构建医疗纠纷专业调解组织的法律思考

陈 颖

（昆明医学院法医学院，昆明 650500）

构建医疗纠纷专业调解组织的法律思考

陈 颖

（昆明医学院法医学院，昆明 650500）

我国医患关系紧张的重要原因是现行医疗纠纷解决机制存在缺陷，建立一个中立的医疗纠纷专业调解委员会是是解决这一问题的有效办法。该机构应由国家司法机关按照人民调解的性质设立，并结合医疗责任保险的强制推行。

医疗纠纷；调解；中立

最近几年，由于医疗纠纷而发生的冲击医院、干扰医疗秩序的恶性事件处于上升趋势。2002年，这类事件有5000多起，2004年上升到8000多起，2006年则超过了1万起。[1]中国医师协会2006年10月16日至20日，在北京、湖南、甘肃、大连、沈阳、武汉等地，向350家医院就“医闹”现象做了问卷调查，调查结果显示，在被调查的350家医院中，“医闹”事件发生率为97．92%，2005年全年共发生“医闹”事件735起。[2]医疗纠纷高发和“医闹”现象的产生在很大程度上反映出医疗纠纷解决机制的匮乏。医患双方一旦发生纠纷，不少患者不知所措，有些医院也不能选择相应的解决办法，使得问题通过正常渠道得不到解决，引发“医闹”这一非法地私力救济方式盛行，社会影响非常恶劣。

医疗行业是一门具有高风险性质的行业，医疗纠纷是不可能不发生的，虽然医学技术的进步和医生良好的职业道德在一定的范围内可以减少医疗纠纷的发生，但是有效的医疗纠纷解决机制才是化解纠纷的出口，才是正常医疗秩序和保障，因此，这一机制在构建和谐医患关系中发挥着非常重要的作用。

根据国务院《医疗事故处理条例》的规定，当前医疗纠纷处理有3种途径——医患双方自行协商、卫生行政机关调解和人民法院诉讼。①然而在实践中，这三种形式，都存在一定的制度缺陷。

1 现行制度处理医疗纠纷的制度缺陷

1.1 医患双方自行协商

发生医疗纠纷后，多数医院和患者首先选择此种方式，在绝大多数医院也设有专门的部门负责处理医疗纠纷。但是，因为医院和患者双方缺乏信任,很难形成一致意见,反而容易将矛盾进一步激化。

1.2 医疗纠纷行政调解的缺陷

第一，卫生行政部门作为调解人的中立性受到质疑。由于卫生行政部门与医院的特殊关系，再加上有时卫生行政部门往往以医院利益的代表者出现，很多患者认为卫生行政部门与医院是一回事，由卫生行政部门主持调解，心理上有强烈的不安全感，甚至认为卫生行政机关偏向医疗机构而往往拒绝调解。

第二，范围仅仅限于判别是否是“医疗事故”，是事故的可能予以处理，而对不构成事故的医疗过失行为则基本不予处理。

第三，卫生行政部门完全以鉴定结论为调解依据，而鉴定中使用的证据的真实性疑义没有有效的法律解决措施，即鉴定的权威性不足。

第四，医疗卫生机构对让卫生行政部门参与处理医疗纠纷存在着“心理障碍”。卫生行政部门参与医疗纠纷处理之后，还有一项非常重要的职权，就是处理“医疗机构和医务人员”，也就是说判断为医疗事故后，还要依照《条例》和其他卫生管理法规对后者进行行政处罚，这就使主动提出报告的医疗行为人面临着被处罚的危险，而且医疗机构的报告行为，《条例》规定的是“重大医疗过失行为”，这首先就构成了法律上的“自认”行为，是医疗机构自己认为自己存在着“过失”，让医疗机构处于法律上两难的局面。这就出现了一旦重大医疗过失行为被定性为医疗事故，就要受到处罚，而只要定性为医疗事故，即使存在重大医疗过失都不会被处罚，许多医疗机构开始主动避开医疗事故技术鉴定和卫生行政部门的参与，宁可通过诉讼和私了也不通过卫生行政机关解决。

1.3 医疗纠纷诉讼制度的缺陷

海淀法院总结了医疗纠纷案件审理的五大难题。[3]一是证据认定难。医疗纠纷案件的重要证据是记载整个医疗过程的病历。病历多为医生手写，且大量使用医学专业术语，不具有医学知识背景的法官很难读懂，亦无法作出准确判断。二是短期结案难。法官作出判决，要依赖相关鉴定，包括医疗事故鉴定或者司法鉴定，使得案件较其他的侵权损害赔偿至少多了鉴定的环节。一般医疗纠纷案件的审理周期都在一年以上。三是矛盾化解难。医疗纠纷所涉医疗事故的后果一般比较严重，患者一方提出的赔偿要求一般数额较高，双方当事人基于切身利益很难作出让步，法官需花费大量时间和精力稳定当事人情绪，审判工作进展缓慢。四是法律适用难。首先是医疗损害的因果关系难以确定；其次，基于目前医疗纠纷损害赔偿存在适用法律的“二元性”，医疗损害赔偿的数额难以确定。五是鉴定采信难。《医疗事故处理条例》中，医疗事故鉴定主体有权力、没义务，因此医学会鉴定专家一般不能按照证据规则的要求出庭接受询问。同时，司法鉴定机构中的鉴定人员缺乏临床经验，这些情况均使鉴定结论的证明力大打折扣，更是给法官采信设置了障碍。另外，医疗纠纷中因果关系鉴定，是医学专家或者法医根据双方提供的材料，结合自身的知识作出的判断。这个判断没有统一的标准，导致很多案件不同的鉴定机构会得出不同的鉴定结论，有时结论可能会完全相反，也给法庭审理带来困难。

2 现行制度外的非常态处理的缺陷

2.1 新闻媒体介入

当今社会，新闻媒体不仅仅具有传递信息的功能，而且还通过信息引导舆论，从而形成影响局势和决策的力量。在一项调查研究中，医患双方对于新闻媒体介入医疗纠纷解决的倾向性非常明显的，21家医院无一例外地全都反对新闻媒体的介入，认为不利于纠纷的解决，医务人员中有89．1%的人也持同样的观点，仅有9．7%认为“一般，无所谓好坏”。患方则反其道而行之，认为“新闻媒体很好，有利于解决医疗纠纷”的高达73．3%。[4]当今的一些新闻媒体为了吸引眼球，对医疗纠纷的报道推波助澜。虽然新闻媒体可以发挥社会舆论监督的作用，但不能形成患者解决医疗纠纷依赖的主要手段，②这样不利于医生的正常执业和医疗卫生秩序。

2.2公安机关介入医闹

在解决“医闹”问题时，有的地方借助公安机关。公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》进行罚款或行政拘留，但是目前公安机关处理“医闹”时能做的也很有限，因为医患纠纷不像单纯的治安案件那么简单，警察很难判断谁是职业“医闹”，因此只能调解，随便抓人是没有依据的。

3 建立医疗纠纷专业调解组织的必要性

鉴于以上制度的缺陷，如果能有一个既懂专业知识又和医疗机构没有多大关系,医患双方都能接受的中立调解机构从中调解,显然不仅能让医院避免医闹之苦,也能及时维护患者的利益,是一种双赢的选择。

人民调解是我国法制建设中一项独特的制度,是现行调解制度的一个组成部分,具有第三方主持、调解方中立、案件处理快捷等优势。医疗纠纷是平等民事主体之间发生的一类民事纠纷,属于人民调解的工作范围。由于人民调解社会地位中立，不在卫生行政部门领导之下，能有效打消患者“这个机构和医院是一伙”的顾虑。同时,在医患之间建立一个缓冲地带,为双方提供一个沟通、协商的平台,为医疗纠纷中的弱方提供证据、法律方面的援助。

4 国外医疗纠纷调解模式

4.1 日本

日本医师协会参加了日本医师协会医生赔偿保险责任保险。日本医师协会赔偿责任保险的费用来自医生会员的会费收入，日本医师协会从会费中拿出相当的部分充当保险费，以集团的名义与保险公司签订合同，被保险人为会员。在处理医疗纠纷时，一般日本医师协会和保险医师协会相互配合，共同处理医疗纠纷，并配备律师充当顾问。日本医师协会和保险医师协会为了从医学角度论证医疗事故中医疗过失是否存在，设置了由各科专门医生组成的论证委员会。

4.2 美国

美国各州的医师协会和保险公司相互协力，创建了医疗纠纷处理机构。医疗纠纷处理机构是指在医疗事故发生以后，患者提起诉讼前的一段时间内，由其所聘请的专家组成的审查会采取任意的或者强制的方式，对于该医疗事故是否有必要向法院提交等问题进行事前研究的一种非诉讼处理医疗纠纷的机构。这一机构设立的目的在于根据专家的审查，对当事人在诉讼中提出的情况及其诉讼判决结果进行预测，它的主要结果是防止当事人滥用诉讼权利造成不应有的损害后果，减轻社会因处理医疗纠纷所需要的一些不必要的费用，法院对其收集的材料若认为有价值，则可以直接加以适用，从而可以节省诉讼时间和诉讼费用。

医疗纠纷处理机构的专家对医疗纠纷的当事人虽然抱有最好能在此阶段彻底解决纠纷的良好愿望，若通过努力仍难以达成一致意见，也不会勉为其难。专家们最主要的是对医疗纠纷的基本事实向当事人进行说明，并且分析医疗纠纷诉讼的价值。医疗纠纷处理机构的专家组成因州而异，主要是由医疗专家和法律专家组成。伴随着医生医疗纠纷处理机构的导入，法院处理医疗纠纷的时间与过去相比缩减了一半。过去处理一件医疗纠纷案件通常需要2年左右的时间，现在大都在10个月以上1年以内能够得以解决。

4.3 德国

由各州的医师协会和保险公司合作成立医疗纠纷的调停机关和鉴定机构。例如，北德医生责任调解部门就损害赔偿问题进行庭外调解，参与人为医患双方及保险公司。北德医生责任仲裁调解处有固定人员23人，有法律人士、医生、鉴定人。该调解处属于民事合伙性质，人员报酬由医生协会负责(还有责任保险公司及医生会费)。一年大约有4000件案件，其中35%医院存在过错。仲裁调解处就是否存在过错仲裁，也可以给予赔偿的建议，由受损方与保险公司协商，协商不成的，到法院诉讼。如达成协议，双方按照协议履行。

另外一种模式是柏林、勃兰登堡医疗保险协会服务部，提供以下服务：1.咨询服务。包括医疗服务及法律问题，使患者清楚地知道医生为其进行哪些治疗以及医疗中的过错在哪儿，帮助患者得到赔偿。2.找鉴定人鉴定医疗过程中是否存在过错，是什么过错。3.调查、了解。如患者认为医疗中存在过错，提出要求后，医疗保险协会则要了解治疗前后以及治疗中的情况，并对此给予评价。4.中介服务。如帮当事人找律师。5.如果医疗过程中存在过错，则帮助患者完成相应诉求，提供格式文件，由患者填写后寄往相关医疗机构；如无医疗过错，则帮助患者与医生建立信任关系。6.后续工作。如病人死亡后，医疗保险机构会陪伴病人家属完成后续工作，此服务是免费的。7.提供心理咨询，帮助患者建立获得赔偿的信心。由于医生损害赔偿责任保险的存在，使得纠纷各方更理智地对待纠纷，更冷静地予以解决。保险公司作为第三方在医疗纠纷解决中发挥着相当重要的作用。

5 国内现行试点城市模式

5.1 北京市卫生法研究会医疗纠纷调解中心（MDIC）[5]

北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心依托北京卫生法研究会，有医疗纠纷调处、医疗风险管理、卫生法律、临床伦理学、法律专家咨询五个委员会五大技术支持系统。

北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心设有调解防范处、协调通联处、法律事务处和综合办公室四个部门和三个调解庭。同时在九个区县设有调解分中心。目前，北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心管理班子4人，其中三人是曾长期从事医疗纠纷处理和医疗事故技术鉴定的专家，一人是从事十余年医疗损害赔偿案件审理的退休法官。中心共有各类专业技术人员41名。医院高管人员、副高以上医师、高级法官、高级经济师13人，中级职称9人。其中具有医学法学双学历的兼职律师4人，既从事过临床又从事过行政医政管理或医院医务管理的退休人员17人。

该中心的优点在于：第一，解决了大量医疗纠纷、平息了大量矛盾。从2005年到2007年9月月底，中心共受理医疗纠纷2539件，医院纠纷从院内向院外转移成功率98%；结案1977件，结案率79．1%，结案时间最短3.5小时，平均36天。许多当事人对调解结果表示信服，而且不少患者当事人还对调解中心表示感谢。第二，节约了解决医疗纠纷的社会成本。该中心不收费，直接减轻了患者解决纠纷的成本。中心原则上也不鉴定，有一支专业化的调解队伍，整体解决纠纷的成本较低。根据中心的统计和估算，中心处理的案件，比按诉讼、鉴定等方式处理至少节省社会成本2800万元。第三，调解方式更加人性化。医疗纠纷发生后，医方或患方通过24小时热线电话向中心报告，医方和调处人员向患方履行告知义务，向患方提供有关医疗纠纷调处的须知，向患方告知调解程序、诉讼程序、行政程序、鉴定程序。如果是突发紧急案件，调处机构立即派调处人员赶赴现场，到现场调处、勘查和调查取证，做好现场勘查笔录。现场处理时，尊重和理解患方，讲究语言规范，做好心理沟通，情感疏导，把患方劝导到调处机构来对话，逐条宣讲有关法律法规条文和有关临床医学技术知识。第四，调解与理赔直接结合，有利于调解结果的直接落实。北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心与保险公司合署办案、一站式全程全方位服务。保险公司对调解结果直接认同。患者权利的实现非常直接、快捷。不存在调解结案后，医院一方不履行调解协议的问题。第五，调解过程中注意防范。医疗纠纷调解工作关口前移，中心帮助医院健全和实施医疗纠纷防范处理程序标准，利用医疗纠纷调处中的典型案例和医疗过失因果分析、责任分析的案件统计资料、数据，组织医疗风险防范专家到医院讲课培训。

5.2 深圳市医疗纠纷第三方调解委员会模式[6]

2008年，深圳卫生部门起草了《深圳市医疗纠纷防范和处理暂行办法》(征求意见稿)，在该办法中首次明晰了医疗纠纷第三方调解委员会的具体设置情况和调解程序。该《办法》规定，医疗纠纷第三方调解委员会为公益性、中立性、专业性的医疗纠纷人民调解组织，由具有医学、法学和心理学专业知识的专职人员组成，隶属于深圳市人民调解委员会，由深圳市司法局统一管理。其运行费用由深圳市财政支付。“医调委”在市、区、街道的司法局和司法所设立医疗投诉专线并派专职人员值守；同时在一级或以上医疗机构内设立专用的医疗投诉接待室；接受投诉处理后需在48小时内展开调查，不得向任何一方当事人收取服务费用。

5.3 宁波市医疗纠纷人民调委会和市医疗纠纷理赔处理中心联合调解模式[7]

2008年3月《宁波市医疗纠纷预防与处置暂行办法》实施，在全国率先运用人民调解机制，实行医疗事故责任保险处理医疗纠纷。根据这一办法,医患之间介入了市医疗纠纷人民调委会、市医疗纠纷理赔处理中心。医疗机构向保险公司投保医疗事故责任险,发生医疗赔款纠纷后,由保险公司组成的共保体下属的医疗纠纷理赔处理中心参加处理、理赔。患方索赔额超过1万元的医疗纠纷,均由调委会、理赔处理中心负责处理。调委会独立于卫生行政部门之外,由司法部门负责日常管理和人员招聘,经费由财政保障,不向医患双方收取费用。

6 构建医疗纠纷专业调解组织的建议

6.1 明确医疗纠纷专业调解组织的法律地位

北京卫生法研究会医疗纠纷调解中心工作人员的报酬来自保险公司，调处经费也来自保险公司，尽管中心极力表明自己是“独立、中立的第三方”，但其地位的中立性始终受到人们的质疑。医疗纠纷专业调解组织应由国家司法行政机关管辖为佳。首先,司法机关是以管辖涉法事务为责，医疗纠纷自然是其责任范围内事项。其次，司法机关与医方、患方均无行业等方面的关系,中立地位确切。再次,司法机关是国家机关,具有权威性。该组织的运行费用也应由财政支付。

6.2 医疗纠纷专业调解组织的建立应与医疗责任保险推行相结合

机动车交通事故责任强制保险的推行，使得交通事故受害人不论是否有责任都能得到经济赔偿。同样，发生医疗损害的患者不论医院是否有责任也应该得到经济上的赔偿。推行强制医疗责任保险制度，设立医疗损害赔偿基金，建立医疗风险社会分担机制。强制性医疗责任险的投保人是医院和医生本人。同时还应建立社会保障机制，如无过错输血感染、重大或者新发传染病、疫苗引发疾病等，这一机制的投保人应当是政府，经费由财政支付。另外，还需要扩大医疗责任保险的险种，增加医疗意外险等险种作为医疗责任险的补充。

6.3 医疗纠纷专业调解组织的组成要具有多元性

调解委员会调解人员组成调解员的人选应该包括法律专家、医学专家。仿照我国医疗事故鉴定专家库制度,建立医疗纠纷调解人员库。在纠纷个案处理方面,随机抽取各不同专业、不同领域的人员;或者由委员会自行选择调解员；或者由当事人选择调解员。

6.4 明确调解协议的法律效力

明确专业医疗纠纷调解委员会属于人民调解性质后，按照2010年《中华人民共和国人民调解法》的规定，认定调解协议的法律效力，确保调解协议在一定程度上的强制执行力。具体操作如下：经医疗调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。医疗调解委员会应当对调解协议的履行情况进行监督，督促当事人履行约定的义务。经医疗调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向法院提起民事诉讼。经医疗调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向法院申请司法确认，法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向法院申请强制执行。法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以直接向法院提起民事诉讼。

注释：

①国务院《医疗事故处理条例》第四十六条规定，发生医疗事故的赔偿等民事责任争议，医患双方可以协商解决；不愿意协商或者协商不成的，当事人可以向卫生行政部门提出调解申请，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。

②例如在发生在2005年轰动一时的“哈尔滨天价医疗费”中，患方通过曝光事件，向上级部门施压，使得有关医院和人员受到了某种“行政处罚”。患者利用舆论来施加压力，促使上级部门介入，由行政手段解决问题。患者既赢得了遭到不公正待遇的名声，又避免了承担某些不利后果的风险。这是在当前社会条件下，患方可以采取有利手段赢取纠纷胜利的重要途径。

[1] 高强.医患关系和谐是健康的基本条件[N/OL].http://news.sina.com.cn/o/2007-03-12/062911390542s.shtml.

[2] 邓雨珍.医院诊疗秩序谁来维护——探讨医疗纠纷解决途径[J].中国医院法治,2007,(4).

[3] 北京市高级法院研究室.北京市海淀区法院调研医疗纠纷案件审理周期较长的原因并提出对策[J].法庭内外,2011,(1).

[4] 付子堂,于嘉川,张永和,洪磊.医疗纠纷案件审理之实证分析[M].北京:人民法院出版社,2006:38.

[5] 刘洪田,张云霖,吴舒玲.医疗纠纷调解中心是解决处理纠纷的新平台[J].中国医院管理,2006,(5).

[6] 王勺.医疗纠纷引入人民调解机制值得推广[N].桂林日报,2009-01-11.

[7] 孙瑞灼.医疗纠纷“第三方”调解值得期待[N]..中国经济导报,2008-8-23.

Establishing the Neutral Institution for Mediating Medical Dispute

CHEN Ying
(The Forensic School of Kunming Medical University ,Kunming 650500,China)

The tense relationship between doctors and patients mainly results from defect of the practical resolving system of medical disputes .In order to solve this problem, it may be an effective way to set upon authoritative neutral institution by the government for mediating medical dispute with the enforcement of a compulsory liability insurance.

medical dispute; intermediation; neutrality

D915.1

A

1008-9128（2012）04-0064-05

2012-02-13

云南省哲学社会科学规划课题项目《医疗纠纷第三方调解机制研究》（云宣通【2009】67号）

陈颖（1979—），女，昆明人，讲师，法学硕士。研究方向：医事法学。

[责任编辑 自正发]