政府审计发挥“免疫作用”的制约因素及建议

文/徐广领 王逢娜

（云南省审计厅 云南·昆明）

一、政府审计历史演进过程

1、受托财务责任阶段。这一阶段主要是指从1983～1994年。1983～1985年是审计机关组建时期；1986～1994年是审计工作开拓进取，在探索中逐步发展的时期。这一阶段的政府审计具有很强的财政监督色彩，可以说政府审计处于受托财务责任阶段。

2、受托管理责任阶段。这一段时期主要指1995～2007年。审计工作的重点放在对经济执法部门、国有资产以及科技、教育事业费使用的监督上，逐步减少了直接对国有企业的审计。开始发挥政府审计综合性、独立性、专业性的优势，与国家的经济工作重点结合起来，在宏观管理监督上发挥作用，为宏观管理服务，审计监督开始向高层次发展，开始进入受托管理责任阶段。专项审计调查工作力度加大，使审计目标从微观监督向宏观管理监督、从经济层面监督向政治监督层面提升。绩效审计也已有良好的开端，2006年开始，审计署逐步安排了一些派出局进行绩效审计的探索。

3、受托社会责任阶段。审计免疫系统论是新的历史时期对于审计功能、作用和地位的最新论断。审计免疫系统是指政府审计发挥预防功能、揭露功能、抵御功能，充分发挥审计工作的宏观性、建设性、预防性、主动性和时效性，增强经济社会运行的“免疫力”，维护国家经济安全，推动经济社会全面协调可持续发展。审计免疫系统论是与受托社会责任联系在一起的，因为这使审计关注的范围扩大了，开始关注政府责任的履行及其效能，还包括国家的经济安全、资源环境安全等问题。

二、发挥免疫系统作用制约因素分析

政府审计进入受托管理责任阶段不久，又提出了进入受托责任阶段目标，是我国政府审计的跨越式发展，对我国的审计机关和广大审计人员提出了严峻挑战。目前影响我国政府审计维护国家经济安全的制约因素主要集中在以下三方面：人、准则、技术手段。审计队伍的整体素质虽然已有很大提高，但是审计队伍的整体结构和人员的业务素质还是不能适应免疫系统论的要求，审计法律的执行还是不很到位，审计准则体系不够健全，审计技术手段的更新速度不能适应现代信息技术飞速发展的要求。

三、政策建议

1、优化人力资源管理。政府审计要发展，人才是关键。第一，促进新进审计人员知识结构的多元化。我国现有审计人员70%以上是财会专业的，因此以后我国在招收审计人员时，要改变原来主要招收财会专业毕业生的做法，考虑增加招收计算机、经济学、法律等专业的毕业生；第二，改进对政府审计人员的考核机制。我国现有的考核方式侧重合规性审计，对审计人员考核主要是看其查处了多少大案要案以及涉案金额，以后应该更加注重考核审计人员是否提出了有助于发挥预防功能的有价值的政策建议；第三，通过培训改善现有审计人员的知识结构，培养复合型人才。审计人员不仅要掌握财会知识，还要熟悉宏观经济、先进的计算机技术、管理，因此培养复合型人才是政府审计的必然选择。

2、完善审计准则体系。政府审计准则是审计人员进行审计工作时所必须遵循的行为规范，是衡量审计工作质量的客观标准。第一，借鉴会计准则制定的成功经验，建立政府审计准则委员会来负责制定政府审计准则，委员会应邀请注册会计师、学术界专家加入，以集中各方面的智慧，参与制定过程，与中国注册会计师协会进行技术合作，借鉴与民间审计内容交叉的部分；第二，借鉴民间审计准则的风险导向方法。风险导向审计方法提供一种既保证审计质量又可以提高审计效率的新思路，改变制度基础审计造成审计资源在低风险和高风险审计领域的分配不当，防止造成低风险审计项目的审计过量和高风险审计领域的审计不足，提高审计效率；第三，制定完整科学的审计准则体系。我国在这方面已进行了积极探索，但审计准则还没有形成完整科学的体系，且现有审计准则主要是为了实现揭露功能，无法满足政府审计发挥免疫系统作用的要求。

3、提高审计技术手段。随着信息化的飞速发展，计算机应用的普及，被审计单位的技术手段和信息技术水平日益提高，审计机关应对此采取相应的措施，提高审计技术手段。第一，充分利用第二期金审工程成果，保证所用的计算机、网络等硬件设施跟上，并争取实现金审工程的定期化、机制化，以适应信息技术不断发展的要求；第二，挖掘现有技术手段潜力，总结计算机审计经验，审计人员应积极尝试自己开发审计软件系统，建立被审计单位数据库，提高审计效率，为动态监控提供基础资料；第三，尽快实现计算机的数据集中分析，开拓创新审计技术方法，尝试对被审计单位信息系统进行审计。

4、多种审计方式并举。政府审计应该发挥自身独立性、综合性、专业性的优势，利用自身法定的获取相关信息的权力，加大开展政策评估、专项审计调查的力度。而且政策评估、专项审计调查还具有节省审计资源、比较灵活机动的优势，可以较好地对国内外经济形势的变化做出及时反应。

政府审计要发挥自身综合性、独立性等优势，增强维护国家经济安全的作用，应该以财政审计为基础，绩效审计为主体，政策评估、专项调查等为补充，同时关注加强政府部门内部控制。我国的政府审计在短短20多年里，已经取得了巨大的成就，现在又站在一个新的历史起点上，任重而道远。

[1]李金华.中国审计史[M].中国时代经济出版社，2004.

[2]李金华.审计理论研究[M].中国审计出版社，2001.

[3]曾寿喜，刘国常.国家审计的改革与发展[M].中国时代经济出版社，2007.