我国小额贷款公司财税政策改革研究

周孟亮 李明贤

（湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128）

一、引言

2004年以来我国开始构建向农村适度倾斜的金融监管框架，引导民间资本走上规范发展道路，2005年启动商业性小额贷款公司试点工作，经过多年的实践探索已经取得较大发展。根据中国人民银行公布的数据，截至2012年3月末，全国共有小额贷款公司4 878家，从业人员53 501人，实收资本3 871亿元，贷款余额4 447亿元。目前我国的金融体系已经能让一些富裕人群获得金融服务，问题在于一些穷人和低收入者不能从目前的金融体系中获得金融服务，小额贷款公司的出现是一种重要的“机构创新”，将成为我国实现普惠金融目标的重要组织形式。

但不容忽视的是尽管小额贷款公司取得了一定成就，但还存在一些问题，如资金来源有限，缺乏可持续发展性；在发展过程中存在客户“目标偏移”现象，“三农”贷款比例很低，贷款投向以中小企业为主；社会资金的商业利益与社会责任脱节等［1］，严重影响了服务“三农”的效果。小额贷款公司原本是作为克服农村金融存在的市场失灵而出现的一种组织制度创新形式，小额贷款公司的服务对象具有特殊性，它主要为农户和微型企业提供信贷服务，这些客户所需资金额度较小，承担风险的能力较弱，是商业银行等一般金融机构所不愿意放贷的资金需求群体。我们不能责怪小额贷款公司或者民间资本缺乏社会责任意识，因为这些民间资本很多是从产业资本转化而来，具有较强的“逐利”动机是很正常的，单纯依靠市场化运作不可避免地会出现新的市场失灵，这就需要国家给予全方位的宣传教育、政策引导和激励。由于我国小额贷款公司发展时间不长，目前理论和实务界关注的焦点主要集中在资金来源不足的原因和风险管理、监督缺失和制度缺陷、服务定位和缺乏可持续发展等几个方面，专门针对小额贷款公司财税政策研究的文献很少，主要局限于某些观点性论述，缺乏系统深入的研究。本文重点研究国家如何构建针对小额贷款公司的新型财税政策，促使小额贷款公司进一步降低成本，扩大发展空间，培育社会责任意识，实现普惠农村金融的改革目标。

二、我国小额贷款公司财税政策现状：基于国家和地方层面的研究

（一）基于国家层面的研究

近年来国家对“三农”问题十分重视，从国家层面出台了一系列与农村金融发展或者小额信贷有关的财税政策，具体如表1所示。

表1 近年来国家层面的小额信贷发展财税政策汇总

仔细研究表1，我们可以发现已经出台的国家层面的财税政策有以下特征：（1）主要是对村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、农村合作银行和农村商业银行等金融机构开展的农村小额贷款“业务”进行补贴，特别是农村合作银行和农村商业银行本身以“商业化”经营为主，国家的目的在于鼓励它们开展农村小额贷款这项业务。由于商业性小额贷款公司至今没有金融机构的法律地位，国家至今没有制定针对它们的财税优惠政策，还是按5%的营业税、25%的企业所得税向小额贷款公司征税，除此之外还需缴纳印花税、房产税、城市维护建设税等。（2）国家已经开始对中和农信项目管理有限公司开展的公益性小额信贷给予营业税和企业所得税优惠政策，这是国家针对“小额信贷”实施的财税政策的重大突破，但目前对于具有“商业化”和“草根”背景的小额贷款公司国家尚未出台财税优惠政策。

（二）地方层面的初步探索

小额贷款公司的发展在我国主要由地方政府负责，一些地方政府积极开展小额贷款公司财税政策支持方面的探索，我们进行搜集整理发现主要有天津、江苏、浙江、贵州和内蒙古出台了相关财税支持政策。

总结研究，我们发现：（1）目前从国家层面没有针对小额贷款公司的财税政策，主要原因在于小额贷款公司具有“商业化”和“草根”性质，没有完全得到中央监管层的认可。（2）只有少数地方在财税支持方面做了有益探索，这些地方主要集中在江苏、浙江等沿海经济发达地区，中西部地区除内蒙古等少数地区以外绝大多数地方尚未出台财税支持政策，我国小额贷款公司面临税负沉重和补贴缺失双重压力［2］。值得注意的是，江苏、浙江等发达地区农业经济所占比例较低，中小企业有相当大的地位，地方政府将小额贷款公司作为解决中小企业融资难的重要手段，背离小额信贷为低收入者和微型企业服务的初衷，严格地说很多小额贷款公司是在对中小企业贷款，而中小企业贷款与小额贷款是有差异的，它需要国家出台另外的政策措施。

表2 地方探索小额贷款公司财税政策汇总

三、我国小额贷款公司财税政策缺失的影响：基于理论和实践的分析

（一）造成很高的社会福利损失

当前小额贷款公司面临的沉重税负导致机构竞争力日益下降，而且压制了小额贷款供需双方的交易意愿，造成社会资源的无谓损失，对整个社会产生一种资源浪费。高税负导致小额贷款公司不得不想办法提高贷款利率从而获得稳定收益，这不仅加重了农户的利息负担，也使借贷双方可能存在的逆向选择和道德风险问题更加严重。更重要的是，由于小额贷款公司的服务对象是农民、个体工商户等资金匮乏人群，他们对投资收益的要求也不高，获得贷款以后一般也是投向利润率较低的农业生产和相关领域，高昂的融资成本将极大限制他们借款的积极性，甚至迫使他们不得不放弃小额贷款，从而被排斥在有效需求者范围以外，而融资成本稍微降低可能会大大提高他们借贷的积极性［3］。从经济学理论可以知道，因为小额贷款公司服务人群对贷款的需求弹性很大，沉重税负引发的福利损失就会更大。

（二）限制小额贷款公司的利润空间

我们假设某注册资本金为1亿元的小额贷款公司，全年按90%的资金使用率运转，贷款利率最高可按2011年7月7日央行最新上调的一年期贷款利率6．55%的4倍计算，全年利息收入2 361．6万，须缴纳25%的企业所得税和5．55%的营业税及附加，共计721．47万，按照有关规定坏账准备金要达到年终金额的1%即90万元，将其计入成本并扣除所得税实际为67．5万元，两者合计788．97万，税后利润1 572．63万。不计其他一切成本的情况下，股东投资回报率才达到15．7%。在房租和杂费支出高昂的现实情况下，小额贷款公司的股东回报率不到10%。根据2010年中国小额信贷机构竞争力发展报告提供的数据，目前大多数小额贷款公司的投资收益率在5%～10%之间，有的还出现负数净利润，与银行业金融机构相比较低。截至2011年6月末全国有356家小额贷款公司出现亏损，占全国小额贷款公司总数的10．58%，全国小额贷款公司的总体年均资本利润率为7．76%。为了获取利润，一些小额贷款公司突破国家允许的界限采取变相的办法收取高额利息，使社会公众对小额贷款服务“三农”产生很大的质疑，非常不利于我国整个小额信贷行业的发展。

（三）降低外界投资者投资小额贷款公司的积极性

我国小额贷款公司的贷款服务属于边缘性金融业务，虽然从事的是金融机构的业务，但在法律上不属于金融机构。小额贷款公司内生于民众之间，游离于金融机构之外。银监会不赋予小额贷款公司金融机构的法律地位，财政部的相关财税政策也只针对开展小额信贷业务的农村金融机构。从理论上说，小额信贷实际上包含两方面含义：一种含义是理解为一项业务，它是一项小规模持续贷款，并且最好是信用放款，从事小额信贷业务的机构可以是不同规模、不同所有制形式的金融机构；另一种含义是理解为专业性放贷机构，即专门开展小额信贷业务的机构，它是一种组织制度和所有制形式的创新。我国对小额信贷的理解是从第一方面的含义开始的，直到目前小额贷款公司都只有中国人民银行在积极倡导，银监会、财政部等相关部门缺乏有效配套政策。我国存在数量庞大的民间资本，这些民间资本一直希望能够得到国家的认可，能够真正拥有属于自己的银行或金融机构。2005年我国试点发展小额贷款公司的初衷也是想把当时庞大的民间资本引导到正确轨道上合法开展金融活动从而服务“三农”。但政府在财税政策上对专业性小额贷款公司不重视，让广大民间投资者看不到很好的发展前景，导致他们对小额贷款公司的投资兴趣降低。据《中国经营报》2011年10月报道，国家严格限制小额贷款公司的资金来源，同时征收很高的营业税和所得税，致使一些小额贷款公司的投资者萌生退意，出现股权转让高潮。

（四）客观上迫使小额贷款公司发生服务“目标偏移”

小额贷款公司至今尚未获得金融机构的地位，也不能享受相关的财政、税收等优惠措施，直接增加了小额贷款公司的运营成本，迫使小额贷款公司为了获取收益而增加单笔贷款规模，获取规模效应，因为控制成本的常用方式就是提高单笔贷款额度。2010年我国小额信贷联席会根据贷款规模、资产质量、运营效率、盈利能力和社会责任评出全国竞争力100强的小额贷款公司，这些小额贷款公司平均单笔贷款规模达65．2万元，大大超出“小额”贷款的额度。这必然导致一些小额贷款公司存在“目标偏移”问题，贷款投向以中小企业为主，“三农”贷款比例很低，而且短期贷款所占比重很大。截至2009年初，国家最先试点的7家小额贷款公司贷款余额为25 691万元，对农户贷款7 800万元，所占比例30．4%，其中四川全力小额贷款公司和陕西信昌小额贷款公司农户贷款比例均仅为3．3%。截至2010年10月，全国小额贷款公司各项贷款1 620亿元，而短期贷款为1 600亿元，所占比例为98．8%。

四、我国小额贷款公司新型财税政策改革的基本框架

财税政策改革的目的在于促使小额贷款公司走上良性的发展轨道，发挥其示范作用，引导更多的民间资本进入农村小额信贷领域，切实有效地服务“三农”。设计我国小额贷款公司新型财税政策框架，有几点首先应该引起高度重视，它是构建真正有效的财税政策的前提条件。

（一）小额贷款公司财税政策改革的总纲性规范

1．小额贷款公司财税政策应该上升到国家层面

目前我国各地积极发展小额贷款公司，并在财政上给予相应的支持，比如减免税费等政策。但是就如何减免税费、减免哪些税费、减免的比例是多少、如何进行全额补贴，如何贴息、由哪个单位来执行等并没有明确的规定，占主导的仍然是地方性制度和指导意见。然而地方性的政策具有地域局限性和不稳定性，其实施状况得不到很好的保证，不利于其稳定发展和政策的全面推广。应该尽快将小额贷款公司纳入“中央财政新型农村金融机构定向费用补贴”和“财政县域金融机构涉农贷款增量奖励”制度实施范围，享受与村镇银行等三类金融机构平等的待遇，建立一个促进小额信贷公司在服务“三农”道路上发展的长效机制。

2．加强小额信贷发展“顶层”政策的协调

目前在我国小额信贷发展过程中存在两个制度变迁主体，事实上形成了“双线”改革思路，小额贷款公司发展主要是在中国人民银行倡导下进行，而银监会主要负责对银行业金融机构的监管和风险控制，对小额贷款公司发展一直十分谨慎。因此小额贷款公司不能获得财政部优惠政策支持，财政部仍然将小额贷款公司看做草根金融，没有对它们进行国家制度层面的专门支持。我国农村金融改革需要“双线”改革思路进行有效配合，相互补充。我国“双线”改革思路来自于两个非常重要的金融发展和管理部门，它们之间存在需要进一步协调的地方。我们可以尝试成立国务院促进小额信贷发展领导小组，统筹管理小额信贷发展，加强中央银行、银监会、财政部和地方政府之间的协调，出台有利于小额贷款公司发展的财税政策。

3．新型财税支持政策不同于传统的农村金融信贷补贴论

新型财税政策应该不同于20世纪50～60年代流行的信贷补贴论，信贷补贴论依靠单一外部注入性资金的作用，农村金融市场作用机制被压抑，政府行为取代了市场意愿，必然导致大量“寻租”行为，资金使用效率低下。我国小额贷款公司发展需要的新型财税政策应该注重培育农村金融市场的作用机制，在强调基于小额贷款公司对农村金融业务的参与和贡献的基础上发挥财税政策对市场失灵的补充作用［4］，补贴不能影响市场机制的发挥，不能与小额贷款公司市场化发展方向相背离。而且对小额贷款公司的某些财税政策应该具有时效性，要在适当的时候退出，主要目的在于增强小额贷款公司的可持续发展能力，而不是提供永久性优惠或者免费午餐。

（二）小额贷款公司财税政策改革的对策建议

1．设计小额贷款公司有效财政补贴机制

我国应该改变将小额贷款公司排斥在国家补贴政策范围以外的局面，从国家层面对小额贷款公司实施财政补贴，而且财政补贴要注意短期与长期相结合，允许市场机制发挥正常作用，增强小额贷款公司的市场竞争力［5］。图1中横坐标表示小额贷款公司贷款规模和成立时间，纵坐标表示利率。曲线r表示小额贷款公司单位贷款的成本，它随着平均贷款规模增加而逐渐降低，但降到一定程度会趋于稳定，曲线r＊表示小额贷款公司收取的利率，它同样与贷款规模成反方向变动。

图1 小额贷款公司补贴短期与长期相结合

从图1可以看出：（1）如果完全依靠市场自发运行，小额贷款公司在成立T＊年以后才能实现收益弥补成本。曲线r的斜率要大于曲线r＊，说明小额贷款公司为了实现自负盈亏要尽可能通过制度创新降低单位贷款成本。而小额贷款公司在成立初期的固定成本较高，无法在短期内降低贷款成本，所以应该在小额贷款公司成立初期由财政补贴部分开办费用；（2）只有当平均贷款规模达到L＊时，才能实现收益覆盖成本和财务可持续性，但是对低收入者和微型企业贷款一般很难获得规模经济效应，为了防止小额贷款公司为追求利润而大幅度扩大贷款规模，出现“弃贫择富”的目标偏移情况，应该对小额贷款公司开展长期补贴，解决因为较低贷款规模而带来的高成本问题［6］。在长期内由财政补贴小额贷款公司贷款成本与贷款利率之间的利差损失，根据农户贷款或涉农贷款额度给予一定比例的风险补贴，建立小额贷款风险补贴机制，缓和小额贷款公司目前“高风险、低回报”的矛盾，增强其盈利能力，服务于普惠制农村金融建设。

2．实施小额贷款公司税收优惠政策

鉴于我国目前小额贷款公司税负沉重，应该从国家层面加大对小额贷款公司的税收优惠力度。（1）针对性地减免小额贷款公司的企业所得税、营业税等税种，建立小额贷款公司退税机制。因为小额贷款公司的注册资金主要是民间资本，减免或返还企业所得税、营业税，有助于引导更多民间资本进入小额信贷领域，扩大行业规模［7］。国家财政可以首先考虑对盈利能力较好、发展较快或发展潜力大但资金流量不足的小额贷款公司进行税收减免或返还，带动小额贷款公司行业的整体发展。我国各个省区经济发展程度差异较大，在所得税减免方面可以实施“西部全免、东部减半”的政策，营业税属于地税，可以实施统一减半的营业税政策。（2）构建关于小额贷款公司税收优惠的中央、地方分担制度，中央财政应当考虑对经济不发达地区小额贷款公司营业税的减免带来的缺口进行转移支付，而经济发达地区由于财力雄厚，可以由其财政自行承担。我们应该转变观念，虽然民间资本一直以来在国家灰色监管地带下生存，小额贷款公司具有“体制外”性质，合理引导它服务“三农”的思路是正确的，但不能把它当成税收收入的主要来源，小额贷款公司应该享受与“体制内”资金同等的税收待遇。（3）为更好地引导小额贷款公司服务农户和微小企业，可以通过对小额贷款公司开展社会绩效管理，对农户贷款和微型企业贷款比例较高、具有良好社会绩效的小额贷款公司实施更多的税收优惠政策。

3．财政支持建立和完善小额贷款担保机制

2006年“中央一号”文件在关于加快推进农村金融改革中明确提出要建立和发展担保基金和担保机构，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难问题，同时要求各级政府给予扶持。目前一些地方只对银行业金融机构贷款提供担保，没有针对小额贷款公司的担保机构。我国应该大力尝试利用财政资金构建小额贷款担保基金，小额贷款担保基金应存放于指定的金融机构并交由银监会进行监督管理并指定严格的实施程序交由政府部门执行［8］。这样使得小额贷款公司的贷款更有保障，更愿意为农民提供贷款，促进农村经济发展。政府可以出台相关优惠制度引导民间资金建立小额贷款担保机构，鼓励担保机构提供低费率的担保服务，对于以优惠利率向农户贷款，或者以优惠担保费率为小额贷款公司融入资金提供担保服务的担保机构，应该按照贷款额度和担保责任额度由财政给予适当补贴。

4．建立财政、政策性支农资金与小额贷款公司之间的对接机制

目前我国小额贷款公司的资金短缺问题是影响其发展的重大问题之一，严重影响其为农户和微小企业服务的效果［9］，因此可以考虑将财政、政策性支农资金与小额贷款公司实施对接。因为国家每年的财政、政策性支农资金规模较大，一般要通过不同部门的多层次转手，中间环节很多，最后流向农村和农户手中的资金不多。建议政府部门通过协调把部分财政、政策性支农资金通过小额贷款公司进行运作，将财政资金和信贷资金结合起来使用，将小额贷款公司作为财政、政策性支农资金的投放平台。这既可以充分发挥小额贷款公司的信息优势和地域优势，提高支农资金的使用效率，而且还可以部分弥补小额贷款公司资金不足的问题，增强其服务“三农”的资金实力，更好地满足农户和微小企业的资金需求。

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