社会公平视阈下的政府治理——基于弱势群体的角度*

苗 倩

(南昌大学马克思主义学院，江西 南昌 330031)

弱势群体的产生是人类社会发展过程中的普遍现象，因为人生来就带有不同程度的差异，每一个人不可能从一出生就获得同他人相同的体能、智能、权能以及社会资源。所谓“法律上人人平等”只不过是我们平等的享有法律所赋予我们的权利和义务。学术界对弱势群体这一概念有不同的看法。社会学界最早使用这个概念，从社会学的角度来看，弱势群体是指“在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体”，即把弱势群体同贫困者相联系。齐延平教授认为:“社会弱势群体是一个相对性的概念，它指的是在一个特定的社会中，一部分人比另一部分在智能、体能、以及权能方面处于相对不利地位的人群;社会弱势群体又是一个动态性的概念，它指的已不仅是传统意义上的老弱病残群体，还指称在日趋激烈的社会竞争和全球化浪潮中随时陷于失业、贫困、孤立、边缘化状态中的人群。”［1］法学界的这种定义将弱势群体视为一种相对的、动态的群体，突出了弱势群体在不同时期应该具有不同的特征。当今我国正处在社会转型期，弱势群体问题日显突出，从实践方面，对于政府和实际工作者，应重视和研究弱势群体问题，严格制定和执行支持弱势群体的社会政策以维护弱势群体权益。

一、社会转型时期弱势群体及产生的原因分析

社会转型期是国家与社会从高度统一到相对分离，社会利益分化、阶级阶层结构重新组合，社会价值观念从单一到多样与多元的时期，伴随着这一时期的到来，社会中各种矛盾也日益显露，贫富差距拉大，弱势群体问题再次被提上日程。2002年时任国务院总理的朱镕基在九届全国人大五次会议的《政府工作报告》中首次以官方文件的形式提到“弱势群体”之后，“弱势群体”尤其是“弱势群体问题”迅速引起了社会各界人士的广泛、持久关注。传统意义上的弱势群体如老弱病残者、贫困者等依然存在，而伴随社会转型期的到来，大量下岗失业人员，进城务工者，游荡于大城市而不能及时就业的大学生等成为新的弱势群体。他们的生存状况问题就必然引起政府的关注，且令人堪忧。

(一)就业形势严峻

因国企改制与重组所产生的大量下岗失业人员，其所拥有的技能不能与现代化市场经济发展相适应，同时还有一批人员因能力或者年龄条件不符很难被市场所接受，而能够自主创业的人也是极少的。大量进城务工者主要从事低技术含量的体力性行业或者劳动密集型产业，一些企业通过无限制延长劳动者用工时间或以降低单位时间的酬金来强迫劳动者增加劳动时间以追逐高额利润;一些企业还存在着克扣工资、压低报酬的现象，劳动者的付出与所得不能够成正比。在一些城市对外来人口的就业设有各种限制，“进城的流动就业人员，随时有被押走、遣送的可能，就业也就处在半合法不稳定状态”。［2］目前大学生以及高学历者对自己定位不准又多跻身于一线城市，造成就业形势紧张。

(二)享受社会保障程度低

在贫困的农村地区，农民健康投资观念比较落后，尤其是农村的老弱人群，支付水平低，加之补偿过程中手续繁琐，所以参保率比较低。农村医疗卫生设施不健全，合作医疗提供的保障程度低。对于进城的务工者来说，在医疗保险、工伤保险这一块还存在空白，一旦生病，只能大病小治，小病放弃治疗。

(三)无房可住

政府虽然对大城市里的高额房价一再控制，防止升温，但是在大城市打拼的“隐性弱势群体”其年收入仍然不足以在短期内支付。大多数农民工，有的居住于用人单位提供的集体宿舍，有的散居于城市比较噪杂、破旧的社区之中，其居住环境很不稳定。在城市及其周边地区的“棚户区”改造过程中，一部分回迁户属于弱势群体，他们在回迁后所住的楼房存在严重的质量问题。我国的经济适用房、廉租房制度很少能够真正惠及到城镇弱势群体。

(四)教育资源分配不均衡

我国教育资源在分配上存在东西部、城乡、沿海与内地的差异，特别是农村一些学校师资力量薄弱，生源不足，面临即将停办的风险，虽然我国实行就近入学政策，但是经济条件稍好的家庭会给孩子提供更好的教育环境，而生活贫困的弱势群体只能就近入学。非义务教育的高额学费，使很多弱势群体家庭的孩子面临不能继续升学的危险。而跟随父母进城的农民工子女，由于受户籍限制、社会歧视，被排斥在公立学校大门之外;一些专门为农民工子女开办的私立学校，办学条件差，师资力量薄弱，受办学资金困扰，学费相当昂贵，致使一些农民工子女不能入学，只能游荡于大街上玩耍。

二、我国现阶段针对弱势群体的社会政策分析

社会转型期弱势群体问题突显，这固然与我国经济体制转变有莫大的联系，但是体制的转变必须要有相关配套的社会政策，而我国在相关社会政策方面的缺失与滞后才使得弱势群体问题备受关注。

(一)社会政策具有明显的不平衡性

社会转型期政府主要围绕城镇职工失业保险、养老保险、医疗保险和最低生活保障等问题制定了大量政策，同时给予城镇的贫困人口最低生活保障补助。这种应急性政策在一定程度上缓解了城市弱势群体的贫弱状况，但却忽视了农村弱势群体的利益，使城乡之间在政策方面具有明显的不平衡性。在城市社保政策不断改革的情况下，农村依然实行“五保”制度，“除了极少省份(如浙江省)开始在农村实行最低生活保障制度外，农民几乎得不到任何社会政策的保护”［3］，2008年党的十七届三中全会才决定建立新型农村社会养老保险制度。2009年国务院启动新型农村社会养老保险试点。同时因国家政策而受损的失地农民的合理补偿机制，务工农民在工伤和大病医疗方面的突出问题始终是急需解决的。

(二)社会政策缺乏基础的公正性

随着我国市场经济进入高速发展期，社会利益分化所导致的社会成员之间占有社会财富的差距越来越大且有不断扩大趋势，强者越强，弱者越弱。在解决城镇弱势群体的住房问题上，国家推行的“经济适用房制度”其实在客观上将弱势群体排除在外。世界卫生组织最近公布的报告显示，中国在医疗卫生服务的公平性方面位列倒数第四位，医疗服务的公平性下降，卫生投入的宏观效率低下，中国医疗卫生体制出现商业化、市场化倾向，即便是国内90%以上的医院都是公立医院，10%左右的是民营医院，但是却都在追求利润，公益性没有体现出来，因此医疗服务的普遍性也无法实现。这对于弱势群体而言又无形中设了一道门槛。

(三)社会政策缺少法律支撑

近二十年来，国家出台了一系列保护弱势群体利益的法律，例如《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》、《消费者权益保护法》、《民族区域自治法》等，都是针对弱势群体人权的特殊保护的法律。但是既有的法律仍有不足之处有待完善，而我国针对弱势群体的立法工作滞后于经济社会发展速度，对于新出现的弱势群体在立法和相关法律规定上还存在空白，在法律意义上我们还没有完全形成对弱势群体这一概念比较清晰的界定，这就使现行法律法规对所要保护的弱势群体的内涵与外延界定都存在问题。我国在程序性法律制定上存在很大不足，对保护弱势群体权益的法律没有细化，因此政府在执行保护弱势群体权益的政策时，不能做到步步有法可依。

(四)社会政策缺乏彻底的实施力度

在我国存在中央和地方分权，地方权力过大、自主性较强的状况，中央下达的政策，往往受到地方性保护而不能贯彻实施。同时地方政府也会根据本地区实际情况进行相应的政策改变，出台相关的地方性法规，由于缺少机制与法律的监督，中央政策到了地方往往就会走样。政府执行社会政策的考核机制与量化标准不明确，忽视社会中的变动性，政策在执行过程中不能做到有效的连接，到最后往往是无果而终。

三、维护社会公平是政府保障弱势群体权益最基本的社会价值理念

政府制定的政策可能使一部分人利益受损，使另一部分人获利，对于利益受损者，他们可能认为政策是不公平的，而对于获利者，他们可能认为政策是公平的。因此政府制定的政策不是在个人意义上的公平，而是在社会意义上的公平。政府制定的政策应该在保障社会正常运行、社会可持续发展的基础上，使制定的规定和目标得以执行。政府坚持社会公平的价值理念，不是处理好个人与个人之间的关系，而是处理好社会与个人的关系，政府与社会和个人之间的关系，使其最终落实到个人利益上。

(一)坚持社会公平的价值理念，是保证人民群众政策主体地位的必然要求

社会公平既然作为政府的治理理念，那么政府在制定与实施政策的过程中首先应该遵循其基本理念。底线的社会公平首先应当赋予人作为“类”的最基本的生存、尊严与自由权。对于社会底层的弱势群体而言，如果政府连最底线的公平正义都要剥夺的话，那么在这个弱肉强食的社会，他们就是板上鱼肉，任人宰割。底线的社会公平是要给人生存、活下去的权利，只有这样才能保证人权。政府只有在政策中坚持社会公平的价值理念，才能在制定与执行公共政策中，始终把人民摆在首位，才能充分考虑到人民群众的利益，给予弱势群体最基本的生存保障。

(二)坚持社会公平的价值理念，是提高政府政策能力的客观要求

社会转型期的到来，很大程度上源于经济体制和政府政策的改变，在转变过程中一系列矛盾与危机也会接踵而至，如何在磨合期中逐渐解决矛盾、化解危机这需要政府提高制定与执行政策的能力，坚持以人为本的科学发展观，构建社会主义和谐社会。社会转型期也必将是一个社会政策时期，政府只有坚持社会公平的价值理念，切实从人道的、以弱势群体为本的角度去制定和实施政策，才能够实现政府政策所坚持的以人民利益为主的目的，提高政府为民办事的能力。

(三)坚持社会公平的价值理念，是有效避免利

益失衡和社会危机，缓解社会压力的迫切要求

一只木水桶能盛多少水，并不取决于最长的那块木板，而是取决于最短的那块木板。所以政府要构建一个安定和谐的社会，首先考虑的应该是最底层群众的利益。而在现实的政治利益平衡中，政府往往首先忽视、剥夺的就是这部分人的利益，以平衡社会的发展，这就让本身就占有丰富社会资源的强势者变成更大的既得利益者。弱势群体的权益得不到维护和保障，其沉积的怨恨就会越来越多，一旦心理承受的底线被攻破，在没有正常渠道可以发泄的情况下，他们就会采取非正常的渠道来表达愤怒，例如越来越多的群体性事件，就是弱势群体表达愤怒的方式。政府只有坚持社会公平的价值理念，对各个利益群体采取公平公正的态度，才不会使各种利益失衡，缓解社会压力，避免社会危机。

四、政府保障弱势群体权益的社会支持政策

社会转型时期，弱势群体问题突显，政府应秉承社会公正的理念，以服务于弱势群体为本，制定适合我国国情的保障弱势群体权益的社会支持政策，以满足弱势群体的生存需要，从而促进其发展需要。

(一)保证弱势群体的基本生存需要，使其病有所医、老有所养、住有所居

完善社会保障政策与落实住房政策是保证弱势群体基本生存的必要途径。以下主要是从这两方面来完善政府对弱势群体的保障政策。

第一，完善农村的养老保险政策。继续推进新型农村社会养老保险试点，扩大新农保覆盖范围。坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险，做实基本养老保险个人账户，积极推进养老保险省级统筹。制定实施农民工参加养老保险办法和养老保险关系转移接续办法。研究不同地区做实个人账户的办法和社会保险个人账户基金市场化投资管理政策，以确保新型农村社会养老保险制度能够可持续发展。

第二，完善最低生活保障政策。最低生活保障制度是维护社会稳定、保障人民基本生活的最后一道“防护网”。“中央和地方政府要在充分调查研究的基础上，通过合理的、有效的、有针对性的财政预算逐步地、稳定地、持续地增加对弱势群体最低生活保障资金的支持力度。”［4］在原有的基础上进一步强化与落实最低生活保障政策。

第三，推进医疗体制改革与建立惠及弱势群体的医疗救助制度。在我国医疗体制改革中，政府应该承担起最基本的医疗服务，在基本医疗服务之外的需求可以由私人医院提供，两者之间应该有相对的分工。“一是加快健全全民医保体系。巩固扩大基本医保覆盖面，重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员，以及关闭破产企业退休人员和困难企业职工参保工作。二是巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制。基本药物制度实施范围逐步扩大到村卫生室和非政府办基层医疗卫生机构。继续支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，为基层医疗卫生机构培养15万名以上全科医生。三是积极推进公立医院改革。深化补偿机制改革，破除“以药养医”机制，推进医药分开、管办分开。建立现代医院管理制度，规范诊疗行为，调动医务人员积极性……”［5］

第四，严格监管与执行“廉租房”政策。建立科学的廉租房准入机制，严格程序审查，以避免廉租房成为新的牟利工具。明确廉住房保障对象标准，扩大覆盖率。加大政府主动介入力度，保障廉租房房源稳定。加快我国住房保障政策立法进程。2010年我国《住房保障法》开始起草，这部法律的出台，将对不符合条件却也享受了保障性住房的人追究其相应的法律责任，政府应该贯彻法律的相关规定，保障广大弱势群体的住房权益。

(二)促进弱势群体的发展性需要，消除社会歧视，使其自立、自尊、自强

我国推行九年义务教育以来在其覆盖面上虽然已经取得了很大进展，但是农村地区的教育仍然存在一些亟待解决的问题。首先，要改变教育不均衡政策，加大对中西部偏远地区、农村贫困地区教学设备、校舍维修改造、师资队伍的投入，设立普九义务教育专项资金，加强对教育资金投入监管。加强农村教师队伍建设，提高农村教师福利待遇，制定优惠政策吸引更多高校毕业生到农村支教，着力培养扎根农村的教师。其次，切实解决农民工子女因户籍限制而不能接受义务教育的问题。“政府应对在城市内私立的外来民工子女学校的办学条件予以补贴，提供基本的场地，并严格监督不得乱收费，防止增加外来民工的负担。加大政府投入力度，加强寄宿制学校的建设，改善农村留守儿童的居住和生活条件，在农村大力推进素质教育，促进农民工留守子女的健康成长。”［6］在非义务教育阶段，国家应通过更优惠的教育政策，例如提供国家助学金、助学贷款等使农民工子女接受更高的教育或者获得相应的技能。

对于弱势群体来说，只有通过就业才能使他们真正自立、自尊、自强，实现自我价值。第一，政府应联合社区组织、各种技能培训学校和社会支持组织，为弱势群体提供技能培训、职业教育，以促进他们的就业意识、提升他们的职业技能。第二，鼓励城镇弱势群体自主创业意识，为有创业想法的弱势群体提供优惠政策，可以减免税收，在一定程度上可以无息提供贷款。第三，鼓励东部沿海地区企业以及海外企业到中西部乡镇以及农村地区进行投资，开办就业容量大的劳动密集型产业、服务业，政府为其在税收、工商等领域提供优惠政策。第四，打破户籍管理制度，制定反就业歧视法律。加快城镇化建设，从实处给予农民与城镇居民的平等待遇，打破各种人为的不平等限制。

(三)切实加强保障弱势群体利益的法制建设，使其有法可依、有法必依

现代政府必将是一个法治型政府，政府出台的各项政策必须有法可依，政府只有讲求法制，才能使政策更加公正，更能体现民意。

第一，弥补与完善法律对弱势群体利益保护的不足之处。明确“弱势群体”的内涵与外延，给予法律上的明确界定，对其进行分类处理与分期安置。特别要加强对进城务工者权益保护的法律建设，完善对其社会保障的法律支撑。

第二，加强程序立法，细化对保护弱势群体权益的法律。立法工作一定要紧跟政府政策的出台，使政府在落实每项政策时都有法可依，从而加强与督促政府执行政策的力度，以防止纰漏。

第三，建立健全保护弱势群体的法律援助机制。政府要设置相关部门，专门从事对弱势群体的法律援助工作。加大对弱势群体法律援助机构的人才和资金的投入。培训与教育对弱势群体法律援助人才的职业素质与法律知识，提高他们为弱势群体提供服务的质量与水准。

［1］陈诚文.社会弱者论体制转换时期社会弱者的生活状况与社会支持［M］.北京:时事出版社，2000:21.

［2］崔传义.中国农民流动观察［M］.太原:山西经济出版社，2004:295.

［3］王思斌.改革中弱势群体的政策支持［J］.北京大学学报(哲学社会科学版)，2003，(6).

［4］刘彤.对我国弱势群体权益保障的现状及对策分析［D］.东北师范大学硕士毕业论文，2010.

［5］国务院研究部署十二五医药卫生体制改革.http://news.hexun.com/2012 － 02 － 22/138540389.html，中国政府网，2012－02－22.

［6］何晓红.农民工留守子女成长障碍对策分析［J］.求索，2006，(2).