道管理条例》（1987年）；中华人民共和国文物保护法（2002）以“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”为方针。文物保护主要针对可移动文物和不可移动文物（即保护单位）（2002年文物法修订增加了历史文化名城的概念），保护单位一般是一个建筑个体或完整的建筑组群，见表2。

表1 《文物保护法》对文保单位的规定

我国关于水的法律是围绕着水资源和防洪、防污展开的法律体系、水行政法规。

表2 水法规的相关规定

以上对比可知，传统意义上的文物保护与河道、在用的水利设施的管理要求之间存在着以下问题：（1）保护与发展的矛盾。传统意义上的文物保护单位强调时间坐标，倾向于“静止”状态的保护。文物法规定对文物保护单位不得改变原状，这是我国数十年来符合国情的经验总结，但是是针对古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻和壁画（后来增加了近现代史迹和代表性建筑）等纪念性很强的遗产的。而大运河仍然发挥着重要的防洪、灌溉、供水、生态和航运等功能，面临着发展的要求，比如防洪要求，如太湖流域水环境综合治理重点水利工程等；南水北调工程的建设要求；航道升级要求，如京杭大运河的江南运河段“四改三”工程，航道需要加宽和局部裁弯取直，以适应新的航运发展需要等等。因此，现有的《文物保护法》、文物古迹保护准则对原状、对保护范围和建控地带的控制要求和管理中的行政许可程序要求等文保单位管理模式难以适应大运河保护管理的实际需要。（2）管理的缺失。2011年4月大运河保护和申遗省部际会商小组第三次会议原则通过了《大运河遗产保护和管理总体规划》，总体规划基本是依据《文物法》对大运河河道、湖泊及在用古代水工设施进行管理，划分保护范围与监控地带，制定管理规定。总体规划明确了河道遗产的管理权属不变，保护范围和建设控制地带也按现行各省、市相关法规、规章中规定的河道管理范围或水利工程管理范围划定，但考虑到世界遗产真实性、完整性的保护需要，对保护范围和建设控制地带提出了相应的保护要求和控制措施。水利行业法规中的一部分要求是与大运河遗产保护的要求相同的，但是缺乏对水利遗产保护的明确规定，并不能完全覆盖大运河的整体保护，存在对遗产本体和环境历史文化价值保护方面重视不够的缺陷，因此在以后的管理和保护工作中，无本部门的法可依。

在今后实际的管理工作中，不同的部门基于不同目标对运河的管理势必产生激烈的冲突与矛盾。这些都需要出台一部综合性的法律、法规，对大运河实行全面完整的保护。

3 国内外案例借鉴

3.1 米迪运河管理组织法国米迪运河1996年12月7日被列入《世界遗产名录》。目前米迪运河的管理分国家级和地方级。国家级涉及的行政管理部门有土地、装备与交通部、环境部和文化部，具体管理机构为法国航道管理局（VNF），这是1991年成立的国家公共事业单位；在地方，涉及的行政管理机构有图卢兹大区航管局。国家建筑与城市管理局负责受保护遗址和景观的管理，具体通过大区环境管理局进行管理；文化部下属的大区文化管理局专门管理列入《世界遗产名录》的历史纪念物。

在政策法规方面，米迪运河适用的法规是《公共水域及运河条例》，该条例管辖法国境内所有水道。条例中设有专门章节（第236-245）规定米迪运河的管理，米迪运河也是《条例》中唯一一条享有专门章节规定的法国境内水道，其中第245条规定了运河管理部门和沿线乡镇对运河的保护和维护职责[1]。该条例要求由法国航道管理局负责管理运河及其相交的引水渠，而由地方各乡镇行政机构负责管理供给运河水的自然河流，与运河不相交但仍在运河行政范围内的引水渠则依情况不同分别负责，运河本体上的桥梁归运河管理部门维护，而运河本体之外的桥梁由地方乡镇负责。

米迪运河拥有权责明确的保护管理机构，并通过专门的法律，对遗产构成，运河上的水利设施、附属建筑物的管理权属以及维护运河的具体单位做了详细的阐释与管理规定，使管理有章可依。

3.2 美国垦务局文化资源管理（CRM）项目美国垦务局创建于1902年，下属于美国内政部，负责管理美国西部的水资源管理和水力发电。

美国从20世纪60年代起越来越关注河流及其流域的长期生态和文化价值。美国垦务局1974年开始文化资源管理（CRM）项目，在管辖权限内管理文化资源。到现在，该项目已经扩展到文化资源的法律、需求、公众关注等方面，而且还在增加。其主要职责有：鉴别、评估、鼓励对文化资源的保护；管理博物馆的藏品；与利益相关者的协商；促进文物教育。

垦务局设立了“国家遗产名录”，将水利遗产在国家注册：对象是在美国历史、考古、建筑、工程及文化的历史上有重大意义的水利工程、垦务局管辖范围内的考古遗址、构筑物等。名录里有些是工程建筑物，例如胡佛大坝（1981年列入名录），反映了垦务局在堤坝和灌溉系统的设计和施工方面的突出成就；有些是考古遗址，例如内达华州印第安人村庄遗址（Pueblo Grande De Nevada）（1982年列入名录）；还有一些垦务局在工程开发过程中获得的建筑物和构件。所有这些都是反映过去的不可替代资源，比如化石等。

美国垦务局通过文化资源管理项目，将管理范围内的水利文化资源主动的进行保护、展示，达到了行业形象展示、水利科普、文化遗产的传承等多重目标。

3.3 中国历史文化名城保护实践为了保存环境、保持成片的街区，我国出台了《历史文化名城名镇名村保护条例》（2008），适用于历史文化名城名镇名村申报、批准、规划、保护；并在《文物法》第二章第十四条增加了有关历史文化名城保护的内容，配合《历史文化名城保护条例》。

《历史文化名城名镇名村保护条例》的行政主体是国务院建设主管部门、文物主管部门；保护原则是科学规划、严格保护；强调保护的是历史真实性、风貌完整性、功能延续性，而非完全的“静止”状态的保护。

4 大运河保护与管理的建议

大运河作为仍在使用的活态遗产，现有的《文物保护法》和文保单位管理模式难以适应大运河保护管理的实际需要。大运河保护与管理涉及多个省市，各地、各部门的保护观念也存在差距，具体保护措施难以统一，发生破坏行为时责任也难以界定和追究。

目前国家文物局已经组织有关单位编制大运河文化遗产保护与管理规划和展开基于文物保护的法律研究。在申遗的大形势下，水利行业对大运河管理的制度建设相对滞后，开展基于水利功能的大运河保护与管理法律法规建设迫在眉睫。

大运河的保护工作是一项全面而系统的工程，必须聚集各方力量，形成工作合力，建立健全大运河立体保护的长效机制。综上，对大运河的保护管理应当制定专门的法规性文件，对大运河保护的基本指导思想、原则、主要内容、保护规划的编制与审批程序、专项保护资金的设立、保护工作的监督检查以及相应的法律责任等作出明确规定，推动大运河的保护与管理工作走上法制化、科学化、规范化轨道。

（1）基本指导思想。对大运河保护立法的指导思想应有别于传统文物的“静态保护”，在科学发展观的指导下，妥善处理同国家重点水利工程的关系、保护与发展的关系，有效保护沿线文物的基础上，进行科学合理的利用，修复运河生态环境，实现可持续发展。可借鉴历史街区（村镇）的立法和保护管理规定，即科学规划、严格保护，强调对历史真实性、风貌完整性、功能延续性的保护。在保护与弘扬中华文化的同时，使沿岸人民的生活更加美好；（2）行政主体。行政主体宜为水利部门会同文物部门共同保护与管理；（3）主要内容。确定保护范围，分层次、有重点进行保护。与水利功能相关的大运河保护主体主要有河道和重点水利工程。河道又可分为：在用运河、多次改造历史价值不高的运河以及具有代表性的重要节点段。在用运河允许在不影响其核心价值的前提下，进行必要的整治以至局部改建；对于近现代经过多次改造、历史价值不高的点段，可有较大的灵活性，以保护整体风貌为主；对具有代表性的重要节点，以原状保护为主。

对重点水利工程首先要在功能上进行文物保护、工程管理和运用的优先次序定位，明确文物保护与防洪、水资源调配、河道整治、水毁工程修复等工作发生冲突时，水利功能优先。大运河应以防洪安全为前提，凡防洪调度过程中对运河遗产造成损害的，应在防洪任务完成后将水毁工程及岸域环境恢复原状。

5 结论

长期以来，大运河的保护和整治，存在条块分割、多头并管的局面，缺乏整体保护规划和统一的管理协调机制。这成为制约大运河保护和管理的一个很重要的问题。而管理与保护必须有法可依、有章可循，长达千余公里的大运河所出现的环保、文物和非物质文化保护、运输、旅游等一系列问题，未能解决的主要原因是法律、法规的不健全或执法不严造成的，开展基于水利功能的大运河保护与管理法律法规建设迫在眉睫。

[1]于冰.法国米迪运河考察记[J].中国文化遗产，2009（3）：109.