浅析我国森林公园与生态旅游管理的法律问题

赵 峰

（山西财经大学法学院， 山西 太原 030012）

森林公园是以森林生态资源为基础，具备优美景色和科教、旅游休闲价值的一定地域，经过科学保护和适当开发建设，可以为人们提供旅游休闲和科学教育活动的特定场所。森林公园生态资源有很多种类，其中包括地文资源、水文资源、生物资源和天象资源等。生态旅游是指以保护自然和进行文化知识宣传为目的，在降低对生态环境破坏的基础上，确保生态旅游资源的可持续利用，促使生态环境保护同发展地方社会经济有机结合的旅游活动。生态旅游的内涵强调的是对自然景观的保护，是可持续发展的旅游，具体到森林公园生态旅游来说就是保护好森林公园生态资源，科学合理地开发利用森林旅游资源，保护完整的自然和文化生态系统，将生态旅游限定在森林公园生态系统可承受范围之内，使旅游者亲自参与到保护生态环境的活动之中，更加热爱自然。正是因为生态旅游能满足旅游需求和旅游供给的需要，才使得我国森林公园生态旅游逐渐兴起，成为促进和保护森林环境资源可持续发展的重要方式，得到各级政府的重视。

1 我国森林公园与生态旅游发展现状

据不完全统计，截至2010年底，全国共建立森林公园2 583处，总面积1677.69万hm2。其中，国家级森林公园746处，国家级森林公园旅游区1处，面积1 177.66万hm2。9个省的森林公园总数超过100处。森林公园的建立，标志着以开展森林生态旅游为主体的多种功能已经确立，森林不再是生产木材的基地，逐步变成保护森林资源的生态区域。

根据对1 982处森林公园（其中国家级森林公园746处）的统计，2010年共接待游客3.96亿人次（其中海外游客1 076.81万人次），旅游收入294.94亿元，分别比2009年度增长18.90%和30.40%。游客人数方面，198处森林公园游客人数超50万人次（其中国家级森林公园152处），其中53处超100万人次（其中国家级44处）。旅游收入方面，373处森林公园旅游收入超1 000万元（其中国家级森林公园337处），其中79处收入在5 000万元～1.0亿元（其中国家级71处），42处超亿元（其中国家级41处）。

可见我国森林公园生态旅游事业发展非常迅速，既促进了当地社会经济的发展，也有效地保护了森林生态资源，实现了可持续发展、绿色发展。然而由于我国相关法律法规的不完善，除《环境保护法》、《森林法》、《野生动物保护法》等法律规范外，关于森林公园管理体制和生态旅游发展方式等方面依然存在需要不断完善的地方。

2 我国森林公园与生态旅游管理的法律问题

当前我国森林公园数量迅速增加，规模不断扩大，对保护森林资源起到了积极作用。但同时也要看到，森林公园的管理模式依旧沿用改革开放之初的做法，许多森林公园的管理者，同时也是森林公园生态旅游市场的监管者和经营者，三种身份集于一身，角色比较混淆，造成政企不分，管理混乱。

从全国森林公园管理体制模式来看，大体上可以分为政府职能型、政企分开型、政企合作型、企业管理型四种类型。我国森林公园管理模式实行的主要是政府职能型，也就是政府部门既行使监管职责，又充当市场经营主体，形成“两种机制、一套人马”的管理模式。这种管理模式是我国计划经济体制下的产物，它造成我国森林行政管理部门不仅行使政府职能，而且在森林公园的生态资源配置、生态旅游产业的发展和生态旅游服务等方面也参与市场利益分配。客观上混淆了森林公园管理与生态旅游产业经营之间的界限，导致森林公园管理部门以为自己是旅游产业部门，对自身管理职能和部门性质认识模糊，简单地把森林公园看作经济、利润和就业的载体，一味强调其经济功能和效益，而忽略了其社会文化、生态环境、科研教育以及精神文明等方面功能和效益。

3 完善森林公园与生态旅游管理法律问题的建议

3.1 转变观念，提高环境保护意识

森林生态旅游作为生态旅游的一种，它构成了我国生态旅游的主体。各地方政府要把森林生态旅游放到振兴经济的战略高度，高度重视森林生态旅游业在整个旅游业乃至整个国民经济和社会发展中的重要地位，切实树立产业观念、旅游观念和环境保护观念，强化环境保护的法律意识。

3.2 对现有森林公园管理体制进行改革

目前，我国森林公园管理体制政企不分，机构不断膨胀，管理内容无所不包，严重混淆了行政管理与市场经营的角色区分，无法适应森林公园的生态旅游市场化要求。建议尽快明确政府部门的角色定位，改变当前政府部门与企业或经济组织的直接经济利益关系，充分发挥政府部门依法管理、监督和调控市场的作用，对森林公园管理和森林公园的生态旅游市场管理实行“政企分开型”的管理。

3.3 完善法律法规，强化保护

首先，政府及各级主管部门要制定合理的政策，加强行业管理，尽快完善森林公园与森林生态旅游的法律法规，树立依法管理的理念，走“以法兴游、以法治游”的发展之路。其次，提高森林公园生态保护的法律法规立法级别和力度，改变以往法律法规约束力有限的局面；三是要加强执法监督，保障法律法规的严肃性，充分发挥其保护生态的作用。

［1］陈秋华.森林旅游产业发展对策[J].生态经济，2002（04）.

［2］晋艺波.论我国森林旅游开发[J].经济研究导刊，2007.

［1］王尔康.生态旅游与环境保护[J].旅游学刊，1998.