新中国城市园林政策的演进历程及启示

李泳谕

(广州大学公共管理学院，广东广州 510006)

1 概述

1.1 城市园林政策的定义

1.1.1 园林概念的界定

在中国，“园林”一词最早出现在魏晋南北朝时期，但这时期的园林多是指具有山水田园风光的乡间庭园。随着园林历史发展，“园林”的含义有了很大的丰富和发展，在中国园林界内，关于“园林”的定义有不同的观点:

周维权先生认为:第一、园林是人工自然或人造自然园林。第二、园林是“在一定的地段范围内，利用、改造天然山水地貌，或者认为开辟山水地貌，结合植物栽培，建筑布置，圃以禽鸟养蓄，从而构成一个以视觉景观之美为主的赏心悦目，畅情抒怀的游憩、居住环境。”

游永先生等学者认为，园林是在一定的地形之上，利用、改造和营造起来的，由山、水、物所构成的具有游、猎、观、尝、祭、祀、息、戏、书、绘、畅、饮等多种功能的大型综合艺术群体［3］。

综上观点，园林包括各类公园、城镇绿地系统、自然保护区在内融自然风景与人文艺术于一体的为社会全体公众提供更加舒适、快乐、文明、健康的游憩娱乐环境。

1.1.2 公共政策的界定

英国学者H.K.科尔巴奇在其《政策》一书中写到:政策这一观念通常依赖于3个对社会秩序的核心假设——工具性、等级性和一致性。即政策是按照目的以及实现目的的方式来理解的，它是关于某一特定领域之内将要做什么的权威性的决定，且政策与社会系统的管理部门产生各种各样的关联。伊斯顿于1951年出版的《政治体系——政治学状况研究》一书中，把“公共政策”界定为“对一个社会进行的权威性价值分配。”他解释说:“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。换句话说，……一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”［2］。西方学者有关公共政策学的研究成果被引进中国后，中国学者综合学术文献对公共政策所作的界定，提出了更全面揭示“公共政策”概念内涵的定义。宁骚在《公共政策学》一书中认为，公共政策是公共权力机关由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

综合1.1.1与1.1.2中对园林和公共政策的概念的界定，笔者认为所谓的城市园林政策，是指公共权力机关为了向社会全体公众提供更加舒适、快乐、文明、健康的游憩娱乐环境，对城市中的公园、城镇绿地系统、自然保护区在内融自然风景与人文艺术于一体的建设方案。

1.2 回顾新中国城市园林政策演进历程的意义

1.2.1 中国特色社会主义政治体制下的产物

中国园林有着悠久的历史与精深的文化传统，新中国的国家性质决定其城市园林政策的方向。新中国是一个工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。因此新中国的城市园林政策必然随着国家性质的方向，走社会主义道路。20世纪50年代的“一边倒”苏联经验就是一个好的证明，社会主义国家亦需要城市园林建设。回首新中国城市园林发展的轨迹和历程，不难发现“中而新”、“社会主义内容、民族形式”、“古为今用、洋为中用”、“两条腿走路”的思想理念成为城市园林政策得以存在及发展的基础。改革开放后，在建筑与园林规划设计中发展“中而新”的风格、探索“民族传统”、寻求“文化认同”等等又提上议事日程，如上海方塔园等优秀的设计作品不断涌现。

1.2.2 为现今城市园林建设提供参考

首先，随着城市园林的不断发展，园林的内涵在不断扩大。古典园林的服务对象从产生开始就有很大的局限性，设置园林的出发点只是为了显示财权或用于享乐，因此无论是皇家园林还是私家园林都只为少数人服务;而城市园林是为众多的普通公民服务的，服务对象在量上的改变必然引起园林在诸多方面质的变化。现代城市园林不仅包括公园，还包括其他所有的城市绿化与美化工程。其次，园林的形式在不断变化。随着园林的服务对象、建设目的的不同、城市大环境面貌的不同、技术材料运用的不同以及人们审美情趣的变化和对园林需求的增加，园林在形式上亦需要相应地发生变化。

由此可见，园林的内涵越扩大、形式越丰富，政府所管理的范围就越大、所需的工具、手段就越多。城市园林政策直接关系到城市园林建设的发展方向，因此，回顾新中国城市园林政策的演进历程，为现今城市园林建设提供参考。

2 新中国城市园林政策的演进历程

2.1 1949年～1959年:新中国城市园林政策的恢复与建设

2.1.1 园林相关机构的设立

1952年8月，中央人民政府成立了建筑工程部，下设城市建设局，主管全国城市建设工作;同年召开了第一次城市建设会议，划定了城市建设的范围，其中就包括城市的公园、绿地建设。

1956年5月，中华人民共和国城市建设部成立，城市园林绿化在内的各项城市建设业务也改由该部主管。1956年11月召开的全国城市建设工作会议中指出:“不要把精力只放在公园的修建上，而忽视了城市的普遍绿化，特别是街坊绿化工作。这是当前城市绿化工作的主要方针和任务。因此，当前的主要工作应该是在住宅街坊内，积极地采取各种办法，动员群众，植树栽花，进行绿化。”

1958年2月11日，城市建设部撤销，其业务合并入建筑工程部。同年2月25日，建筑工程部召开了第一次全国城市园林绿化工程会议。会议上提出，要开展一个广泛的群众性的植树运动，掀起城市绿化的高潮。这次会议借着“大跃进”风潮的推动，全国的城市园林绿化工作取得了不少成绩。

2.1.2 苏联城市园林建设经验的引入

虽从20世纪初以来，英国、法国、日本、俄国等的强制殖民传入了城市园林中的绿地系统的一些规划、设计方法，但对城市绿地系统的更多认识，是建国后通过苏联专家的访问、指导，及一系列相关译著中形成的。

重视“居民区绿化”。建国后从苏联引入了“城市与居民区绿化”这一新名词，我国开始认识“居民区绿化”的重要性。在1950年代初期，我国居民区规划在形式上一般采取了苏联搭街坊制度。

文化休息公园的建造。建国后的造园设计在相当程度上受到了来自苏联的经验，即文化休息公园设计理论的影响。在苏联，文化休息公园虽然是城市绿地系统的重要组成部分，但其建设一是强调政治属性，二是被确立为人们进行游息活动的机构。在中国文化休息公园恰恰体现了社会主义与文化属性。

综上可见，1949年至1959年这10年间，国家对城市园林建设出台了不少的政策，同时城市园林建设也取得了可喜的成绩。至1959年底，全国城市园林绿地总面积就发展到了128 212 hm2。

2.2 1960年～1990年:新中国园林政策的挫折与调整

2.2.1 新中国园林政策挫折期

随着1958年大跃进的失败所引发的国民经济3年困难时期(1959～1961)，使园林绿化的资金大大被压缩，建设工程被迫停下，城市园林建设一度陷入低潮。踏入1960年，“以阶级斗争为纲”、“抓革命，促生产”、“先生产，后生活”的政治意识形态导向，在城市园林政策上也充分体现。

1965年6月，建工部召开的第5次城市建设工作会议，指出“公园绿地是群众游览休息的场所，也是进行社会主义教育的场所，必须贯彻党的阶级路线，兴无灭资，反对复古主义，要更好地为无产阶级政治服务，为生产、为广大劳动人民服务。”［8］由此提出的“取消盆花和庭院工作革命化”、“砸烂盆花闹革命”、“不砸盆花不革命”等口号，严重影响了园林绿化事业的发展。

1966年～1976年“文化大革命”期间，园林绿化受到严厉的批判，许多城市园林和文物古迹都被列入“四旧”范围，遭受了空前的浩劫。如颐和园内的一些园林建筑损毁严重园林建设成为了“备战”的需要;同时，城市园林的管理机构、科研院校也遭受厄运。1970年6月，建筑工程部、建材工业部等被撤销，并入国家基本建设委员会，机关工作人员92%下放农村劳动，只有8%的人员留下坚守［1］。从1960年开始的十几年中，全国的城市园林事业遭到了历史性的破坏。

2.2.2 新中国园林政策调整期

1976年10月，10年“文化大革命”结束后，几乎停顿的园林事业随之慢慢恢复并发展。1978年3月，国务院召开了第三次全国城市工作会议，会议制定了《关于加强城市建设工作的意见》，《意见》中明确提出各城市都要搞好园林绿化工作。这次会议对城市园林建设的发展起了重要作用。国家城市建设总局于1982年2月20日至26日召开第四次全国城市园林绿化工作会议，提出采取专业队伍管护与群众管护相结合的方法等措施，是全国的城市园林绿化建设进入高潮。

随着全国社会主义建设的深入发展，机构改革亦在适应新的形式。1982年5月4日，国家城建总局与国家建工总局等其他4个机构合并，组建成“城乡建设环境保护部”。1988年3月28日，改为“建设部”。同时，城市园林步入法制管理轨道:1982年12月3日，城乡建设环境保护部颁发了《城市园林绿化管理暂行条例》，1989年12月26日，全国人大七届常委会第十一次会议通过《中华人民共和国城市规划法》等。

1960年至1990年是新中国园林建设动荡与持续调整的30年，园林政策曾出现过偏差，而后继续推进我国园林建设的发展，并将其推上法制管理的轨道。

2.3 1990年至今:新中国园林政策的创新

1990年代初，由建设部督导实施，在全国范围内开展了创建“国家园林城市”(简称“园林城市)。“园林城市”政策出台前，一些城市在园林绿化建设中借鉴了国外“花园城市”的建设经验，并根据自身条件和特点提出了其他的概念，如武汉的“山水城市”、重庆的“山水园林城市”。建设部于1992年制定了《园林城市评选标准(试行)》，并在12月8日正式命名了第一批“园林城市”，其中包括:北京、合肥、珠海。直至2009年底，建设部共通过11次评选，命名139个“园林城市”。

《园林城市评选标准(试行)》1996年完善、扩充为12条，主要对城市园林建设的生态效益提出了更多的要求，2000年5月，建设部进一步制定了《国家园林城市标准》，包括组织管理、规划设计、景观保护、绿化建设、园林建设、生态建设、市政建设7个方面［9］。

3 新中国城市园林政策演进历程的启示

3.1 坚持走有中国特色的城市园林道路

从新中国园林政策的演进历程可看到，在新中国成立之初，苏联的城市园林建设经验被我国照搬。无论是行业定位:“造园专业”改为“城市与居民区绿化专业”，还是城市绿地系统的建立，再到居住区绿化、文化休息公园的建设，无一不是参照苏联的结果。但历史证明，尽管同时社会主义国家，但两国的政治发展程度、经济状况、国土资源等方面都有所不同，“依葫芦画瓢”的道路是不能长久行走的。对比“苏联一边倒”和“政策革新”两个阶段的园林建设成可知，今后我国城市园林政策的前进大方向是:坚持走有中国特色的城市园林道路。

3.2 培养高素质的专业人员

城市园林建设涉及园林规划、园林植物种类等，城市园林建设与城市环境有直接或间接的关系，城市环境又与城市居民息息相关，因此其建设不容马虎。城市园林政策作为城市园林建设的指引和保障，政策制定、执行及监督过程都必须严谨且体现其专业性，政策制定者及执行者必须具有较强的专业知识。从新中国城市园林政策的演进历程可知，新中国成立以前，中国是一个长久处于封闭状态的国家，具备专业知识的人士少之又少，且在十年文革期间，知识分子受到严重打压，文化教育处于停滞状态，这造成了文化的断层。由此可见，城市园林建设的进一步发展、城市园林政策的进一步完善，培养高素质的专业人员必不可少。第一，注重培育各高校中园林相关专业的教育，政府给予一定的资金支持;第二，引进国外专业人士，加强交流。

3.3 加强与世界各国的交流与合作

20世纪初叶以来，从英国、法国、日本、俄国等的强制殖民传入了城市绿地系统的一些规划、设计方法，与苏联结成的同盟关系中亦吸收了其关于城市园林建设的方法技术。并且改革开放以后，我国与世界各国的交流与合作日益增多，西方国家中城市园林建设是一种趋势，世界一体化使我国不可避免地加入城市园林建设的大家庭。

虽然中国园林有着悠久的历史与精神的文化传统，但与世界各国，尤其与西方先进国家相比，我国无论在思想观念上，还是专业技术上都有非常大的差距。因此，加强与世界各国的交流与合作是关键。如，多参与园林方面的国际交流会议或论坛，与世界一流的园林专业交流、学习;相关政府部门要加强与各国的相关部门合作，适当借鉴外国好的园林政策制定，同时注意结合本国国情，切忌“照搬照抄”行为。

4 结语

新中国成立后60多年来，随着我国经济建设的快速发展和我国人口不断增长，生态环境问题的突出表现，城市园林建设日益受到了人们的重视。政策决定了城市园林建设发展的方向，园林建设发展得好，必需要有好的政策扶持。因此回顾城市园林政策的演进历程是完善城市园林建设的必然要求，从历史中发现问题并改进问题。

［1］柳尚华.中国风景园林当代五十年1949-1999［M］.中国建筑工业出版社，1999.

［2］宁骚.公共政策学［M］.高等教育出版社，2007.

［3］郭风平，方建斌.中外园林史［M］.中国建筑工业出版社，2005.

［4］上海市绿化管理局，上海市风景园林学会.城市园林绿化管理工作手册［M］.中国建筑工业出版社，2009.

［5］赵纪军.新中国园林政策与建设60年回眸(一)［J］.风景园林，2009，(1).

［6］赵纪军.新中国园林政策与建设60年回眸(二)［J］.风景园林，2009，(2).

［7］赵纪军.新中国园林政策与建设60年回眸(三)［J］.风景园林，2009，(3).

［8］赵纪军.新中国园林政策与建设60年回眸(四)［J］.风景园林，2009，(5).

［9］赵纪军.新中国园林政策与建设60年回眸(五)［J］.风景园林，2009，(6).

［10］胡建军.城市园林的发展现状及建议［J］.现代农业科技，2009，(11).