党对人民政协性质认识的历史演进

★ 周述杰

人民政协的性质，即人民政协本身所具有的区别于其他组织的内在规定性和本质特征。人民政协的性质问题是人民政协理论中的基础问题和核心问题，也是人民政协理论研究中常论常新的问题。深入研究党对人民政协性质的认识历程，对于推进人民政协理论创新，指导新时期人民政协工作，具有重要现实意义。

一、成立之初的双重性质:既是统一战线组织，又是国家政权形式

1949年9月，中国人民政协第一届全体会议在北平召开。经过共产党与各界民主人士的充分协商讨论，会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议第一届全体会议宣言》，选举产生了人民政协第一届全国委员会。新政协会议召开标志着人民政协正式成立。

成立之初的人民政协具有明显的双重性质，一方面它是人民民主统一战线的组织形式，负责团结一切可以团结的力量共同建设国家;另一方面又是国家政权的组织形式，是国家权力机关——人民代表大会的替代形式，代行人民代表大会的职权。《中国人民政治协商会议共同纲领》把这一时期人民政协表述为“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式”。并且规定“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”［1］。这些规定充分说明人民政协具有双重性质。

人民政协的统一战线组织这一性质是人民政协的本质属性，它与生俱来;人民政协的国家政权形式性质是人民政协在成立之初的特殊属性，它具有鲜明的时代特征，是特定历史条件下的特殊产物。新政协会议召开于新中国即将诞生前夕，一方面解放战争还没有完全结束，国内迫切需要建立一个中央政权，以最终推翻国民党统治。另一方面，新中国百废待兴，实行全民选举，召开全国和地方人民代表大会的条件还不成熟。人民政协作为人民民主统一战线的固定形式，在社会各界享有崇高威信，体现了全国人民的意愿。这样，人民政协既履行人民民主统一战线的职能，又代行人民代表大会的职能，以完成协商建国的历史使命，这符合人民的意愿和当时的国内状况，是具有中国特色的一种制度选择。［2］

二、曲折发展中的艰难探索:回归人民民主统一战线

从1954年到1976年，人民政协进入了曲折发展的历史时期。这个时期的人民政协性质，回归到人民民主统一战线性质。

1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开，会议通过的《中华人民共和国宪法》规定，全国人民代表大会是我国最高权力机关。同年12月第二届全国政协第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程》明确规定“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在”。第一届全国人大和第二届全国政协第一次会议的召开，标志着人民政协结束了代行人民代表大会职权的使命，作为人民民主统一战线组织而继续存在并发挥作用。

事实上，对人民政协性质的认识当时有两种错误的观点:一种意见主张全国人大已经召开，人民政协的历史使命结束了;另一种意见认为人民政协依然是国家的权力机关，或者应具有权力机关的性质。对此，周恩来提出了严肃的批评，“这两种想法出于同一来源，就是不懂得政协本身是统一战线的组织，也就是党派性的联合组织”。［3］毛泽东更是进一步明确指出:“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。……人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”“政协不能搞成国家机关，认为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”［4］这标志着从人大制度确立之日起，人民政协的国家权力机关功能不再存在，人民政协的性质主要是人民民主统一战线性质。

也正是从这个时期开始，人民政协主要以人民民主统一战线发挥作用。在20世纪50年代中后期，人民政协就许多问题进行了广泛的民主协商，在诸多方面发挥了很好作用。正如李维汉所说，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会是政治协商机关，又是统一战线组织，在统一战线和国家政治生活中起着重要作用。党中央和毛泽东十分重视人民政协的工作，我们应当努力使它的活动更加充实和活跃起来”。［5］

人民民主统一战线性质确立后，人民政协把“神仙会”作为开展政协工作的重要方法，发扬民主，注重与党外民主人士平等协商，广泛听取社会各界意见建议，发挥人民政协政治协商和参政议政的作用，推动了人民政协工作不断向前发展。

三、恢复完善中的深化认识:既是统一战线组织，又是发扬民主的重要形式

“文化大革命”结束不久，我们党迅速拨乱反正，逐渐恢复党的实事求是的思想路线，人民政协开始走上恢复完善时期。1979年6月，第五届全国政协二次会议召开，邓小平致开幕词，在开幕词中他着重阐释了统一战线和人民政协的性质和任务，指出“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟。新时期统一战线和人民政协的任务，就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量，同心同德，群策群力，维护和发展安定团结的政治局面，为把我国建成现代化的社会主义强国而奋斗。”“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的一个重要组织。”［6］强调人民政协不仅具有统一战线性质，而且具有发扬民主的特征。标志党对人民政协性质的认识进入新的历史时期。

1980年8月，邓小平进一步强调，“人民政协是在共产党领导下的实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织，也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式，它在我国各族人民中享有很高的威信。”再次肯定人民政协是发扬社会主义民主的重要组织和形式。［7］根据邓小平的这一思想，在1982年全国政协五届五次会议通过的新政协章程中就把人民政协性质规定为“是中国人民爱国统一战线的组织”，“是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”。这表明人民政协在改革开放新时期代表性和作用更加突出，也表明党对人民政协性质的认识逐步清晰逐步完善。

四、全面发展时期的拓展升华:统一战线组织，政治协商机构发扬民主形式

十三届四中全会后，党的第三代领导集体对人民政协工作更加重视，党对人民政协性质的认识也更加客观更加全面更加准确。1989年中共中央发出《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，首次将多党合作和政治协商制度定为我国的一项基本政治制度，明确“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”使党对人民政协性质的认识向前跨进了一大步。1994年第八届全国政协第二次会议对人民政协章程进行修订，指出“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。”“中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式”。在此基础上，1995年全国政协颁布《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，对人民政协的性质作了最为完整准确的规定，即“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”这一规定，标志着党对人民政协性质的认识更加成熟，正是这种全面科学的认识，成为指导新时期人民政协各项工作的根本指针，推动着人民政协理论和实践不断创新。

进入新世纪新阶段后，人民政协一直沿用上述三句话来表述自身的性质，并在理论和实践两个方面不断丰富和完善这个表述。2006年中共中央发出《关于加强人民政协工作的意见》，指出“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，是中国共产党同各民主党派、各人民团体风雨同舟、团结奋斗的伟大成果”，进一步深化了党对人民政协性质的认识。《意见》还以中共中央文件的形式强调“人民通过选举、投票形式权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”这是对我国民主政治理论和人民政协理论的重大创新，标志着党对人民政协性质的认识不断拓展和升华。

回顾党对人民政协性质的认识过程，我们从中可以看到四个关节点四个里程碑，四个关节点是:第一，1949年新政协会议召开，标志人民政协成立，这是党对人民政协性质认识的起点。第二，1954年全国人大第一次会议召开，通过《中华人民共和国宪法》，人民政协代行全国人民代表大会职权的任务结束，人民政协性质回归人民民主统一战线，这是党对人民政协性质认识的回归点。第三，1979年邓小平对统一战线和人民政协的性质、地位和作用做出新概括，标志人民政协发展进入一个新的历史时期，是党对人民政协性质认识的转折点。第四，1994年全国政协八届二次会议通过的章程修定案规定人民政协是爱国统一战线组织、是多党合作和政治协商的重要机构、是发扬社会主义民主的一种重要形式，标志着党对人民政协性质的认识更加全面，是党对人民性质认识的成熟点。四个里程碑是:第一个里程碑是1949年新政协会议召开通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，将人民政协的性质定位在人民民主统一战线的组织形式和国家权力机关――人民代表大会的替代形式，标志人民政协成立。第二个里程碑是1982年第五届全国人大五次会议首次将人民政协的性质、地位、作用载入新宪法序言之中，标志着党对人民政协性质的认识上升为国家意志。第三个里程碑是1989年12月，中共中央发出《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(简称14号文件)，它的里程碑意义是第一次将多党合作和政治协商作为我国的一项基本政治制度。第四个里程碑是2006年中共中央颁发《关于加强人民政协工作的意见》，第一次以中共中央名义就人民政协工作颁发专门文件，是指导新时期人民政协的纲领性文件。

党对人民政协性质认识的这四个关节点和四个里程碑，表明党对人民政协性质的认识在不同的历史时期有不同的总结与提炼、概括和表述，这不同的概括和表述充分说明了党对人民政协性质的认识是随着统一战线和人民政协实践的发展而逐步深化、逐步完善和不断创新。随着时代的发展，人民政协理论和实践也将不断发展，实践发展永无止境，党对人民政协性质的认识也将永无止境。

［1］人民政协重要文献选编(上)［D］，北京:中国文史出版社、中央文献出版社，2009年版，82 －83.

［2］刘伟.党对人民政协性质的认识历程［J］.重庆社会主义学院学报，2009，5.

［3］［4］朱训，郑万通.中国人民政协全书:上卷［M］.北京:中国文史出版社，1999，62.61.

［5］李维汉.统一战线问题和民族问题［M］.北京:人民出版社，1982，170.

［6］邓小平文选(第二卷)［M］.北京:人民出版社，1983，187.

［7］中国人民政治协商会议.中共中央文献研究室.老一辈革命家论人民政协［M］.北京:中央文献出版社，1997，331.