综合防灾理念下城市公共安全设施体系及规划应用

胡志良，高相铎

(天津市城市规划设计研究院，天津300201)

0 引言

安全与城市相伴而生，是城市持续健康发展的根本保证。最初的城市公共安全基础设施体现在用来抵御外族侵略的护城墙、箭楼、炮台、瞭望塔等军事防御设施上。随着城市文明的不断发展，城市公共安全已涵盖生产安全、防灾减灾、核安全、火灾爆炸、社会安全、反恐防恐、食品安全、检验检疫等诸多方面。尤其是随着城市化进程的不断推进，城市公共安全问题显得尤为突出。一场普通的生产事故往往因为城市人口的集聚引发重大环境污染而演变成城市公共安全事件。自“非典”以后，我国各级政府逐步加强了城市公共安全领域的建设，并在《城乡规划法》中明确规定要把城市公共安全作为强制性规划内容予以强制执行。但在GDP挂帅的惯性思维下，地方政府往往高调重视，低调处理，没有实质性的进展，公共安全基础设施欠账严重。

城市公共安全规划是安全城市建设的必由途径。目前国内城市规划领域对于公共安全规划的实践研究成果较多[1-5]，但支撑规划编制实践的理论研究略现薄弱，现有研究成果主要集中于灾害学和安全生产研究领域，研究的重点主要集中在规划编制的对象、内容和方法上[6-9]，对城市公共安全以及公共安全基础设施体系研究较少和规划学科的融合不够。基于此，本文从城市规划学科的角度出发，对保障城市公共安全的最基本单元基础设施进行研究，并尝试通过公共安全基础设施体系的建构与城市规划编制体系进行结合，以期实现各项公共安全基础设施能够得到空间落实。实现多灾种联防联救的综合目标，并建构城市自身的具备免疫能力的灾害防御系统。

1 相关概念的界定

1.1 城市公共安全及公共安全规划

城市公共安全是指城市及其人员、财产、城市生命线等重要系统的安全，其作为国家安全的重要组成部分，是城市依法进行社会、经济和文化活动，以及生产和经营等所必需的良好的内部秩序和外部环境的保证[1]。朱坦，刘茂等[5]更加强调城市公共安全是一种“稳定、协调”的状态，因此他们认为“城市公共安全规划是依据风险理论对城市发展趋势进行研究并对人类自身活动的安全作出时间和空间的安排”。因此，城市公共安全是和城市的可持续发展相关联。

1.2 公共安全基础设施

目前，国内关于公共安全基础设施的研究较少，还未形成固定的称谓，有的称“防灾基础设施”，也有的称“防灾减灾基础设施”。在固定称谓还没有形成的基础上，对城市公共安全基础设施的内涵和外延的研究更是微乎其微。文中公共安全基础设施是指:能够保证灾害发生前后人类社会经济安全的，并占据一定土地空间的基础设施。这一概念包含公共安全设施的“空间占领性”和“不可移动性”，更强调公共安全基础设施需要占据一定的土地空间，便于城市规划管理，并且不同于城市一般意义的水暖电气热等市政设施。

按灾害演化过程的城市公共安全基础设施可分为灾前防护设施、灾时救助设施和灾后重建设施;按空间形态的城市公共安全基础设施可分为点状设施、线状设施和面状设施;按公共安全基础设施在城市中的等级规模又可分为城市级公共安全基础设施、分区级公共安全基础设施、社区级公共安全基础设施等。以上3种分类方法根据规划编制不同阶段的需要均有涉及，其中按灾害演化过程分类的方法更适应城市公共安全的全过程管理的需要，与规划学科的融合度好，能够满足“时间序列对基础设施空间安排与调度”的需求。

2 城市公共安全基础设施的理论认知

2.1 城市公共安全基础设施规划存在的问题

从城市公共安全基础设施对提升城市公共安全的重要性而言，目前我国城市公共安全基础设施规划与管理中最突出的问题是公共安全基础设施的整合度不高。一方面，在城市公共安全管理中，我国采取的是自上而下的“单灾种管理”模式(表1)，公共安全基础设施在城市规划管理中相互平行，互相融合度不高，因此，各个专业部门各自为政，一旦多种灾害同时发生或引起次生灾害，就将出现多头管理的混乱局面[2];另一方面，在城市公共安全规划编制中，我国的城市规划编制体系中没有形成统一整合化的城市公共安全的概念和设施体系，采取的是分专项编制规划，平行纳入城市总体规划中，各灾种的规划均是平行关系，互相没有约束力，很难发挥规划的作用[3]，城市公共安全规划缺乏综合防灾理念的指导，城市公共安全设施尚未形成体系和指标细化，对于规划管理的指导性不强。

表1 城市公共安全规划编制实施责任Tab.1 City public security planning implementation responsibilities

2.2 城市公共安全基础设施发展的转变趋势

基于上述，在城市规划领域中，城市公共安全规划及其基础设施的概念正向整合化方向转变。其一，城市公共安全的认识观念从灾害应急向灾害预防转变，注重城市防灾与应急双重体系为基础的城市公共安全体系;其二，城市公共安全的管理面临从专项管理向灾害的全过程管理的转变，注重的是以时间序列展开的过程性管理;其三，城市安全的保障面临从单灾种防御向城市系统的综合性保障转变，注重的是全面抵御各类灾害，实现全面安全保障;其四，公共安全设施的内涵从传统的水电暖气热等基础设施向城市空间设施转变，注重的是城市公共安全空间设施体系的建设。

3 城市公共安全基础设施的体系框架

3.1 基于综合防灾的城市公共安全基础设施认知

从规划学科来说，我国公共安全基础设施是按照工程门类来进行划分的，主要包括“城市抗震、防震设施，城市防洪、排涝等防汛设施，城市消防设施，以及城市人防(战备)设施等”[6]。随着城市系统复杂程度的增加，这些以条条为主导防御体系，越来越不能满足现代城市防御体系建设的要求，城市的“综合防灾”往往体现在灾种的多少而非灾害与灾害防御设施的联动防御作用上。因此从规划学科的核心内容来说，研究公共安全基础设施的布防以控制或者减少城市灾害对城市的破坏或损失是公共安全基础设施体系建构的重点。

“业务持续管理”理论对城市公共安全管理具有重要的启示作用，推动了我国城市公共安全管理由原来的“应急管理”走向“全过程管理”。而且城市公共安全管理的目标也不再是“固不可推”的，而是具备弹性、可随时恢复的“本质型安全”城市。也即，我们的城市具备一定的容灾能力，在应对一定公共安全事件时，具备抵御灾害的免疫能力，也够自行修复，自我完善。

3.2 基于过程管理的城市公共安全基础设施时间体系

根据城市公共安全基础设施发展的转变趋势以及规划学科要求，按照灾害的发生过程可以分为灾害发生前和灾害发生后两个阶段，事实上，灾害发生后的72 h是应急救援的重要阶段，因此，灾害发生后又可以分为应急救援阶段和恢复重建阶段。这样，灾害发生的全过程可以分为预防控制、应急救援和恢复重建3个阶段。

对应灾害发生的3个阶段，各类灾害管理在每个阶段的管理重点不同，其中风险管理主要集中在灾害的预防控制阶段，应急管理在灾害发生后的72 h内发挥作用，而在灾害发生后的更短时间内实施的是危机管理，与上述3种灾害管理不同的是，城市公共安全的管理则需要着眼整个灾害发生的过程，实施过程性管理。按照上述过程，城市公共安全基础设施体系在时间序列上可以构建“防”、“救”、“建”3个阶段(图1)。

3.3 基于规划需求的城市公共安全基础设施空间体系

图1 城市公共安全过程管理示意图Fig.1 The city public security process management schemes

对灾害发生过程中“防”、“救”、“建”3个阶段基础设施进行梳理，各阶段从整合灾种和不同灾害专业部门的角度出发构建城市公共安全基础设施的空间体系(图2)。在预防阶段，可根据我国现有管理体制，以条为主，根据部类防灾法律法规进行规划实施。如防洪，相关的规范标准都相对完备，由水利局分管，直接执行灾害管理和基础设施的建设。在救助阶段，则根据灾害爆发的响应等级启动不同等级的救助设施。该阶段灾害引发的大量受灾人群及各类灾害信息是需要重点处理的两种事务，其一，针对受灾人群，根据灾害发生后人的行为模式，人群疏散的主要过程为首先引导受灾人群通过应急疏散通道，越过应急隔离系统，到达应急避难场所进行集中避灾，因此，受灾人群疏散的主要基础设施包括应急疏散通道、应急隔离系统和应急避难场所。其二，针对灾害信息，首先需要将信息收集到应急指挥中心进行统一处理，并通过应急指挥中心将灾情报告给应急救援机构，应急救援机构根据灾情指挥应急救援队伍，发放应急救援物质，救助受灾人群，因此，灾害信息处理的主要基础设施包括应急指挥中心。在重建阶段，一方面，需要根据救援阶段所需的基础设施进行防灾备用地的预留，突出城市功能的置换;另一方面，需要根据灾害发生时的需要，进行灾害临建棚的建设。因此，重建阶段主要涉及的基础设施包括防灾备用地及灾害临建棚。

图2 城市公共安全基础设施体系Fig.2 The city public security infrastructure system

4 城市公共安全基础设施的规划应用

我国城市规划中关于城市公共安全规划的内容产生于1976年唐山地震后。地震对城市毁灭性的破坏促使城市总体规划加强了防震抗震、防洪防汛、人防建设等安全专项规划的编制，并在接下来的城市总体规划编制过程中地位得到进一步的巩固和稳定。未来，为了解决城市公共安全管理中的“单灾种管理”模式，促进城市公共安全规划编制对于城市公共安全设施体系的统一整合化趋势，需要建立单灾种之间的统一部署、相互协调、综合联防的城市公共安全基础设施规划体系。

4.1 规划布防原则

根据城市规划的特征及城市公共安全自身的要求，公共安全基础设施在城市规划中的布防应坚持区域联防原则、系统性原则、全过程原则以及自组织原则。允许城市在一定范围、一定频次内灾害的发生，同时通过安全防御系统的建设快速地恢复正常的运行状态。

4.2 规划编制体系

从规划层面上，可以从以下4个方面对城市公共安全基础设施进行系统布局，即避难空间、防救灾通道、隔离系统、指挥系统。其中，城市避难空间是城市灾害发生后救灾避难的主要空间，同时基于其自身空间特点和平时正常功能使用要求，在总体及以上层次的规划，应结合防灾专项对城市大的分区进行系统划分，并明确分区中心;同时依据城市避灾规模，确定城市级避难场所的位置及规模。在控规及以下层次的规划，应根据相关选址要求和服务半径需要，明确各级、各类避难场所的具体位置、用地规模，从而满足灾时避难的使用需要。

城市防救灾通道系统的建立就是依据现有城市道路资源，进行比较与优化，选择合适的道路加以强化与整顿，并采用地上与地下空间相结合、水、陆、空相结合的原则进行规划，形成完善的立体的救援交通体系。总体及以上层次的规划，应确定城市防灾分区在各个方向至少两条防灾疏散通道的布局;同时，总体布局城市道路及其他多种形式防灾通道。控规及以下层次的规划、专项规划中应严格控制不同等级通道宽度、建设要求及两侧建筑物高度。城市隔离系统是城市灾害预防及灾时分区、减小损失的重要公共安全设施。总体及以上层次的规划，应明确作为城市与外围以及根据城市公共安全分区级别设置分区层次的城市隔离系统的水系、道路及连续的绿化;控规及以下层次的规划，应落实社区层次以及特定用地、设施的隔离带，明确控制其宽度和建设要求。城市应急指挥系统是救灾系统的灵魂，是收集、传达、处理和分析各种信息、组织避灾救灾的关键公共安全设施。规划需根据业务功能、灾害应急情况和分级原则的不同要求，从选址、用地及建设上分类落实各类救灾指挥中心。最终建立横向上以时间序列为轴、形成“防”、“救”、“建”的体系，纵向上以空间序列为轴、形成城市公共安全基础设施的空间体系。

4.3 规划实施策略

(1)区域联防，共享安全策略。一些大型的跨地区、跨流域的基础设施都是通过对现有生态环境的人为改变来实现的。它对生态环境的影响不是短时间就可以显现出来的，且非常复杂。因此必须高度重视，一方面要加强跨流域、跨地区基础设施建设的前期论证和研究，另一方面也要建立区域联防联救机制，以防公共安全事件的发生。

(2)趋利避害，因地制宜策略。在选择城乡发展建设用地时要严格按照《城乡规划法》的要求充分考虑风险避让，对城市中地下水超采、洪涝调蓄、水土流失与地质灾害、地震断裂带等不利因素进行避让，划定禁止建设区、限制建设区和适宜建设区的界面，以科学安排城乡建设用地。

(3)安全分区，重点防护策略。从城市防灾的角度对城市形态、布局提出要求和限制条件。并对城市安全进行分区。通过防灾分区的划分，在每一个分区中进一步落实涉及的各项公共安全基础设施。规划同时还要对大型公共设施、人流集聚的交通枢纽、商业中心等进行重点考虑，加强这些地区公共安全基础设施的布防。

(4)总量保证，合理布局策略。在合理的城市人口规模前提下，从防护设施、救助设施和重建设施3个方面分别提出城市公共安全基础设施的建设总量，保证每一个城市居民的人身财产安全。充分考虑城市绿地对城市防灾减灾的积极作用，规划要控制充足的城市绿地，保证应急避难场所建设的供应需求，同时还作为城市防灾备用地，以备应急，应对突发事件时建设临时或永久性的特殊设施。

(5)消除隐患，用地安全策略。充分考虑工业危险源对城市的安全影响，对分散于城区的工业危险源进行清理。应逐步取消城市3类工业用地，降低工业危险源对城市的安全威胁。不要片面追求道路交通的立体化。道路交通系统是城市基础设施的重要组成部分，也是城市结构的主要部分，同时更是城市综合防灾减灾的重要设施，对城市防灾减灾有着重要影响。立体化交通一方面大大提高了交通的通行能力，而另一方面却增加了结构的复杂性，一旦发生破坏性灾害，交通就有可能中断，给救援工作的开展增加不少困难。

致谢:本研究课题组其他成员包括许倩瑛、赵树明、张丽梅、王艳霞、霍玉婷、沈祖光、刘文，在此一并致谢!

[1]沈莉芳，陈乃志.城市公共安全规划研究——以成都市中心城公共安全规划为例[J].规划师，2006，22(11):27-30.

[2]洪昌富.加强城市防灾减灾规划研究，建设安全城市[J].现代城市研究，2008(10):6-11.

[3]赫磊，戴慎志，宋彦.城市综合防灾规划编制与评估的美国经验及对我国的启示[J].城市规划学刊，2011(5):87-94.

[4]张敏，陈锦富.城市规划视角的城市公共安全[J].城乡建设，2007(1):8-9.

[5]顾林生，张丛，马帅.中国城市公共安全规划编制研究[J].现代城市研究，2009(5):14-19.

[6]朱坦，刘茂，赵国敏.城市公共安全规划编制要点的研究[J].中国发展，2003(4):10-12.

[7]韩传峰，陈建国，刘福兴.城市防灾基础设施开发与管理保障机制研究[J].自然灾害学报，2004，13(4):33-36.

[8]牛晓霞，朱坦.城市公共安全规划模式的研究[J].中国公共安全科学学报，2003，13(10):1-3.

[9]刘茂，朱坦，赵国敏.城市公共安全应急救援系统的研究[J].中国发展，2003(4):10-12.