公益性出版单位财务治理机制分析*

文/程 博

根据我国新闻出版体制改革的总体方向，出版单位确定为公益性出版和经营性两类，并实行分类管理。公益性出版单位是新闻出版业一种制度创新的结果，对于这种创新的制度安排形式，理论界和实务界对其的关注主要集中在从宏观层面探讨公益性出版单位体制改革与发展思路方面，而微观层面研究公益性出版单位文献甚少，基于此动因，本文从财务治理这一微观视角展开研究。

一、治理焦点：控制权分配与制衡

公益性出版单位是不以营利为目的，为社会提供公共产品或公共服务的新闻出版服务机构，主要承担“政治性、公益性出版任务”，旨在提高公共文化服务的能力，满足人民群众基本的物质文化和精神文化的需求，影响人们的思想、道德和情操，对人们的意识形态有着潜移默化的引导作用，为我国公共文化事业的发展起到推波助澜的作用[1]。根据新闻出版总署《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》、中宣部、新闻出版总署等多个部委联合发布的《关于进一步加大对少数民族文字出版事业扶持力度的通知》相关文件规定，人民出版社、民族出版社、中国盲文出版社、中国藏学出版社、新疆大学出版社、少数民族文字出版和军队等部分出版社被定性为公益性出版单位[2]。公益性出版单位是不同于政府组织和企业的非营利组织，旨在解决政府做不了或做不好、市场不好做或者交易成本太高的工作，它为社会提供部分公共物品与服务，强调奉献、互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性、非分配约束性等重要特征。

根据Coase(1960)、Demsetz(1988)、Alchain(1994)等学者的观点，产权是一种社会工具，是指各行为主体在社会经济运行中围绕财产而建立的责、权、利关系，它表明一个组织可以做什么、不可以做什么以及应该如何对其行为负责。[3]公益性出版单位的出资者是政府，管理者是出版社，受益者是广大社会公众。出版单位对资产享有、使用、收益和处分的控制权，但由于公益性出版单位具有非分配约束的特性，即不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，只能作为组织进一步发展的基金。实际上是对公共权利和收益内部化的一种有力制度约束，从而使得公益性出版单位的管理者只享有控制权，不享有剩余收益分配权。公益性出版单位资产具有公益属性，其资产的所有权理应属于社会公众，同时社会公众又是公益性出版单位的受益者，享有受益权。

公益出版社的这种制度的安排形式使得公益性出版单位管理者缺乏一种来自所有者的强有力的监督，如果不对公益性出版单位财务加以监督，出现管理者违纪违规、责任缺失和败德行为等现象得不到监控，势必导致公益性出版单位效率降低甚至无效率。财权是产权的派生物，通常包括财务决策、收益分配、监督、激励与约束等一组权力集，[4]公益性出版单位特殊的产权关系决定着其财权也有其特殊性，公益性出版单位拥有和支配这些财产，虽然不享有所有权和受益权，但控制权可能为管理者带来诸多好处，如增加报酬、休闲时间和在职消费等。

目前，大多数公益性出版单位沿袭事业单位的管理体制，实行社长负责制、总编负责制、社委会负责制等体制模式，很难依据资产、业务、机构和人员的性质，实行事企分开。只有少数的公益性出版单位，按照事企分开的原则，建立现代企业制度的要求，探索政管事、事办(控)企的体制模式。如人民出版社，在2010 年1 月经新闻出版总署批准设立人民东方出版传媒有限公司，迈出了公益性出版事业单位改革的第一步，完全实行事企分开、市场化管理，按照现代企业制度对控制权和财权进行配置，以服务党和国家大局、服务人民为目的，整合现有资源，管好钱，用好钱，讲服务，讲社会效益。无论是事业单位性质的公益性出版单位，还是转制为企业性质的公益性出版单位，如何进行控制权配置、建立何种治理机制对其权利进行制衡，成为公益性出版单位财务治理的焦点。

二、治理关键：信息不对称

自詹森和麦克林(Jensen & Meckling)1976 年开拓性地提出“代理成本理论”以来，代理问题一直是营利和非营利组织治理研究的重点。[5]委托代理关系的存在，委托人和代理人在信息获取和传递中可能存在不一致或不完全，这就出现了信息不对称，代理人在利益的驱动下，可能会进行投机活动，必然产生逆向选择和道德风险。在公益性出版单位的委托代理关系中，政府是出资者，也是重要的委托人，出版单位的编委会、社委会、总编室和管理者等则扮演着代理人的角色。同时，出版单位的编委会(社委会、总编室)等又作为委托人，将一部分获取、控制和使用经济资源的权力转授给管理者。公益性出版单位提供的公共文化产品或服务没有统一标准、品质与数量难以度量，加之其特殊的产权关系导致所有者的虚拟性或监督主体缺位等，使得公益性出版单位的委托代理关系比企业更为复杂。以人民出版社为例，总编室是管理部门，既是社领导处理有关出版业务的执行机构，又是其他各生产部门的服务机构。总编室下设了马列·国际编辑室、政治编辑室、经济综合编辑室、哲学编辑室等八个专业性编辑室。总编室管理职能主要包括：选题管理、发稿管理、书号管理、稿酬管理、书稿终审管理、CIP 数据管理、图书版权管理、业务培训管理、图书质量管理等。这种机构设置，使得公益性出版单位的资产管理、运营管理以及出版权管理高度集中，不仅容易出现决策判断失误，而且可能使得管理者(代理人)会进行投机活动,产生逆向选择和道德风险。

政府与公益性出版单位委托和受托关系的存在，由于双方在信息获取和传递中不一致，就可能会产生代理人的机会主义行为。如何解决控制权的分配与制衡问题，消除委托人和受托人之间的信息不对称是公益性出版单位财务治理的关键。为了有效解决信息不对称问题，消除代理人的机会主义行为，可以借助信息生态链理论剖析信息生产者、信息传递者、信息消费者之间的依存关系，[6]在信息服务生态链中，以信息传递者为纽带，连接信息生产者和信息消费者，如图1 所示。

图1 信息服务生态链依存关系图

图1 中自左至右的实线箭头表示正向信息流，自右至左的实线箭头表示反馈信息流，虚线部分是指保证信息生产者和信息传递者所生产和传递信息质量的治理措施。仍以人民出版社为例，信息生产者是人民出版社管理层，信息传递者是出版社指定的信息发布媒体、咨询机构等，信息消费者是出版社的管理机构(如新闻出版总署)、社会公众等。要解决信息不对称问题，首先，要从源头上控制信息的质量，保证人民出版社管理层“生产”的信息真实、可靠、公允、客观。其次，要控制好信息处理过程，保证信息公开、及时披露，防止信息传递者造假或炮制信息，误导信息消费者的现象发生。最后，信息消费者和信息传递者在使用和传递信息过程遇到的问题及时反馈给信息生产者，以便提高信息的质量和含量。

“垃圾输入——垃圾输出”(Garbage in-Garbage out)是计算机模拟研究中一条著名的原理，如果输入的信息是垃圾，则输出的信息也必然是垃圾。[7]在信息服务生态链中，满足信息消费者信息需求期望的关键是信息质量本身的高低，因此，信息生产者在信息生态链中起决定性作用。通常控制人控制着公益性出版单位的运营活动全过程，拥有内部的各种信息，利益驱动的诱因导致内部控制人对外发布信息倾向于有利于自己的方向，不发布或少发布不利信息。为保证信息的质量和含量，可以制定一套行之有效的制度体系，从制度上保障信息生产的客观、完整，加强公益性出版单位内部控制，避免“内部人控制”的现象。为了进一步提高生产信息的质量，建立财务报告三审制度，即内部审计、注册会计师审计、政府审计，鉴证产出的信息质量，发现错报和舞弊应提请公益性出版单位调整，情节严重者可以上报政府主管部门，加大舞弊处罚力度。信息传递者通常包括公益性出版单位发布信息的指定媒体、信息咨询机构、高等院校的科研机构等。在信息传递过程中，应无偏无倚，不加修饰和炮制的信息对外传递，并受社会舆论、监管机构、政府有关部门以及信息服务中介机构监督。

政府机构监督是指政府通过制定法律法规，对公益性出版单位信息披露的方式、时间、内容等进行强制性规定，如要求公益性出版单位信息披露不仅包括系统全面反映财务状况、运营成果、现金流量的信息，而且应包括成本耗费、预算执行、经济资源的限定、受托责任履行等方面的信息。

监管机构监督是指政府赋予权力的新闻出版总署或期刊行业协会等参照《中华人民共和国政府信息公开条例》、借鉴《上市公司信息披露管理办法》（中国证券监督管理委员会[第40 号令]）来加大监管力度。

中介机构监督的地位和作用也是毋庸置疑的，如可以建立资信评估机构，根据公益性出版单位的信息披露情况，收集相关运作及财务信息并进行评级，向信息使用者提供评估结果，从而提高公益性出版单位信息透明度或证实组织的公信力。社会舆论监督是指社会公众通过阅读公开的文件和资料，利用新闻媒体公开发表意见，进行评价和监督。[8]

三、治理路径：共同治理与相机治理耦合

公益性出版单位虽然享有控制权，但由于出资人是政府，受政府职能部门左右，公益性出版单位的日常运营难以真正独立，缺少自主运营权，束缚了公益性出版单位的发展。公益性出版单位由政府出资，编委会、社委会或类似决策机构行使最高决策权。虽然有部分公益性出版社管理体制进行了改制，但是不少公益性出版单位的管理层和治理层采取的“两套班子、一套人马”，治理层难以起到有效的监督作用。此外，公益性出版单位是适合我国国情的一种创新的制度安排形式，是不以营利为目的公共产品或服务的新闻出版服务机构。正因为是不以营利为目的机构，缺乏组织绩效评价和激励与约束机制，难以调动管理者的积极性。如何真正分配与制衡控制权和解决信息不对称问题，是公益性出版单位财务治理有待解决的一个重要课题。如人民出版社进行转制后，其愿景是希望转制后能够从服务能力和资金收益等方面补充、回馈事业主体，紧紧围绕政治性、理论性、指令性出版任务，着重做好出版马列主义经典著作、党和国家领导人著作、宣传党和国家路线方针政策的著作，出版党和国家文件、文献以及政府部门以官方名义发布、体现政府立场的出版物，出版代表国家水平、体现时代特色的哲学社会科学学术著作，满足政府、社会公众的需要，最终以实现社会公益最大化为目标，以满足社会公众利益为使命。其财务治理目标是协调组织各利益相关者的利益冲突，解决信息不对称和利益制衡问题，是利益相关者对组织在财权方面的一种监督和制衡机制。由于利益相关者广泛，各利益相关者诉求也不尽相同，如何提高公益出版单位社会效益和工作绩效，满足并超越利益相关者的诉求，治理社会化是财务治理的发展趋势，实现利益相关者共同治理和相机治理耦合的治理机制是公益性出版单位必然选择。

利益相关者共同治理，本质上就是一种获取竞争优势的方式，一方面理解利益相关者的需求并通过一定的努力满足这些需求，充分调动他们参与运营管理的积极性；另一方面还可以利用利益相关者的关系网络所蕴藏的潜在资源和能力。树立利益相关者共同治理思路，与利益相关者相互了解、达成共识、赢得信任、采纳建议等措施，规范公益性出版单位的行为，提高治理水平。

财务相机治理是一种财务动态治理，是指控制权随单位绩效或运营状态的变化而变动的一种治理机制，通过恰当地界定安排财权契约当事人在不同状态下的责、权、利在动态中寻求平衡和稳定，根据单位动态发展的可能性而调整财权契约，化解冲突和矛盾协调达成一致，力求决策效用最大化，实现单位的价值创造和社会效益[9]。

特殊的产权属性，决定了监督主体的多元性。特殊的委托代理关系，决定了信息需求内容多样化。利益相关者虽然具有创租优势，但同时也存在效率困境问题。财务相机治理会影响利益相关者控制权行使效率，导致利益相关者不能有效相机。只有将利益相关者共同治理与相机治理耦合、互补，以共同治理实现公益性出版单位社会价值最大化而进行的合作，以相机治理解决利益相关者财务冲突问题并保证合作状态持续稳定，才能完成公益性出版单位提供公共产品和公共服务的使命，提高出版软实力，实现社会价值最大化。

[1]王立平.发展模式之争：近年来公益性出版研究综述[J].出版科学，2009，17(1)：49-53

[2]鲁婧.公益性出版单位的社会绩效评价指标体系研究[D].武汉：武汉理工大学，2010

[3][8]程昔武.非营利组织治理机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008

[4]衣成龙.公司财务治理论[M].北京：清华大学出版社，2005

[5]Jensen，M. C.，W. H. Meckling. Theory of the Firm: Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure [J]. Journal of Financial Economics，1976，(3)：305-360

[6]Hirsch J. E. An index to quantify an individual's scientific research output[C]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America，2005,102 (46)：16569- 16572

[7]张功耀.“垃圾输入-垃圾输出”原理的推广[J].自然辩证法通讯，2004，26(6)：5-7

[9]林浚清，黄祖辉.公司相机治理中的控制权转移与演进[J].财经论丛，2003，(1)：80-85