主体功能区规划视野下民族地区环境规制与环境绩效问题探讨

孙志梅 李秀莲 张旭丽

(大连民族学院 国际商学院，辽宁 大连 116600)

全国主体功能区规划的出台，为民族地区工业化城镇化赋予了新的背景和含义，经济发展应与环境保护相平衡，城市空间应与农业空间、生态空间相平衡。区域规划不同，环境保护的侧重也不同，结合环境容量，依据区域的主体功能定位，确定环境规制的方式，并将环境保护与绩效评价相结合，将可持续发展、环境质量等纳入绩效评价体系中。

一、主体功能区的划分

国务院于2010年12月21日印发了《全国主体功能区规划》，规划中指出我国正处于城镇化加快发展阶段，东部地区资源环境承载能力逐步饱和，满足中西部地区的建设空间需求面临挑战。而我国脆弱的生态环境，使大规模高强度的工业化城镇化开发只能在适宜开发的有限区域集中展开。

对国土空间进行主体功能区分，根据主体功能定位确定开发的主体内容和发展的主要任务。从提供产品的角度将不同空间的主体功能进行定位，如以提供工业品和服务产品为主体功能，以提供农产品为主体功能，以提供生态产品为主体功能。对城市化地区主要支持其集聚人口和经济，对农产品主产区主要支持其增强农业综合生产能力，对重点生态功能区主要支持其保护和修复生态环境。农产品主产区和生态功能区不适宜进行大规模高强度的工业化城镇化开发。

基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力，以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准，将国土开发空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中，限制开发区域分为两类:一类是农产品主产区，尽管也适宜工业化城镇化开发，但从保障国家农产品安全的需要出发，必须把增强农业综合生产能力作为发展的首要任务;一类是重点生态功能区，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务。禁止开发区域是依法设立的各级各类自然文化资源保护区域，以及其他禁止进行工业化城镇化开发、需要特殊保护的重点生态功能区。

二、不同主体功能区环境政策和环境绩效评价

(一)不同主体功能区的环境政策

在工业化城镇化开发过程中，不可避免会对环境产生影响，在污染物排放总量控制、产业准入环境标准、排污许可证和排污权交易、污染控制措施等方面，根据资源和环境承载能力的不同，对优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域四类不同的主体功能区，采取不同的环境政策。详细内容见表1所示。此外，研究开征适用于各类主体功能区的环境税，积极推行绿色信贷、绿色保险、绿色证券等。

表1 不同主体功能区的环境政策

(二)不同主体功能区的环境绩效评价

按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法，优化开发区域实行转变经济发展方式优先的绩效评价，重点开发区域实行工业化城镇化水平优先的绩效评价，限制开发区域弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，其中限制开发的农产品主产区实行农业发展优先的绩效评价，强化对农产品保障能力的评价，限制开发的重点生态功能区实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价。禁止开发区域根据法律法规和规划要求，按照保护对象确定评价内容，强化对自然文化资源原真性和完整性保护情况的评价。

表2 不同主体功能区的环境绩效主要考核指标

三、民族地区环境规制的制度安排

在国家主体功能区规划下，民族地区多为限制开发区域和禁止开发区域，因此实施的环境政策应更加严格，建立有效的环境规制制度安排。就环境规制的方式而言，包括命令控制型和市场控制型，我国当前环境规制的手段总体上以行政命令型规制手段为主，环境规制的执行成本较高(黄民礼，2011)。我们认为，应根据民族地区城镇化发展水平和建设力度，根据不同的主体功能区划和定位，确立不同的环境规制机制，降低环境规制的执行成本。其中，限制开发区域和禁止开发区域应以行政命令型环境规制为主，并充分发挥市场型环境规制的作用。

(一)行政命令型环境规制

1．项目“三同时”制度。在限制开发区域，要切实落实项目“三同时”制度，建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，防治污染的设施必须经原审批环境影响报告书的环保部门验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

2．关停并转排污企业。在限制开发区域，治理、限制或关闭污染物排放企业;在禁止开发区域，关闭所有污染物排放企业。对高耗能、高污染的企业通过政策引导和扶持逐渐关、停、并、转，同时妥善处理土地收回、职工安置、税收等相关问题。

3．实行污染物排放总量控制。在限制开发区域，通过污染物排放总量控制实现总量持续下降;在禁止开发区域，实现污染物零排放。根据不同区域、不同时期的环境质量要求，推算出达到该目标的污染物最大允许排放量，然后将污染物排放量作为指标合理分配给各个污染源。

4．设置产业准入的环境标准。限制开发区域中，农产品主产区按照保护和恢复地力原则设置环境标准，生态功能区按照生态功能恢复和保育原则设置环境标准;禁止开发区域按照强制保护原则设置环境标准。

5．排污许可证。民族地区应从分别按限制开发区域或禁止开发区域，从严控制排污许可证的发放或不发放。

6．矿山环境治理恢复保证金制度。为了保证矿山企业在采矿过程中以及矿山停办、关闭或闭坑时，切实履行矿山生态环境保护与恢复治理义务，矿山企业应按国土资源行政主管部门和财政部门确定的标准，预提并单独存储专门资金，用以矿山环境治理和生态恢复。限制开发区域应提高矿山环境治理恢复保证金的提取标准。

(二)市场型环境规制

1．环境税。企业的排污行为产生了较大的外部性，民族地区由于其生态脆弱性，应基于市场对二氧化硫、污水、固体废弃物等适时开征环境税，依照“谁污染，谁交税”的原则，采取税收手段使外部成本内部化、社会成本私人化。

2．征收排污费。直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，应缴纳排污费，包括大气污染、水污染、固体废弃物污染和环境噪声污染。

3．排污权交易。在一定的区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。

四、民族地区环境绩效评价

(一)一般理论

环境绩效从不同层次可以分为项目环境绩效、企业环境绩效和政府环境绩效等。通常，我们可以将环境绩效理解为环境管理活动所产生的效果，包括可计量的有形收益与无形收益。

就企业环境绩效而言，全球报告倡议组织(GRI)分别于2000年、2002年和2006年发布了三版《可持续发展报告指南》，从经济、环境、社会3个方面，提出了反映企业可持续发展的核心指标和附加指标。从环境方面来看，GRI 3．1版本从原材料、能源、水、生物多样性、温室气体排放与污水固体废弃物的处理、产品与服务、违反环境法规的影响、产品运送的环境影响、环保支出等方面共列出了30个环境绩效指标(Environment Performance Indicators，EPIs)，其中包括17个核心指标和13个附加指标。

就政府环境绩效而言，美国耶鲁大学环境法律与政策研究中心与哥伦比亚大学国际地球科学信息网络中心共同研究出环境绩效指数(EPI)。其发布的《2010环境绩效指数(EPI)报告》对163个国家的25个绩效指标进行了排名，这25个绩效指标涉及10项政策范畴，不仅包括公共环境健康，还涵盖生态系统活力。我国的环境绩效得分较低，为49分，在亚太地区排名为19位，全球排名为121位。

关于民族地区环境绩效评价的研究，我国学者曹颖等(2006)基于OECD提出的“压力——状态——响应”模型，从土地退化、生物多样性、森林资源、内陆水污染、废弃物管理、水资源和自然灾害等方面构建了云南省环境绩效评估指标体系。智颖飙、邱爱军等(2010)利用资源环境绩效指数(REPI)对中西部地区的环境绩效水平进行了一系列的研究，具体包括内蒙古、宁夏、新疆、西藏、陕西等省区，研究发现，这些地区的环境绩效水平在全国范围内处于相对较低的水平。刘丽娜(2012)运用层次分析法，从环境综合发展、三废减量排放、自然灾害防治、农村建设投入4个方面构建了我国民族地区环保绩效改善的评价指标体系，并对这些地区环境保护绩效综合评价指数进行了排序，从高到低依次为内蒙古、新疆、青海、云南、甘肃、海南、广西、宁夏、贵州。

我们认为，衡量民族地区的环境绩效，应从项目环境绩效与政府环境绩效、企业环境绩效三个不同的层次进行衡量，且评价指标体系略有不同，按照科学性与可操作性相结合的原则构建适用于不同主体和对象的评价体系。

(二)民族地区环境绩效的趋势分析

我们根据统计年鉴的数据资料，对民族地区主要污染物化学需氧量和二氧化硫的排放情况以及工业“三废”的产生及处理情况进行了趋势分析，从而对民族地区的环境绩效具有一个浅显的认识(见表3)。

表3 民族地区化学需氧量与二氧化硫排放量(2002年－2010年)

从民族地区化学需氧量的排放来看，2003－2007年绝对排放量较大，2008年以来排放量逐渐降低，但是民族地区占全国的比例2002－2010年呈逐渐上升的态势。从二氧化硫的绝对排放量来看，2003年较2002年大幅上升，2005年－2007年一直高位运行，2008年以后略有降低，但是也处于相对较高的水平，从相对比例来看，基本呈逐年上升的态势。因此，可以看出，民族地区减排的压力是比较大的。

表4 民族地区工业“三废”产生及处理利用情况(2006年－2010年)

从表4可以看出，工业废气排放量逐年增长，且在2010年大幅攀升，占全国的比例则呈U型变化;工业废水排放量各年基本持平，变化不大;工业固体废弃物产生量和综合利用量基本呈逐年上升的趋势，但各年占全国的比例呈N型变化;“三废”综合利用产品产值呈逐年上升的趋势，占全国的比例各年逐年下降(2009年除外)。从中可以看出，民族地区工业“三废”的产生量逐年上升，在经济增长的同时应注意环境影响及发展的可持续性。

［1］ 刘丽娜，李波，李海鹏．民族地区环境保护绩效评价与思考［J］．华中农业大学学报(社会科学版)，2012，(1)．

［2］ 史锦华．民族地区能源、经济与环境系统协调评价研究［J］．广西民族研究，2009，(3)．

［3］ 李晓曼．多民族地区资源环境保护评价［J］．中国乡镇企业会计，2009，(12)．

［4］ 江珂．我国环境规制的历史、制度演进及改进方向［J］．改革与战略，2010，(6)．

［5］ 覃朝晖，刘志颐，李琴，和贵红，苗竹佳，全兴林．民族地区发展如何“巧借”国家主体功能区划分之“东风”［N］．中国民族报，2008，1(8)．