海洋公共管理中的政府行为：一种国际化视野

罗自刚

(山西省委党校公共管理教研部，山西太原030006)

引言

中国是一个亚洲国家还是一个西太平洋国家？这涉及本文的一个背景性命题，即:海洋时代的中国需要一种什么样的国家身份观和国家利益观？“新世纪是海洋世纪，也是世界各国海洋经济持续发展的世纪”［1］。我国是一个海洋大国，主张管辖的海域面积约300万平方公里。为此，“中国要成长为世界大国和海洋强国，就必须立足陆域面向海域求发展”［2］。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出，“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。”显然，我国海洋战略的呼之欲出，将对政府海洋行为质量提出更高的要求。“他山之石，可以攻玉。”在“太平洋世纪的凸显”［3］之下，加强对亚太主要海洋国家政府海洋行为的研究，有助于我们更好地洞悉和把握其海洋管理的行为趋向及经验教训，从而对我国政府海洋行为创新提供有益的经验指导，进而有助于我国更好地谋求和实现国家利益。文章之所以选择日本、美国和澳大利亚作为亚太国家政府海洋行为分析的样本，是因为在太平洋方向，美国和日本是既有强国。而在当前美国、日本不断“看涨”海洋战略的背景下，作为美国亚太战略的重要“棋子”，澳大利亚的海洋战略亦呈现“水涨船高”之势。由此，有必要对三国做出统合性研究。

一、国外政府海洋管理行为的同质性

政府海洋行为特征是政府从事海洋管理活动中所呈现出来的行为倾向和习性，体现出政府的海洋价值观。对相关主要国家政府海洋行为同质性的分析，有助于我们从面与线上把握其基本特征或趋势，进而将我国政府海洋行为创新置于国际普遍经验下予以思虑和谋划，达到与国际经验的有效接轨。

(一)在行为目标上，政府海洋行为致力谋求海洋“硬实力”和“软实力”协同增长而又以软实力建设为新的战略着力点

哈佛大学奈伊教授在上个世纪80年代末提出了“hard power”与“soft power”的概念。前者是指一国以军事强势来压制对方，完成国家政策目标;后者是指一国以其制度上、文化上、政策上的优越性或道德性，展现其吸引力［4］。众所周知，美国强大的海上硬实力构成了其横行全球的基础。这其中，强大的海军构成美国军事力量覆盖世界的强大支撑，加上巧借外力配合，使得美国的海上实力在全球海洋范围内拥有“巨无霸”的优势。日本藐视国际法权威、强力实施海洋扩张的行为，说到底，凭的也是其海洋硬实力以及美国强权的撑腰。日本依然保持世界造船大国地位和当之无愧的一流经济强国地位，并正贼心不死地重振海洋强国军事力量。至于澳大利亚，其海洋“硬实力”正由过去的依赖美国输入转向“外援+自主”式获取，海洋硬实力正处于“开足马力”建设之中。政府宣布了有效期到2027年的太平洋巡逻艇设备更新计划，为此耗资3.5亿澳元。又从90年代中期，海军逐步起用新的“柯林斯”潜艇，耗资50.1亿澳元，极大提高了海防能力［5］。2000年，澳美签署合作协议，使澳大利亚获得分享美国国防高科技的特殊地位，澳大利亚在军舰和潜艇的战斗系统等方面极大提高与美协同作战能力。武器采购上，从2001年起，澳大利亚决定“全部从美国购买潜艇用武器”［6］。综合来说，建设强大的海洋硬实力，这是一个在官方乃至民间双重层面获得高认同率和支持率的战略问题。

海上软实力是主要国家反思既往海洋政策后提出来的海洋实力新增长极。进入新世纪以来，美国力图寻找一条支撑其海洋利益持久发展的新路，在对海洋实力及其政策做出有史以来最为彻底评估的基础上，联邦政府强调务必建构国家涉海制度、文化、政策上的优势和吸引力。赖斯指出，“弘扬美国的价值不能仅靠剑，还需要靠橄榄枝”，“现在是进行外交的时候了”［7］。奥巴马政府巧实力(smart power)战略就是“以硬实力加软实力，融合各种资源和手段在内的‘拉打并用’的综合战略”。其中特别强调:提供全球福利;输出希望而不是恐惧;巩固传统盟友，赢得新伙伴等等［8］。相应地，“如何遏制中国的海上崛起”已成为美国海上巧实力战略的重点目标。美国奸诈地给中国戴上“地区稳定威胁者”帽子，让中国在与自己硬碰硬及周边国家的“口水伏击”中艰难前行:一方面中国面临美国施加的强大军事压力，另一方面周边国家趁势挖墙脚［9］。日本和澳大利亚构筑海洋软实力的动向同样明显。日本成立海洋政策研究基金会，被认为是在美国“软实力”思想启发下的海洋“软实力”建设之举。日本还主要通过外交施压、舆论造势等“软实力”取向的方法，试图实现诸如向联合国申请延长其大陆架、谋求东海海权等企图。澳大利亚政府对建设“软实力”方向上的海洋大国达成共识。2008年12月，总理陆克文在《国家安全报告》里就指出，对澳大利亚来说，“软实力”很重要［10］。目前政府正在动用外交资源和海上后备资源，为2013年获得进入联合国安理会的席位而行动。

(二)在行为策略上，政府海洋行为呈现实用主义与谋略主义或国际权术主义相辅相成的特征

这突出体现在涉及海洋国际关系的一类问题上。日本基于右翼民族主义乃至军国主义思维，在海洋国际关系中，一贯表现出“硬招示威、阴招垫后”的倾向，习惯玩弄诡秘化和一箭多雕。战后，“在美国刻意的扶持与袒护下，改采阴柔、表面上似乎合法、民主的‘蚕食’方式，技巧地延续跟战前异曲但同工的意志，奄美群岛、琉球群岛就是这样一个一个收入版图的”［11］。在海上军事战略上，日本对外宣称，海洋军事战略是为日本应付“新型威胁和复杂事态”、“防备正规侵略事态”以及自主、积极改善国际环境服务的［12］，其实，则是为了掩盖其海洋军国主义扩张倾向。在对待中国海权方面，利用钓鱼岛等问题大做文章，以转移国内民众视线，赚些政治法码，满足自民党特别是右翼分子的政治图谋;害怕中国国力日强，趁中国羽翼未丰时逼我出手，试图打败“海上中国”后“光明正大”地占有钓鱼岛;以大动作的巡航钓鱼岛“投石激水”，试探中国态度虚实，以便采取相应的对策;以钓鱼岛问题为下手点，设法搅乱中国人心，搅乱政局乃至军心，搅乱中国经济发展布局;以钓鱼岛问题为突破口，阻挡中国大陆与台湾关系的良好发展，使台湾朝台独方向迈进;试图通过钓鱼岛问题的武力解决并打败中国海、空军队，赢得世界超级大国地位，加快其在联合国的“入常”步伐。

美国基于其全球主义和欲领导世界以图海洋霸权的思维，使用各种方法和手段对相关海洋国家进行挑唆分化。从遏制中国崛起的战略选择上，海洋在美国借以对亚太进行遏制的各种途径中最具有通达性和“能量值”，海上问题也“最有文章”可做。于是在亚太地区大行“权术”和“诡术”:“联合军演”、“煽风点火”、“合纵连横”，尽“歪曲中国、离间中外关系”之能事。在中日关系上，美国把日本作为一棋子培养，让日本与中国存在核心利益上的矛盾，借日本“走卒”以制中国。美国通过加强和扩大《美日安保条约》，有目地的激化中日两国之间的关系，以期达到相互削弱一石两鸟的卑劣目的［13］。钓鱼岛问题“战后会演变成今天这个局面，‘始作俑者’的就是美国，而1972年5月之后，美国把问题一丢，留给中国、日本去争，美国则隔岸观火，伺机继续操弄东北亚的国际政治”［14］。在台湾问题上，长期以来，美国以政治献金、军售等为诱饵，奸巧地玩台独分子于鼓掌之间，给中国国家统一频添事端。在南海问题止，频频给中国出“损招”，无论“华盛顿”号航母与越南联合演练、第七舰队旗舰“蓝岭”号访问马尼拉，还是希拉里发表的南海言论，美国都是在给中国南海“搅局”和“设陷”，试图以此增加对华制衡“筹码”，使中国的国际环境恶化。“中国威胁论”、“中国强硬论”、“中国傲慢论”等论调，都是美国、日本等西方国家玩弄“国际‘权术’主义”而一手导演、渲染出来的。

“追随大国”是澳大利亚实用主义外交的鲜明特征。由于历史的原因，二战前澳大利亚把自己的命运系于英国“篱下”;二战中转而求助于美国，继而与美国结盟;冷战期间与美国在亚太地区通力合作，成为美国在西南太平洋地区进行利益角逐的“得力助手”。从“傍英国”转而“傍美国”，也是澳政府海洋行为实用主义策略的基轴。除了同英国在远东太平洋的合作外，将外交重心放在支持在东南亚建构某种形式的“区域性组织机构”和支持美国在西南太平洋的防务战略上［15］。

(三)在行为结构和内容上，政府海洋行为呈现战略导航、战术发力的联动性特征

1.通过制定综合性国家海洋战略谋求国家利益，是政府海洋管理的首要与核心行为倾向。

发达国家制定和实施综合性国家海洋战略的历史由来已久，并不断坚持适时变革、推陈出新。“一百多年前，在海权论的影响下，美国抓住机遇实施海洋扩张战略，迅速扩展海军实力并增强综合国力，成为称霸海洋的强国”［16］。日本自古以来重视海洋，而从战略层次上对海洋的重视，应该从幕僚时期就开始了［17］。冷战以后，为了在新的国际海洋竞争中先发制人，世界各沿海国家竞相制定国家海洋发展战略和海洋政策。美国密集制定和出台了一系列新的海洋发展战略规划，特别是2004年出台的《21世纪美国海洋政策》和《美国海洋行动计划》，为21世纪美国海洋事业编制了新的远景和行动指南。日本从20世纪下半叶开始着手国家海洋战略升级，20世纪末出台《日本21世纪海洋开发战略》，2004年发布第一部海洋白皮书，特别是2005年发表的《海洋与日本:21世纪海洋政策建议》，正式提出了海洋立国的目标。自1990年至今，澳大利亚制定了一系列的海洋产业发展战略，包括1997年和1998年分别颁布的《澳大利亚海洋产业发展战略》和《澳大利亚海洋政策》。

进而言之，主要国家政府都把海洋战略作为谋求整体性国家利益的一个“大战略”而行之。美国莱曼提出的美国海洋战略“八大原则”之一就是，海洋战略来源并且从属于国家安全的总战略。日本“海洋权益工作组”也是从实现日本由“岛国到海洋国家”蜕变即“海洋立国”的全球战略高度强力推行其海洋战略的。作为海洋战略的“后来者”，澳大利亚政府“认识到位”后制定的海洋战略被“一步到位”地提到国家战略的高度，即“当前和今后一段时期关于拓展和经营海上战略的全局性谋略”［18］。

2.日益重视战术落实，以更扎实的海洋战术举措和更高的海洋战术水平“经营”海洋战略。

战略与战术的区分只是相对的，更为重要的是战术对战略的坚决服从与落实。三国在这方面的行为共性有:(1)政府海洋战术的敏感性与灵活性。日本、美国基于其海洋安全战略诉求及海洋斗争“假想敌”的认定，对海洋领域任何风吹草动都保持超强的敏感性，并由此随时采取行动或进行战术调整。即便如中国海军西太平洋例行性训练这种合国际法的事情，也引来日本的敏感反应，还因此派出军舰密切监视我方;而美国也认为，这是对其分别在澳大利亚和新加坡驻军、部署战斗舰的一种反击。在当今海权斗争的新形势下，强化海洋战术的灵活性是一个新动向。连日本政府也开始注意到，当今时代，参与海洋事务和解决海上争端时，已不能再沿袭一味强调本国利益的旧惯性，而要注意兼顾各国或相关国家甚至全球的共同利益，采取迂回方式和对方国家容易接受的做法。受美国战术灵活性思维的影响，日本也出现了把中国视为“伙伴”或“对手”、采取“接触”或“遏制”方针这两种不同的政策主张。(2)政府海洋战术实施的积极性与超前性。面对海洋经济、海洋政治、海洋军事、海洋科技与教育等国际竞争，三国政府基于战略实施的战术性行为异常积极和活跃，尤其突出体现为谋求海洋国际秩序中的主导者或领导者角色。日本提出的“OPK”(O-cean Peace Keeping)就是旨在实现以日本为主导的“区域内各国的海军和海上警察机构进行广泛的国际合作”［19］。“美国总统关于海洋、我们的海岸与大湖区管理的行政令”提出，“加强国际合作，在国际事务中发挥领导作用。”澳大利亚更是在各个地理方位和专业管理领域积极参与海洋国际合作，还通过帮助其邻国提高海洋管理水平，来实现海洋援助的独特战略价值。(3)政府海洋战术实施的强力性与高能性。日本《推动新的海洋立国相关决议》指出，“全面保护我国正当拥有的领土……为此必须全力推进外交以及各种政策。”从实践看，日本尤其尽“全力”于海洋安全(军事)、海洋政治(外交)、海洋科技等领域的战术落实。但务必警惕的是，日本在海洋主权领域的战术强力性与高能性，在当局潜意识中是与“不惜一切代价”和“不惜一切手段”划等号的。一个鲜明例子是，在钓鱼岛海域，屡屡发生日本武装力量驱逐、拦截、追赶、甚至撞击中国渔船，抓捕、扣押中国渔民的事件，其为攫取每一寸海洋而不择手段的野蛮行径昭然于天下。当然，三个国家政府海洋战术实施的强力性和高能性，也还体现在海洋非政治、非军事领域。以海洋生态治理来说，美国针对其海洋生态问题，突出对症下药，强化对海洋和沿岸环境的保护。澳大利亚在包括防止海洋污染、动物栖息地保护、海洋生物品种和生物资源保护、海洋环境规则国际合作、打击非法捕鱼、限制非法捕鲸等在内的生态保护中，在三国中做得最为扎实和高效。(4)政府海洋战术实施的明确性与清晰性。主要海洋国家不但将战术的落实贯穿于海洋管理的各个领域，力求做到战术与战略的无缝对接，而且追求战术的明确清晰和便于落实。日本海洋基本法清晰列出了12项国家要实施的重大措施。澳大利亚在海洋安全合作的“路线图”上，更是清晰列出了包括在西北和正北面海域的合作、处理与亚太地区海洋管理相关事务、与珊瑚礁倡议组织关系的处理、与印度洋和太平洋的一系列地区性渔业管理组织合作、在太平洋中部和南部以及珊瑚海、阿拉弗拉海域的合作、在南冰洋的合作、与法国的合作等在内的战术性安排。《美国海洋行动计划》对落实《21世纪海洋蓝图》，包括美国的海洋安全国际合作，提出了广覆盖的明确而具体的措施。

(四)在行为保障上，政府海洋管理由以行政系统、地域划分为基础的分散型管理体制向以生态系统为基础的综合管理体制转变

随着海洋竞争利益取向和影响因子的新变化，传统的分散型海洋管理体制无法适应日益激烈的海洋权益争夺战。在此背景下，综合化海洋管理体制开始超越国家(地区)间的资源禀赋差异、经验差异、制度差异而成为殊途同归的选择。一直以来，日本没有专门性海洋管理机构。国际经验的正效应和自身体制弊端的负效应，促使日本的海洋管理体制逐渐向综合型转变。2007年，随着《海洋基本法》的正式实施，以首相为本部长的综合海洋政策本部同时成立，它具有综合、全面处理海洋事务权力的法定地位。2010年7月19日，美国总统奥巴马签署“海洋、我们的海岸与大湖区管理的行政令”，提出正式“成立国家海洋委员会”，拥有综合领导和协调海洋事务专职机构的最高地位。在原有管理框架下，澳大利亚涉海政府部门多达21个，政出多门，以至陆克文政府一度被批评在海洋边境管理上陷入一盘散沙。作为改革散沙状体制的重要步骤，澳大利亚于1998年成立了“国家海洋办公室”，负责实施国家海洋规划，协调各涉海部门之间的关系，加强对海洋事业的统一领导。2003年初成立了海洋管理委员会，负责海洋综合管理和统一执法。2006年成立了海洋战略管理委员会，负责对民用海洋安全政策进行宏观管理。海洋管理机构的改革与完善，使得海洋综合管理和统一执法有了较强的组织保证。

笔者认为，各国建立综合化海洋管理体制，与20世纪80年代-90年代产生并流行至今的西方新公共管理理论、“整体政府”理论以及“善治”理论是有一定关系的。其宗旨在于:综合整个政府体系乃至非政府体系的资源和优势，真正从全局的战略高度来经营、管理海洋。它有助于促进跨部门、跨地区(以至跨国界)的海洋治理合作，是政府海洋管理迈向现代化的一项基础性工作。

从国际趋势看，海洋综合管理体制建构的根本基础是海洋生态系统维护。在生态主义运动持续冲击下，20世纪90年代末以来，“亲生态”的管理理念迅速浸透到海洋管理领域。2006年3月，联合国秘书长呼吁各国尽快创造条件实施基于生态系统的海洋管理［20］。美国在海洋综合管理中贯穿生态主线，一条重要指导原则就是以生态系统而非行政系统为基础进行管理。澳大利亚最早通过区域性的“海洋综合规划”来管理海洋，提出对所属和所辖海域的规划和管理，要以实现海洋生态间的内在联系和持续发展为宗旨，同时确保海洋生物多样性的保持。日本《海洋基本法》明确了海洋政策的六项基本理念，其中位列第一的理念即开发、利用海洋与保护海洋环境相结合。

二、国外政府海洋管理行为的异质性

政府海洋行为的共性是建立在“异质性”基础上的。对这种异质性的把握，有助于我们抓住各国政府海洋管理上的独特“气质”与“性格”，进而在海洋国际交流与学习中做到有选择性地吸收借鉴。

(一)政府海洋文化理念上的异质性

日本政府海洋管理的行为特质源于其海洋文化中特有的“岛国根性”［21］和海洋身份认知观，以及日本统治阶层对未来国家战略的政治“总保守化”思考。中曾根康弘就明确指出:“从地理政治学的角度来看，日本是个海洋国家”［22］。日本本土资源缺乏，严重依赖海上贸易，对领土与资源始终有强烈的企图，与周边国家的海洋关系构成日本的长期战略问题。近代日本陆、海扩张并举，甲午战争就是其海洋扩张战略膨胀的直接产物。冷战结束后，日本通过国家意识形态建构即将海洋意识“礼仪化”乃至“政治化”议程，最终把国民的海洋观念变成国家身份。海洋基本法提出，海洋立国就是确立“寸海必争”的基本立场。根据小渊惠三在任期间智囊团成员川胜平太提出的“21世纪日本国土构想”，在所谓的“海洋丰饶半月弧”地带内，“日本将在其中发挥重要作用并开拓自己的海洋国家道路”［23］。日本近期的海洋战略更具掠夺倾向性，令人惊诧的是，他们在一个关于“海洋国家”研究出版物的封面上，赫然使用“日本主导人类文明的未来!”这类宣传用语［24］。其海洋野心跃然纸上。为了侵占任何一处可能的海洋资源，现在的日本是“卯足劲儿”往前冲。其中一个值得警惕的新动向是，把建设强大的海军力量置于海洋强国的核心地位，而非简单地依赖美国海军。“军事手段运用正在突破宪法制约，成为影响海洋区域稳定的重大消极因素”［25］。透过日本有关海洋战略的国家心态可以发现:日本更多是站在资源承载力突围，对“小岛国”生存与发展空间的永续性拓展，“为保护作为海洋国家日本的利益而构建海洋新秩序”［26］乃至谋求历史战败国国际政治地位“翻身”，实现政治强国梦等高度来谋划海洋利益的。而这正是其区别于美国、澳大利亚海洋文化和海洋“国家观念”之所在。

奥巴马在今年发表的国情咨文中指出，“无论在国内国外，理想都是美国人最伟大的力量源泉。”众所周知，两百多年来，美国对外玩弄的是一套民主与人权游戏，并以全世界民主斗士自居。显然，美国所谓的理想就是向全球输出和植入“美国式民主”。在这一过程中，政府海洋管理肩负着特殊重要的使命:一方面，海洋管理要以构筑其海上霸权，巩固其“海上老大”地位为目标;另一方面，海洋管理要服从和服务于其称霸全球的战略。无论其“海权”或“海上优势”思想，还是其“海军战略”或“海洋战略”，都不能跳出这一试图鱼肉他国的“魔咒”。海洋战略理论先驱莱曼指出，美国海洋战略必须是一种全球性理论［27］。其潜台词就是，“必须”为美国领导和控制全球服务，而另一些政策文本也都或隐或现地体现出这一根本思想。

相比日本和美国，澳大利亚的海洋意识觉醒要晚得多。过去由于缺乏海洋文化或海洋价值观的深层沉淀，从官方到民间，总是抱着与世隔绝的心态，导致澳大利亚虽有海洋超级大国的自然潜质但至今还不能“修得正果”。自20世纪80年代以来，海洋与全球可持续发展的密切关系成为世界性共识，在“海风日劲”的势头下，澳政府的海洋意识也有了大的改变，政府从四面环海的地缘优势视周边海域为发展的基地，把发展海洋经济作为增强国力的一项重要措施。目前亚太地缘政治格局多元化，中国、美国、日本、俄罗斯是无可争议的亚太政治力量，在此态势下，澳大利亚开始谋求在南太以至整个亚太地区发挥政治作用，以增强其在国际海事领域的话语权和政治法码。目前来看，澳大利亚海洋战略思想尚未体现明显的海洋掠夺主义色彩，“从根本上说不对我国国家利益构成直接威胁”［28］，但对中国而言，不可不防其在美国炮制的“中国威胁论”鼓捣下强化对美国的巴结与献媚，谋求与中国在局部意义上的对抗。2009年澳大利亚借“力拓案”在政治上对中国的攻击就是一个苗头性证明。

(二)海洋管理官民互动上的异质性

官民互动性是政府行为倾向的重要表征。联合国成立的IWCO(Independent Commission on the Oceans)的行动目标之一，就是引起人们对与海洋开发和人类活动对海洋资源的直接和间接影响有关的议题的关注。但现实中，各国在海洋治理的官民互动上各具特点。日本海洋管理中的官民互动特质，突出体现在海洋国际政治领域。这与右倾民族主义以及海洋日本论等社会思潮的兴起密切相关。冷战结束后，在公众舆论的推动下，日本对海洋国家身份的追求逐渐深入人心，并为政府巧妙运用至海洋的国家议程设定中。随着海洋竞争的加剧，基于海洋利益的政治化冲动，无论日本政府还是民众，不仅一直没有枯竭，反而更加强烈。诸如前文所述的中国海军例行性训练之类的事情，日本民众也是反应激烈，进而强烈要求本国政府采取反制性行动。进入21世纪，日本官民并举，加速“造岛”进程特别是对权属争议岛屿的谋权进程。如，2004年以来，日本财团组织学者、媒体等相关人员多次“视察”冲鸟礁。显然，民间或社会意识的坚挺与强劲，与长期以来日本政府对民意的刻意塑造乃至在涉海国际问题上对民族情绪的竭力鼓噪与“急烧慢烤”是分不开的。

与日本官民互动的上述特质相比，美国公众对海洋的实际参与相对显得理性，且更多是在海洋非政治领域。美国海洋政策委员会的指导原则是:海洋资源是公共资源，鼓励公众广泛参与海洋管理工作。撇开企业或公民的海洋经济行为，美国公众在海洋资源开发和海岸带管理计划方面的参与相对较强，政府在这方面创造的实际参与机会也较多。除了以上方面，也有公众在局部意义上的海洋政治参与，如环保组织塞雷勒(SIERRA)的政治影响就颇为强大。值得区别的是，在日本大和文化下，国民参与海洋尤其是参与海洋国际政治领域呈很强的民族同质性，并且总体上对政府的逆国际化海洋行为起推波助澜的作用;而在美国多元文化下，国民参与海洋尤其是参与海洋国际政治领域呈较强的个体自主性和差异性，并且总体上或多数情况下对政府的逆国际化海洋行为起到一定抑止作用。

长期以来，澳大利亚民间缺乏海洋开发与管理意义上的海洋参与。正如它的一位海军历史学家所写，“澳洲大陆看起来是如此的辽阔，以至于本地的居民置周围浩瀚的海洋于不顾，一心只想从大陆上攫取他们需要的所有资源，这才是真正狭隘的岛国心理”［29］。在大多数澳大利亚人观念中，海洋只具有极有限的消遣和娱乐价值，而不是一种关系国家与国民生存即“以海为命根”的根本性价值。作为一个被泱泱大海包围的国家，澳大利亚人竟然从无远航的传统。陆地采矿业主甚至因惧怕未来海上采矿的竞争冲击而反对本国政府签署《联合国海洋法公约》，结果导致澳大利亚未能获得联合国授予的海上采矿先锋投资者资格。社会对海洋开发参与的漠视由此可见一斑。但近些年情况也稍有改变。政府正尝试着调动社会力量参与海洋事业。以海洋人才培养来说，政府通过公共政策议程，借助政策和资金支持，吸引大学、职业院校、相关企业以及社会机构参与不同层次的海洋人才培养。

(三)政府在海洋关注面上的异质性

政府的海洋视野或海洋关注范围反映政府的海洋行为动向乃至海洋战略利益取向。日本政府在海洋关注范围上，一是表现在地理范围上，其觊觎的是整个的太平洋及其资源(包括油气、渔业、海底资源、水能、潮汐能等各类资源)，同时，在现有执法力量的能量之内，重点关注面积相当于日本国土面积36倍的所管辖海域，即11个“海上管区”(“Regional Coast Guard Headquarters”)，涉及其所主张管辖的领海、毗连区、专属经济区(EEZ)以及日美海上搜救协定(《日美SAR协定》)规定的搜寻救助区域。而重中之重是紧紧地盯牢新防卫大纲明确提出的作为日本今后防卫重点的西南海域，在这里，涉及与中国(有尖阁诸岛即中国的钓鱼岛之争)、韩国(有“独岛”之争)等周边国家的海权冲突。二是在专业海事领域，政府行为不仅覆盖海洋政治、海洋军事、海洋生态、海洋科技等领域，而且覆盖至海洋经济领域，且强劲地施以影响。这是日本区别于美、澳政府海洋行为的又一显著特征。政府既有通过立法直接支持海洋经济发展，如《日本国土形成规划》特别提出要加大对海洋矿产资源的勘查与开发力度，将其作为国家重点技术研发项目，也有通过公共政策手段予以扶持，如政府通过直接财政拨款、完善税费制度、有力的银行信贷支持等，加大对循环海洋经济发展的支持与扶持力度，更有政府直接参与下的诸如围海造田、捕杀海洋珍稀动物等行为。

美国政府在海洋关注面上，一是在地理范围上，作为事实上的超级海洋霸权国家，美国政府无时无刻不在北美大陆的上空如“隼鹰”俯瞰、窥视和监视着全球海洋，其中又重点锁定关乎美国战略利益的几百个区位，从而事实上的对全球海洋国家构成威胁。二是在专业海事领域，与日本政府紧紧覆盖于海洋各个领域不同，美国政府对海洋“事务面”的关注有着“为”与“不为”的较严格限制。以海洋经济领域的政府视野来说，不同于日本政府，美国政府在海洋经济发展方面淡出市场，尊重市场、善待市场，遵循海洋市场竞争机制，与此同时，做好市场的伙伴和“修补师”。政府在海洋事务关注面上，更多地专注于制定法规与政策，实施法规与政策，海洋监测与海洋保护，组织海洋研究与教育，从事海洋信息与情报管理，解决冲突等等方面。

澳大利亚对海洋的关注背负着历史欠账。长期以来，澳大利亚的发展战略过于依赖陆域经济形态，有“骑在羊背上的国家”和“坐在矿车上的国家”之称，尤其依赖陆地农牧业、陆地矿业、陆地服务业的发展，而在海洋资源开发上明显投入不够。这一点与日本明显不同。历史上，澳大利亚政府曾经把本国的海事工业(比如船运及与船运相关的活动、装卸货物和拖船)和捕鱼交给外国人来经营。结果导致到了国家想发展自己的海事工业的时候才发现，不管是在基础设施建设还是管理经验积累方面，政府欠下的课程都很多［30］。

(四)政府在海洋战略利益取向上的异质性

前文相关分析已暗含:无论过去还是现在，日本最根本的海洋战略利益点就是经由广阔的海洋而强力拓展其生存与发展空间，实现“从日本沿海到数千海里范围内的海洋控制”［31］。同时，因为历史原因和地缘政治关系，与中国的较量也构成其根本的战略利益点。“从日本的国家战略出发，21世纪最大的问题是如何应对日益强大但不知何去何从的中国。其他国际问题对日本安全的重要性与此相比，其影响都远远不及”［32］。随着二战后日本国家战略重心的调整，海洋资源、海洋环保、海洋科技等非军事利益成为国家海洋战略的关注点。着眼以上最根本的海洋战略利益诉求，日本政府尤其从基本国策的层面主攻两大基本海洋利益“高地”:第一，海洋国土安全利益及其实现。曾任海上自卫队参谋长的石川亨的观点较具代表性，他从“冷战落幕，东海浪高”的现实着眼，认为日本的国防战略中最重要的是守卫海洋国土，海上自卫队的任务要从传统的确保海上生命线扩大到保卫海洋国土，维护海洋权益［33］。第二，海洋科技战略利益及其实现。这构成日本政府对海洋战略利益的重点出击对象之一。在这一点上，日本政府比起美、澳政府更具战略眼界、战略深度和战略张力，且实际作用更为强大。在2001年的日本内阁会议批准的科技基本规划中，海洋开发和宇宙开发被正式赋予“维系国家生存基础的优先开拓领域”地位。

与日本着眼和谋求“寸海必争”的根本海洋战略利益，以及在相对有限区域(太平洋)内维护和拓展其海洋国土的方针不同，美国更多是站在全球领导(霸权)体系的战略高度来谋划海洋利益。换言之，美国最大的海洋战略利益是实现全球不同海域的战略利益组合与集成，进而借此实现对其全球称霸战略的有效保障。因而，美国海洋战略利益是广泛分布于世界各海洋地带的，不可“公式化”或“大而泛之”地判断其海洋战略意图。当然，奥巴马最近在五角大楼宣布的新军事战略表明，美国把新军事战略重心转向亚太地区，这也意味着太平洋在美国海洋战略利益中将具有无可争辩的核心地位。事实上，在过去几年，美国把60%的弹道导弹核潜艇、60%的攻击性潜艇、超过一半的航空母舰编队，都转移到了亚太地区［34］，足见其对亚太海洋战略利益的重视和倾力。

澳大利亚的特殊地理区位决定了其无与伦比的海洋地缘战略地位和战略利益。澳大利亚天然肩负着印度洋、太平洋和南冰洋相关海域管理重任，海事管辖范围在各国中堪称最大;它身处诸多重要国际航线的交汇处，在亚太地区和印度洋地区占据重要地理位置。由此决定了澳大利亚的海洋战略利益有两个方向:一是外需性的，其地缘政治因素关系到印度洋和太平洋地区的安全与稳定;关系到美国在亚洲实施的遏制战略布局中“战略后方”的稳定性，对于海权强国美国的全球战略尤其是亚太战略意义重大［35］，处于美国亚太战略之“南锚”和重要“给补站”地位。二是内需性的，对澳大利亚自身来说，其最大利益是确保南太地区的海洋国际秩序，为国家经济繁荣提供海洋安全环境和资源保障，维护开发利用海外岛屿、南极领土和岛间领海内资源的权力，以及航海自由的权力。同时在海洋国际政治领域，谋求发挥中等大国的作用。值得注意的是，与日本相反，包括国防部、海关和边境保护局在内的澳大利亚政府，并没有将沿岸巡逻看成是国家的核心利益和“核心任务”［36］。

(五)海洋管理效能模式上的异质性

日本除了不得不做美国的“软骨头”以及对俄罗斯的“怯强”外，对其它周边海洋国家，其态度和行为甚为强硬，且以其军国化的“政治动员型”模式力求其海洋行为的高效能。在罪恶的法西斯战争时代，人们对日本全面的战争动员心有余悸。这种在国家行动中的政治动员模式同样体现在政府海洋管理领域。除前述的官民互动中涉及的一些政治性海洋参与证据外，还比如，为建设“多功能、有弹性、实效性”并具有非常可观规模的海洋军事力量，日本政府倾举国与社会各界之力实现之，甚至蔑视国际法、国际舆论。又一个具体例证是，在与俄罗斯围绕北极海、白令海、巴伦支海、鄂霍次克海四个海域大陆架的权属争夺中，为解决调查船只不敷调查所需的当务之急，海上保安厅从2004年以后的四年间先后向民间借调大量相关船只，加速调查。

相对而言，美国的综合性海洋管理更具有一种综合体制型效能特色。美国的海洋管理起步最早。20世纪30年代就曾提出对延伸到大陆架外部边缘的海洋空间和海洋资源区域采用综合管理方法，把某一特定空间内的资源、海况和人类活动加以统筹考虑［37］。1972年出台实施《海岸带管理法》，这是世界上第一部综合性海岸带法，通过该法建立起了以海域为基础的海岸带和海域管理体制。联邦法规为全国的海洋开发和管理提供了最高指导原则和政策框架。配合法规的实施，美国还推进了以强化各级管理机构实权和加强政府间协调为取向的行政改革，并制定了关于联邦行动必须体现和回应州的海岸政策的法律要求。完善的法制加上健全的管理机构，使得海洋开发与管理从一开始就保持一种整体上的良性有序，早先被破坏的局部性海域得以恢复。

澳大利亚政府有限的海洋行为的投向是较为集约和有效的。在划定海上边界(在中国，这是最大困扰点之一)、主张专属经济区和大陆架权益、全国性海洋安全规则系统引入、加强海洋安全合作、打击非法捕鱼、限制日本捕鲸、严防外来病虫害侵入、实施海洋生物计划、帮助周边国家维护海洋利益、创造“碧海”环境、推进海域“申遗”等等方面，澳大利亚取得了在国际上有口皆碑的成绩。而这得益于其鲜明的海洋管理效能模式:一是重视常态化管理，如，突出对部门责任性和运营能力的管理;有效把握和及时响应海洋开发中随时出现的各种新问题;加强和落实政府与民间企业的协作;最大程度挖掘海洋科研和技术开发基础设施的作用等等。二是应用结果管理模式。通过严密的责任制度，各个部门切实地而不是“口水化”地对具体的结果进行有力监督。三是处理好过程管理和结果管理的关系。坚持海洋可持续发展的总体目标不可违反，各部门在具体工作上放开胆子走自己的路。

然而，澳大利亚海洋管理缺乏美国那种综合型体制基础。各级政府之间海洋政策不一致;各部门缺乏协调和配合;一些政策在部门间制造出制度上的壁垒。并且，澳大利亚政府在海洋管理的另一些方面偏弱。在国内层面，澳大利亚的最大软肋是国家海洋战略一直弱化，在“展望2020年”政府会议上，首相陆克文甚至并没有表现出对海洋环境足够的关注;政府海洋科研和海洋教育促进功能疲软;国家海洋设施的升级速度缓慢。在国际层面，一直以来，澳大利亚的海洋“软实力”建设未受重视，未能展开创造性的海洋外交。

通过对三国海洋行为特质的分析与综合，可以看出:第一、日本政府在海洋行为倾向上，带有一种完全意义上的“强政府”行为模式特征，表现出海洋对政府的强“磁吸效应”和政府强力介入海洋的“行为实态”。且特别值得警惕的是，日本在“强政府”海洋行为模式下形成了“强社会”的海洋参与格局，两股强力的吸附和滋生加剧了日本海洋扩张主义乃至海洋军国主义的抬头。美国政府在海洋行为倾向上，带有非完全意义上的“强政府”行为模式特征，表现出于政府“‘该为’和‘不该为’”之间“摆平衡”的行为倾向。澳大利亚政府在海洋行为倾向上，带有一种总体上的“弱政府”行为模式特征，长时间以来，政府淡出海洋而偏爱陆地。当然，觉醒后的澳大利亚政府已开始着手改变“弱政府”状态:强化政府的海洋战略行为;加强联邦政府的角色与作用;空前提升海洋安全力度等等。第二、所谓政府海洋行为模式的优劣问题。没有标准化的海洋行为模式，只有更适合本国国情和更尊重海洋行为国际化准则的政府海洋行为。相较于美国、日本的所谓“积极政府”、“强政府”海洋行为，澳大利亚政府的海洋行为之“有限性”，却是比较有利于世界海洋秩序构建的，其海洋国际行为比之日本、美国相对“低调”和“守规”，可以说，其总体上走的是一条“不损人、却利己”的海洋发展之路。值得一提的是，澳大利亚在海事方面的国际信誉保持得很好，其不但是国际海事组织的领导者之一，而且还在其他一些国际性或地区性船运安全组织、海事环境保护组织中扮演着重要角色。

三、中国政府海洋行为创新的方向、要点与支持性条件

纵观20世纪80年代至今的国际海洋局势，可以发现国际社会在海洋管理方面的几项重大变化:一是海事安全意义被各国空前提升。二是推行海洋强国战略成为沿海国家与地区的一致选择。三是海洋领域的新一轮“蓝色圈地运动”引发的国家间竞争日趋激烈，并已经演变为国际海洋政治斗争的焦点之一。以上种种，构成中国政府评估和创新海洋管理行为的外在动因。再看我国海洋国情。从地理看，一个已成共识的观点是，中国既是一个陆地大国也是一个海洋大国。综合海岸线长度、专属经济区海里、管辖海域面积、海洋(实物与非实物)资源、海岛数目与面积等指标要素，中国的“蓝色国土”或可构成未来发展的强大基础。从历史看，中国有着积极参与海洋事业、向往成为海洋大国的文明基因或历史沉淀。从现实看，“作为世界贸易大国，我们对海洋的依赖越来越大;作为海洋产业大国，我们对海洋的索取将越来越多;作为海洋科技大国，我们对海洋的兴趣将越来越强;作为海洋军事大国，我们对海洋的忧患将越来越深刻;作为海洋文化大国，我们对海洋的向往将越来越急迫”［38］。

新中国成立后特别是改革开放以来，海洋管理工作得到党和政府的高度重视。一方面，在党中央、国务院的正确领导下，海域使用管理力度不断加大，我国的海洋事业适应国家经济和社会发展需要，不断发展壮大。海域资源的科学利用得以推进，海洋开发秩序得以理顺，海洋生态环境得以较好保护，海洋文化、教育和科研得以持续增强，海洋应急与海洋公益服务得以提升，海洋重大国家专项得以落实，国家海洋权益得以坚定维护。特别值得指出的是，作为一项具有开创意义的举措，在海洋执法方面，我们组建了第一艘渔政执法船，初步实现海洋执法常态化。在包括黄岩岛事件、钓鱼岛争端等海权问题上，政府利用海洋法进行有理有节的斗争，对越南、马来西亚等国所提南海划界案及时采取反制措施。所有这些表明，我国海洋维权正积极推进。综合我国海洋管理的历史进程可以发现，政府海洋管理行为正在发生一些积极的变化，并呈现出一些新的特征。主要包括:海洋管理目标由侧重海洋资源开发、海洋科研调查向综合谋求海洋利益转变，管理领域由临近海域向远洋和地球两极拓展，管理层次由事务性海洋管理向海洋战略研究和宏观规划延伸，管理方式由行政指令向法律、经济、政策、诱导等多种手段并举发展。

另一方面，纵观我国政府海洋管理的历程，政府海洋管理行为还有待进一步创新和完善。从本文主题即政府海洋行为特质角度观察，主要包括:第一，政府海洋行为积极性“失调”。随着新一轮海洋竞争的加剧，我国政府在海洋“经济管理”上的行为积极性显著增强，但在海洋“社会管理”上的政府行为积极性尚显不足(这在一定程度上源于我们对海洋管理科学内涵认知的模糊)，且行为效果与海洋经济管理效果明显不对称，甚至说海洋经济建设对海洋社会建设的“倒逼现象”开始显现。海洋社会管理，即政府通常所承担的社会和文化职能在海洋国土上的实现，尤其是维护海洋活动秩序、提供海洋公益服务和促进海洋文化发展方面的政府作用。政府这方面管理的缺失或弱化，集中体现在海洋“社会管理”相关政策与法制供应的严重滞后，特别是有关海洋文化、教育和科研发展的相关政策法制的薄弱。改革开放以来，我国颁布的国家级涉海法律和规章已有20多部，但有关海洋文化、教育和科研建设方面的专业性法规供应总体非常不足。在针对海洋文化教育的国家推进体制方面，日本的《推进小学普及海洋教育建议》、《21世纪海洋教育蓝图》，美国的《美国活力的海洋》(American Living Oceans)、《21世纪海洋蓝皮书》及《海洋基金计划》等有关海洋教育国家文本，都值得我国借鉴。第二，我国海洋管理存在所谓“管理主义”的内在失衡。一是海洋管理上的“管理主义过度”，表现为海洋管理中事实上的经济效率至上倾向和海洋发展的“经济中心主义”，片面追求向海洋要效率，甚至向海洋要GDP新增长素，以图弥补陆域经济GDP动能不足、空间不足。二是“管理主义不足”，突出表现为策略性和主动性的海洋维权不足、积极性海洋服务不足、系统性海洋战略管理(宏观规划、统一国家海洋政策)不足以及海洋管理中公平、效益与质量价值的不足。以主动性海洋维权来说，一个明显的例子是，在国际社会还未明确他国军用舰机在沿海国专属经济区航行是否违反“和平目的”的定义之前，《联合国海洋法公约》既不明确给予我国无条件排斥他国军用舰机航行与飞越的权利，也不明确给予他国军用舰机航行与飞越的权利，但即便如此，我国仍然可以通过国家立法予以限制，或寻求国际法庭做出对我有利的释法，但我国迄今没有采取这方面的措施［39］。第三，我国政府海洋行为特别是海洋国际关系领域的政府行为权威性与大国地位尚不完全相称，客观上存在一定程度的权威主义“外部疲软”。在海洋权益管理特别是海洋政治与海洋军事管理上，我国政府行为的积极性与坚定性是毋庸质疑的，但行为有效性乃至国际权威性、区域影响力还有待进一步培育和增强。特别是近些年来，伴随亚太地区战略地位的凸显及区内外海洋斗争的加剧，主要国家之间、主要国家与非主要国家之间正围绕海权(尤其突出体现在南海局势的演绎上)展开新一轮的合纵连横，然而在这种复杂的形势下，我国政府维护海洋权益、参与国际海洋斗争的行为正暴露出一些明显的不适，某些方面(诸如应对南海争端、东海局势、黄海军演，特别是应对公然挑衅我海权者)我们的政府行为客观上还给世人以“忍辱负重”、“委曲求全”之感。毋庸讳言，中国带有权威主义特征的政权在国际海洋领域遇到了颜面性和实体性的挑战与挑衅。

综上分析，本文提出，我国政府海洋管理行为创新的总体方向是:立足我国的海洋国情，以科学的海洋发展观为指导，借鉴国外政府的海洋开发、控制与综合管理经验，系统布局、全面优化政府海洋公共管理行为，努力形成有中国特色的政府海洋行为模式，概言之，构建由“积极政府+强政府”有机融合成的新型海洋行为模式。

(一)海洋“积极型政府”行为模式及其诉求

所谓海洋“积极型政府”，它不是一个可以作无限扩大化理解的松散概念，本文系指以谋求陆海统筹、制定和实施海洋发展战略为价值目标，以提高海洋开发、控制、综合管理能力为工具目标，以增强政府海洋行为主动性、超前性(预防性)和创新性为基本要求或衡量标准的一种新型海洋政府形态或管理模式。显然，与陆域型政府相比，由于历史的原因，我国海洋型政府所表现出来的海洋参与积极性，特别是在海洋“社会管理”上的积极性，无论是在理念层面还是在行动层面，都是远远不够的。因此，从行为主动性、预防性和创造性标准来讲，我国海洋积极型政府建设具有很大的且多维的发展空间。特别是在诸如海洋安全国际合作、对争议岛屿的外交公关、大陆架权属主张、专属经济区的灵活利用、打击非法捕鱼、实施海洋生物计划、划定海上边界、全国性海洋安全规则系统引入等方面，我国政府行为的积极性都还有待大力开拓。

在中国实施海洋战略进程中，“积极型政府”的行为取向包括:在行为目标上，要积极谋求海洋“硬实力”和海洋“软实力”的协同增长，开发海洋、控制海洋与综合管理海洋的有机统一;在行为策略上，积极谋求务实性与灵活性的相得益彰;在行为内容与结构上，中国政府要积极寻求海洋战略性行为与海洋战术性行为的有机契合，海洋政治行为、海洋经济行为、海洋社会行为及海洋军事行为的相辅相成;在行为保障上，切实实现由以行政系统或行政区域“分而治之”为基础的管理体制向以生态系统为基础的综合管理体制转变;在行为导向(理念)上，要在巩固传统的“亚洲国家”身份观的基础上，植入“太平洋国家”的海洋国家身份观和“海洋国土”的国家利益观。以“政府海洋行为内容与结构优化”来说，中国政府要实现海洋战略性行为与海洋战术性行为的耦合与良性互动，从海洋管理的历史与现实出发，应有两个方向性的着力点、主攻点:

1.务求海洋战略行为的积极、有力，提升各级政府的海洋发展战略化水平。(1)强化海洋战略行为的主动性和坚定性。克服长期以来我国海洋开发与治理中“战术纷繁多变，战略飘忽不定”的倾向，尤其要摆脱局部范围和领域事实上的海洋战略虚无主义“地沟”。世界形势的发展，特别是在美国对中国海权问题的介入加剧，以及其他国家加紧染指我海洋利益的背景下，中国不仅需要以治标的方式维护海权，亮明红线，更需要以治本的方式从海洋大战略的高度解决问题，切实扭转“战略疲软”及其导致的海权斗争被动、频遭挑衅的态势。(2)增强海洋战略的创新性。中国海洋国情与利益诉求的独特性决定了海洋战略制定上的不可复制性或无法移植性。创新是确保海洋战略生命力的唯一和根本出路。首先，海洋战略创新要有符合自身特点的海洋战略目标，这也是前述主要海洋国家的基本经验。我国海洋战略的目标被较多的研究者以及国家相关部门表述为“建设海洋强国”，从目标表达与阐发的明确性、精练性、简洁性等一般要求讲，它是没有问题的，也是切合中国作为“大国”之基本国情的，但在如何科学分解与实现这一宏大战略目标时，对涉及到海洋战略各主要目标如何深度彰显中国自身特色的问题，需要做出更“有血有肉”、更具中国基因的有力研判。其次，必须明确战略创新的行动路线与行动方案。切实增强战略创新的清晰性和可操作性，并体现对海洋战略总目标的绝对服从和切实保障，这需要政府集合社会专业力量，群体会商与攻关。在这方面，美国、日本等国的经验值得我们重视。以美国来说，“二战”结束后，美国在海权论精英及相关专家的密切支持、参与下，逐渐转变和创新海洋发展思路，制定了明确的海洋战略及其行动路线，以及带有里程碑意义的配套举措，对美国乃至世界的海洋工作和海洋形势都产生了重大影响。进入21世纪以来，美国成立海洋政策委员会，在400多名专家的参与下，经过两年多的深入细致的调研论证，于2004年4月发布一份长达500多页、包括近200条具体建议的报告，为美国海洋战略描绘了新的“蓝图”和具体路线图。

2.积极致力于海洋战术突破，切实配合、保障海洋战略的“接地”和实现。这里所谓的“战术突破”，即宏观战略的微观求解。这在前文对主要海洋国家的分析中也已得到明确。布局和实施中国的海洋“大棋局”，没有战略是万万不行的，要谨防海洋发展在战略环节“马失前蹄”，但仅有战略而没有实际战术的突破和“落地”也是枉然。这包括:海洋国际关系的灵活应对;政府对海洋参与游戏规则的高效供给;海洋生态利益与国际性海权争夺的矛盾求解;政府高效激活海洋科技研究并打造海洋人力资源强国;以海洋教育强化国民海洋参与的伦理基础和“海上中国”共识;科学定义政府在海洋经济领域的角色与行为边界等等。

以中国海洋国际关系的应对来说，笔者认为，重视并用活、用足海洋国际关系这一把“双刃剑”，既是中国政府海洋战术突破的必然要求之一，也是建设积极型海洋政府的微观元素之一。与陆地经济相比，海洋经济是在一个权属争议性地带或领海国关系敏感地带(海权敏感地区)进行的，因而，海洋国际关系随时可能点燃和引爆政治甚至军事纷争，历史上的南沙海战、西沙海战即为证明。这是其消极性一面。从这一意义上讲，海洋国政府(包括主权国政府联合授权组建的国际组织)必须负起消除海洋国际关系的消极因素和威胁因素、“建设平安海洋”的主导责任。这是其一。其二，海洋经济中的中外关系将保持高度关联的态势，特别是海洋安全影响因素呈现多样性、复杂性和交错性的特点，这就决定了政府职能中应该包括加强海洋国(及一国之内不同地区)之间的合作与援助这一重要职能。“海洋属于全人类……在探讨海洋问题的时候，最好能够拥有海洋一样宽广的胸怀”［40］。对我国政府而言，目前最急需的是提升中外海洋合作层次、引深合作成效。要以深化我国在国际舞台上的政治、外交影响力为目标，以树立本地区海域稳定建构者和捍卫者形象为策略，以增强东海、南海等高敏感领域合作成效，维护高敏感海域平安、和谐，保障我国海洋权益为战略诉求。要变革在传统海权观和海洋战略影响下，以海洋硬举措谋求海洋权利的“对抗型”海洋维权模式;在新的综合海权观和海洋战略作用下，要习惯接受并智慧性地运用“对抗加合作”的海洋维权模式，甚至学会“意欲取之，必先予之”，借鉴澳大利亚等国经验，通过对安全问题的关注和预防性外交，以及帮助周边的国家更好地维护其海洋利益，来保证周围海域的稳定。

(二)海洋“强政府”行为模式及其诉求

从我国海洋管理所处的国内和国际环境出发，政府海洋管理创新中仅有积极性行为诉求是不够的，还必须借鉴国际经验，在大海洋时代迈出坚实的一步——打造适度的海洋“强政府”行为模式。

所谓海洋“强政府”，不只是理想或理念，更是政府实践层面上的一种诉求。本文“强政府”意蕴:一是“强硬”。强硬反映的不仅仅是在具体海洋事件上的主张与态度，更应该在关系国家主权和民族尊严的海洋国际关系问题上彰显和捍卫“国之人格”、“国之骨气”。政府必须有维护海洋主权不被染指、不容挑衅、不受侵犯的坚强决心和意愿，同时在海洋国际关系中做到“言必行，行必果”，避免因言行不一和态度暧昧而误导他方。要区别“捍卫和平”与“忍让退让”的关系，无原则的忍让退让只会纵容贪得无厌者得寸进尺、变本加厉，甚至“鼓励”其他国家有样学样，最终陷入和平理想主义，这是对和平的亵渎;当然，在海洋竞争中，只要对方不是损我主权、污我国格，巧妙避开不必要的正面交锋甚或“两败俱伤”，也不失为一种灵活性。还要处理好强硬与傲慢自大的关系，着眼海权争端的性质与程度，适度的强硬(别无选择时甚至“兵临城下”、“以战逼和”)也是亮明态度和立场的需要，对减少无为的谈判、争执甚至外来恐吓、要挟是有利的，这不等于傲慢自大，与外交礼仪无关。二是“强力”。海洋领域的政府强力，又分显性强力和隐性强力。此处的“显性强力”特指政府针对海洋国际关系中的犯我海洋主权行为，坚决而不手软、果断而不犹豫、有力而不“作样”地予以针锋相对还击。而除此以外的强力形态则为“隐性强力”，包括:海洋主权权利宣示，海上常态执法(含执法力量建设)，军事要塞性海岛建设，利用海洋法进行海上斗争，等等。三是“强大”，即强政府的实力标准。可分硬实力和软实力。强大的海洋力量特别是一支强大的“远洋积极防御型海军”(甚或以航母为标志的高端海军装备)对中国的生存与发展具有至关重要的作用。但应该是适度的、防御性的。面对国际社会由强力转而借力“软实力”或“巧实力”维护海权的新动向，中国在发展海洋硬实力的同时，应该着力提升海洋软实力，包括海洋文化吸引力、海洋道德感召力和海洋外交与政治影响力。特别是在中国当前处于南海问题求解的艰难时候，更需巧使硬软实力“组合拳”，审时度势，相机出招，硬有表现，软有底线，环环相扣，步步为营。

必须清醒地看到，我国谋求海权和海洋利益的每一步，都充满了来自国际和国内的各种因素的挑战。“树欲静而风不止”，中国欲在亚太地区独善其身决非易事。从各方观察，我国建设海洋管理上的适度“强政府”具有现实紧迫性和必要性。但是，在怎样建设强政府、特别是涉及“强政府”建设的国际影响与反应问题上，我们的言行却是需要审慎的。中国在国际上一贯秉承“不称霸、不以武力相威胁、不干涉他国内政”与“韬光养晦”的外交原则，这就决定了中国海洋“强政府”建设要有积极可行的对外策略。最基本的是做到“建设自己的海洋强国，尊重他国的主权利益”，“头上有红线，脚下有底线”。此外，要避免因小失大、“捡了芝麻丢了西瓜”。在涉及非主权性质的海洋问题上，我们要有全局战略利益观，不被曲曲小利遮蔽了战略眼光。还有很重要的一条，要注意识别和采纳民间声音和主张，并防止在民间与国家之间互传错误的信息。

(三)实现政府海洋行为创新必须突破的几个全局性问题——支持性条件分析

1.建构政府、市场、公民社会的良性关系，确保政府海洋管理行为科学、合规、有效。从亚太主要海洋国家实践看，政府海洋行为不可能游离于“政府-市场-社会”“三位一体”结构之外而孤立存在。即使如美国这样的全面市场化国家，政府也积极引导循环海洋经济发展(加利弗尼亚海滩治理就是成功案例);同样像日本这样的政府海洋行为无处不强悍的国家，在发展海洋经济方面，也有市场之强、民间之强(关西空港及其人工岛的建造就是成功案例)。中国在积极发展海洋经济、全面谋求海权的过程中，政府行为必须寻求与企业行为、社会行为的外联互补。(1)政府角色与行为:我国海洋经济初期宜坚持政府主导，特别是国家海洋战略领域的政府主导以及其他非经济取向领域的政府主导。要着重提高政府在国家海洋事业中的创新战略前瞻能力和创新管理水平，以及“在干中学，在学中干”的战略修正能力。而到了海洋经济成熟期，应及时由政府主导转向“政府基准”，即政府从千头万绪的海洋公共管理中重点专注于制定、执行和完善基本的海洋行事准则或规制上，以及做好部门协调、对经济外部性的治理、承担海洋社会和文化职能等方面。(2)市场角色:我国海洋经济初期宜坚持市场主体(此时不宜简单强调市场基础和市场导向)，而到了海洋经济成熟期，应及时转向市场基础。可持续发展的海洋经济应该选择市场化的改革方向，充分尊重海洋经济主体的合法权利。(3)社会角色与行为:海洋资源开发、海岸带和海洋环境管理具有很强的公众参与成分。借鉴亚太主要海洋国家的经验，科学的、民主的海洋管理必须重视和发挥民间与政府的双向互动作用。我国要建立以人为本、基于权利的海洋管理模式，激发公众的海洋参与意识和参与行为。如，在解决南海问题时，可以发挥港澳台和海外华人的特殊作用;吸引民间资本参与海洋经济，弥补政府在这方面的短板。

2.切实建立海洋管理的高层协调机制，真正落实基于海洋生态系统和加强海洋法治系统的海洋综合管理体制。“海洋可持续利用的实现最为关键的措施是对其实施综合管理”［41］。这在我国已不存在思想认知障碍，“十二五”规划纲要已提出“提高海洋开发、控制、综合管理能力”。然而，在具体落实的过程中，还有不少问题必须予以突破。特别是:(1)必须在构建海洋管理高层协调机制上取得突破。如前所论，作为海洋综合管理的核心，美、日、澳都建立了高层次协调机制，以强化对海洋事务的综合协调。这对中国同样具有很强的针对性。故本文建议:在全国人民代表大会下建立“国家海洋委员会”，作为全国海洋工作的最高协调机构，直接对全国人大负责，向全国人大报告工作。同时建议在该委员会的领导下，尽快采取切实行动理顺国家海洋政策的执行过程，增强海、陆、空之间的协同行事能力。地方各省可建立相应的协调或联系机构。(2)必须在夯实海洋管理的生态系统基础上取得突破。要善于利用“后起优势”(如直接的海洋生产活动对海洋的深度和规模污染尚未形成)并克服“后起劣势”(如以行政或地理区域为基础的海洋管理“惯性强大”)，坚持和落实如下原则与机制:“海一陆一气”相互联系的原则与海洋立体化循环修复还原机制;生态系统各组成部分间紧密关联的原则与海洋生态链认知保护机制;多用途开发管理的原则与相互冲突用途的平衡机制;海洋生物多样性保护的原则与海洋生物多样性下降的阻延与恢复机制。(3)必须在切实加强海洋执法上取得突破。尽管目前我国建立了“中央-省-市-县”多级海上执法力量，但部门(行业)化的公共管理体制引发的海洋执法结构性缺陷依旧存在。各涉海执法部门缺乏联合执法的机制和手段，跨区域、跨部门的海洋执法问题难以协调，特别是在遭遇外部主权势力的挑衅时，我国执法力量的应对难免陷入无序和无力状态。为此，可借鉴美国海岸警卫队、日本海上保安厅等模式(见表一)，重点在国家和省两级层面上组建具有综合性职能的全国统一的海洋执法机构，赋予其准军事化性质与广泛的职能，全面担负起维护国家海洋主权、保护海洋资源、保护海洋环境、保护海上安全等重任。同时，合理界定其行政隶属关系，并按照世界一流标准装备我国海洋执法力量。

表一 三国海上执法力量一览表

3.从实现中国海洋文化大发展、大繁荣的战略高度，深化海洋文化与教育工程建设。这有几个独特的视角:(1)容易被忽略的行政管理一般规律视角。从行政管理的“主体-对象”关系出发，海洋教育是实现社会(民间)行为与国家(政府)行为有效对接和融合的必要举措。政府海洋管理的举措只有附着和消化在社会(民间)层面上，最终才能见成效。(2)中国海洋教育实情的视角。如前所述，中国具有灿烂悠久的海洋文明沉淀，但随着历史的发展，海洋文明与文化无疑需要吐故纳新。如，革新传统的“大陆国”意识、960万平方公里的“自家地盘”意识，强化“海洋国土”意识，“向海洋要生产力、向海洋要综合国力、向海洋要人民幸福指数”，使“陆海并重，以海兴邦”成为“全国人民”而非仅仅“沿海人民”的共识。(3)国际海洋文化竞合甚或斗争的视角。海洋文化竞争力也是社会主义文化竞争力的来源之一。在文化全球化时代，建设我国强大的海洋文化，增强公众的海洋意识，培养广泛的海洋道德伦理，增强全民族的海洋忧患意识，为海洋“大发展、强管理”储备人才和公众基础，这是国家的共同利益所在，必须作为一项长期的战略任务抓紧抓好。既要加强海洋文化的“民族性”开发、发展、繁荣与保护，又要提升海洋文化的“全球化”程度。

4.重视科技对海洋开发与管理领域的全面浸透与支撑作用，推进“科技兴海”和“科技强海”工程建设。实现海洋开发、控制与综合管理的信息化和高科技化，这对于我国更好地维护与发展海洋权益具有重大而深远的全局战略意义，也是亚太主要国家政府海洋科技行为的共同经验之所在(见表二)。我国可以借鉴它们在海洋科技管理上从价值(目标或理念)到工具(政策或手段)方面的有益经验:(1)在价值或目标层面，充分发挥科技在海洋中的战略性作用，以最佳的科学知识作为海洋决策的基础。要围绕国际国内海洋政治、经济、科技、军事发展进程进行情报收集研究，为国家决策提供信息服务;要应用高科技力量全面提高海洋管理效能和海洋生产力。(2)在工具层面，要从海洋科技管理的主体选择、体制、投入、海洋科研优先级别、海洋科技发展规划等方面，切实增强政府管理与服务水平，最大化释放海洋科技发展后劲。要构建国务院或国家科技部统一领导下的海洋科技国家推进体制，明确各级政府海洋科技主管机构及其权责范围;要加大海洋科技投入，突破海洋科技研发资金瓶颈制约，建议成立国家海洋科技发展信托基金，资金来源可在各种海洋活动收益中解决;要扩大海洋科研“国家优先级”的覆盖范围，围绕当前海洋科技面临的重大问题和未来海洋科技新趋向，加大海洋科技近-中-远期规划，组织科技攻关，有重点地解决海洋资源开发利用中的关键技术;要从战略高度加强海洋高层次科教人才的培养、引进和使用工作，切实营造有利于培养、吸引、留住海洋人才的软环境和硬环境。

表二 三国政府海洋科技管理一览表

5.从“灾害管理也是生产力，也是综合国力，也是幸福指数”的理念出发，加强海洋防灾减灾体系建设。海洋防灾减灾决不仅仅是单一的海洋危机管理问题。海地、印度尼西亚、美国特别是日本强震后的海啸等海洋灾害表明:无论一国海洋事业取得多么巨大的全方位的成就，都可能因灾而“灰飞烟灭”。所以把海洋防灾减灾作为政府行为创新的全局性问题，是丝毫不为过的。我国海洋灾害种类之多是世界上少有的，因而在这一问题上的政府行为创新更显紧迫、也更具空间。类似于2008年的青岛浒苔治理等案例，暴露出我国政府应对海洋自然灾害的准备严重不足。为此，要切实强化海洋或涉海地区与部门的海洋防灾减灾意识;广泛开展社会取向的海洋防灾减灾知识、政策宣传教育;建立健全海洋灾害的监测体系和预报体系;加大海洋防灾减灾的科技术量;加强海洋防灾减灾的科学技术研究与攻关;加快海洋防灾减灾工程建设;加强海洋开发活动的管理，最大限度减少海洋开发性致害成分;加强海洋防灾减灾的国际交流和合作。

结语

海洋开发如火如荼，人类正在步入海洋大时代。政府作为海洋开发的核心参与者和见证者，在国际海洋发展与竞争中的作用和责任日益凸显，谋求政府海洋行为创新势在必行!中国应当借鉴包括亚太主要国家在内的世界各国海洋管理的共同经验与智慧，同时有选择性地吸收不同国家在海洋管理上的民族性成分与行为特质，做到借鉴与批判相结合，努力构建具有中国特色的由“积极政府+强政府”有机融合成的新型海洋行为模式，为中国阔步参与全球海洋竞争、谋求国家利益做出积极贡献。

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