社会维稳中引入公民参与的困境与路径选择*

杨大路

(山东师范大学公共管理学院，山东 济南 250014)

当前改革开放进入攻坚期，社会矛盾凸显，群体性事件频发，切实做好社会维稳工作比以往任何时候都显得紧迫。邓小平曾指出:“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”［1］(p284)因此，党中央把维护社会稳定作为深化改革开放和构建和谐社会的必然要求。另外，在党的十七大报告中指出:“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”。这标志着公民参与不但得到制度层面的重视和回应，而且也开始将其引入到社会事务的治理中。其实，公民参与之所以重要，是因为它能够有效拓宽利益诉求渠道，缓和社会矛盾，减少社会冲突，对于做好社会维稳工作具有重要意义。在社会维稳中引入公民参与，则利益诉求渠道畅通，利益分配合理，社会矛盾缓和，社会稳定;反之，利益诉求渠道不畅，利益分配不均，社会矛盾积淀，社会失序。

对于公民参与的概念，中西方学者存在不同的认识。亨廷顿指出:“政治参与是平民试图影响政府决策的活动。”［2］(p3)其实，公民参与的范围比政治参与更大，包括政治参与和公民在其他社会领域中的参与活动。俞可平认为“公民参与，通常又称为公共参与、公众参与，就是公民试图影响公众政策和公共生活的一切活动”［3］。笔者看来，社会维稳中引入公民参与，就是在社会矛盾与冲突的化解中，在涉及人民群众切身利益的公共政策制定和执行中，畅通利益诉求渠道，让公民以平等的身份与机会参与进来，政府、公民和其他相关利益主体通过民主协商达成利益平衡，化解社会矛盾，缓和社会紧张关系，维护社会的稳定。

一、社会维稳中引入公民参与的价值所在

社会维稳与公民参与是相辅相成、相互促进的。社会维稳有利于为公民参与的发展创造一个良好的社会环境;相反，有序的公民参与更有助于维护社会的稳定。具体来说，在社会维稳中引入公民参与的价值体现为:

(一)公民参与有助于拓宽利益诉求渠道，减少社会冲突。西方社会冲突理论代表人物科塞认为，在任何社会系统的运行过程中都会产生对立情绪，形成一种对社会系统有破坏性的压力，当对立情绪超过系统的承受力时，就会导致社会系统的崩溃，于是，社会要构建一种“安全阀”制度，缓解破坏性压力。各社会阶层、社会群体通过畅通的利益诉求渠道表达自己的利益诉求，能够协调利益纠纷，疏导民怨，缓和社会矛盾，避免公民在利益受损时表达无门而走上激进、暴力的方式危及到社会稳定。因此，畅通的利益诉求渠道恰好起到“社会安全阀”的作用，对于维护社会稳定具有重要的意义。此外，在社会维稳中引入公民参与，有助于拓宽利益诉求渠道的深度和广度，消除利益表达渠道中的障碍，不断创新参与新形式，如价格听证会、民主恳谈会、网络调查、村民民主评议、社区自治等。凡是在涉及人民群众切身利益的公共事务中畅通利益诉求渠道，要让公民参与进来，提升公民的话语权，充分发挥公民参与对于化解社会矛盾，维护社会稳定的作用。

(二)公民参与有利于公共服务均等化，实现资源均衡配置。戴维·伊斯顿指出公共政策是对社会价值作权威性的分配。公民参与对公共政策的影响力是决定社会资源配置的重要依据，也是实现公共服务均等化的重要因素。当一个公共问题进入公共政策议程时，各利益集团为了维护自身利益，纷纷通过各种方式施加影响，希望制定的政策对本集团更加有利。然而，为了保证公共政策目标的实现，只有引导公民有序参与社会事务治理中，才能使得公共政策符合多数人的利益，得到多数人的认可和支持，提升政策的民主化程度。这样便可以避免强势群体垄断社会资源，造成公共服务分配不均，加剧贫富两极分化的现状，以此从根本上来维护社会稳定。当前社会维稳局势愈加严峻，就是因为在公共政策制定方面缺乏有效的公民参与，既得利益者用优势话语权垄断政策制定，使得公共政策具有明显的利益倾向性。如“以2003年为例，学生人均性经费在小学、初中和高中阶段，直辖市分别为5222.86元、5893.90 元、9513.元，一般城市分别为 3012.53 元、3310.56 元、5133.91 元，而在农村地区为 1312.67元、1516.84 元、2733.29 元。不难看出，直辖市、一般城市大致为农村地区的3－4倍和两倍”。［4］显然，只有不断推进公民参与，才能逐步实现公共政策的民主化，实现公共服务均等化和社会资源的均衡配置，不断缩小地区之间、城乡之间、阶层之间的差异，共享改革开放的成果。

(三)公民参与有利于社会阶层的自由流动，减少“阶层排斥。”在冲突理论看来，社会分层起源于为争夺稀缺资源而发生的冲突，它的功能是维护上层社会的特权和社会地位，使其能够制度化的剥削和压迫底层社会人群。同样，社会分层也是造成社会冲突、社会不稳定的根源。从长期发展趋势来看，社会阶层又不是僵化不变的，而是存在一定程度的流动，但这种流动又受到多重因素的影响。帕累托认为，“精英维稳阻碍下级群体中最才华横溢、精力充沛的成员向上流动，同时为了个人的利益而非集体福利任意运用权力。他们总是在取得权力后，剥夺他人。”［5］(p1)可是，“如果统治精英不设法吸收平民阶层中的卓越人才，如果精英的流动被阻塞，那么就会出现国家和社会的失衡，就会使社会秩序混乱”。［6］(p63)当前我国社会正处于转型期，本应该面对的是社会阶层结构剧烈变动和频繁的阶层流动，可是我国社会却呈现出社会阶层固化、自由流动受阻的现状。这种阶层固化与我国公民参与不足有着直接的关系，也是导致社会各阶层排斥甚至于出现阶层代际传递的恶性循环的重要原因。因此，只有加快公民参与的步伐，才能实现各社会阶层自由流动，减少社会阶层排斥，使整个社会形成合力，维护社会稳定。

(四)公民参与能有效对公共权力进行监督，维护公民的合法权益。孟德斯鸠在《论法的精神》中指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［7］(p54)如果公共权力缺少监督和制约，就容易导致权力滥用和腐败，侵害公民的合法权益，也容易造成社会风气的败坏进而影响社会稳定。目前社会上出现的利益纠纷、群体性事件、越级上访、强制拆迁等现象背后的重要原因就是公共权力行使者受利益驱使在行使过程中背离公共性，将公共权力变为谋取私利的工具，侵害公民的合法权益。然而，公民作为对公共权力监督制约的重要力量，只有充分发挥公民参与的作用，特别是参与到权力和市场的交界地带、参与到公共权力的运行当中，参与到事关公民切实利益的事务中，对公共权力的赋予、行使进行监督制约，才能有助于保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，保障公民的合法权益不受侵害。此外，公民参与监督制约公共权力也能有效体现权力来源于人民，属于人民，服务于人民的本质特征。

二、社会维稳中引入公民参与的认识误区及现实困境

近年来，人们对公民参与的认识有了初步的发展，特别是十七大以来，在制度上也得到执政党的重视和认可。然而，部分党政干部对公民参与还存有一些认识误区，尤其在社会维稳中引入公民参与表现得较为明显。

(一)将公民合法参与问题泛政治化、意识形态化。我国宪法从根本上赋予了公民参与的合法性。然而，在社会维稳中一些党政干部容易将公民参与等同于群众性运动，并且形成公民参与易造成公民造反的惯性思维。于是在社会维稳中往往将合法的参与视为与社会稳定相对立，特别是事件略有扩大就上纲上线，定性为政治化、意识形态化运动，运用暴力机关镇压，造成官民矛盾、警民矛盾激化。正如在乌坎事件中，村民原本只是要求法办贪官并追索征地款，要求合理合法处理，当地政府在初期却把该事件定性为“境外敌对势力介入”，不去惩治贪官疏导民怨，反而动用警力去围堵镇压，不但不利于问题的解决，反而使得矛盾升级恶化。其实，在社会维稳中公民参与大都是“在经济利益受到严重侵犯的情况下，为了实现某种具体经济目标的手段性参与”［8］(p231)。从每年大量的群体性事件中不难看出，当前我国基层群众的参与大多是实现某种经济利益的手段性参与，目的是实现社会公平正义，维护自身合法权益，并非是分享政治权力或是将矛头对准现行的政治体制和社会结构。

(二)试图通过全面扩大公民参与来化解社会矛盾。当前，在推进政治民主化建设过程中，我国同样存在脱离本国实际，盲目崇拜西方民主模式，试图通过全面扩大公民参与来解决当前社会问题的状况。实际上，公民参与的水平和规模必须和当前政治经济的承受力相适应，过度的公民参与或公民参与不足都会对社会秩序的稳定产生影响。正如亨廷顿针对现代化对社会稳定的冲击提出“政治参与÷政治制度化=政治动乱”［9］(p51)的公式。他认为，一个国家政治制度化水平和公民参与水平成反比，如果政治制度化水平低，公民参与水平高，必然影响政治秩序的稳定;如果公民参与水平低，相反政治制度化水平高，很多社会问题能通过制度化途径加以解决，政治相对稳定。目前由于我国社会各项矛盾比较突出，各项政治制度建设还不够完善，公民参与热情高涨但参与能力较低，在社会维稳中全面引入公民参与必将造成社会不可控的局面，影响社会政治稳定。

总的说来，社会维稳中引入公民参与不但存在认识上的误区，而且在具体实践中也存在许多困境，导致公民非制度化参与泛滥，影响社会稳定。

(一)体制内公民参与渠道不畅通，多流于形式化。我国体制内公民参与渠道主要包括:人民代表大会和政治协商会议、信访制度、市长热线、社区自治、公民创制权、民意调查、听证会等。这些渠道为公民利益表达提供了广泛的途径。可是，在现实中利益表达中，强势群体依靠自身在社会地位上的优势，有更强的话语权，往往左右着公共政策的制定和执行，剥夺弱势群体的话语权，致使弱势群体和普通公民利益表达受阻。就人民代表大会制度而言，“在各级人大代表中，政府官员代表占总代表的比例高达60－70%，近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线工人、农民代表人数偏少”［10］，使得普通民众排除在制度参与之外，导致公民体制外的暴力、无序参与，危害社会稳定。正如阿尔蒙德所说的“在贫富差距巨大的社会里，正规的利益表达渠道很可能由富人掌握，而穷人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声”。［11］(p230)另外，我国信访机构责权界限不明确，职能作用不明显，责重权轻，人治色彩浓厚，解决群众实际问题的能力不足。一些地方政绩考核中规定上访一票否决制，要求零上访，因此地方政府面对弱势群体的利益诉求，多是以压制和牺牲弱势群体利益诉求为主，对那些上访群众进行围追堵截，打击报复，非法扣押。体制内参与渠道的受阻导致公民参与蜕变成程序民主的装饰物，公民参与形式化、表面化。

(二)公民参与的制度建设滞后，缺乏法律保障。首先，我国宪法规定了人民有管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权力，这就从根本上保障了公民的参与权。但具体来讲，法律法规中涉及公民参与的条款往往是原则性规范多，操作性规范少，实体性规范多，程序性规范少。公民在实际参与过程中找不到切实的法律作为依据和保障，在参与受阻后更不能通过参与被拒保障机制进行申诉。例如《政府信息公开条例》等都没有规定何时、何地、以何种方式向公众告知，表述模糊笼统，信息索取被拒后怎样申诉也没有明确规定。其次，对于公民参与社会维稳方面，除了宏观的国家法律外，还有大量的党和政府的文件和领导人讲话，这些一道构成了管理公民参与的制度体系。特别是在中国的现实语境下，这些党和政府的文件和领导人讲话有些时候与现行的法律法规相互矛盾，却往往发挥着比法律法规更重要的作用。总的来说，社会维稳中公民参与缺乏统一的法律法规，人治大于法治，参与程序不规范，缺少制度化的保障作用。这种制度化建设滞后的状况直接导致了各个地方公民参与的广度和深度不一，无法从制度上保障公民在社会维稳中的参与权，最终导致在社会维稳中公民参与的无序性，对社会秩序造成冲击。

(三)我国民间维权组织发展滞后，公民参与无组织化。公民参与的组织化是社会有序化的基础。普通民众力量弱小、且内聚力不强，只有在社会维稳中实现组织化的参与才能“以群的联合力量和集体行动来弥补个体自己能力的不足”［12］(p29)，有效地维护自己的合法权益。这种组织化的载体便是民间维权组织。然而，在民间组织发展方面，政府在宏观上进行鼓励，微观上进行约束，在具体管理方面实行“分级登记、双重管理”的体制，严格限制民间维权组织的经费来源及用途，严重束缚了民间维权组织的健康发展，堵塞了公民利益表达渠道，影响公民的组织化参与。当前，在我国维权方面有妇联、消费者协会、残联等组织，在分担政府职能，维护公民权利方面发挥了一定的积极作用，但是其多数具有官方色彩，组织功能不能满足当前社会发展的需要，特别是对于现阶段一些非法征用农民土地、房屋拆迁、劳资矛盾等突出问题还没有发挥出应有的维权保障作用。对于占全国人口大多数的农民、工人这些弱势群体，迫切需要维权组织代表其利益，但是农会、工会的发展之路举步维艰。当弱势群体的利益受到不法侵害时，缺少相应的维权组织代表其利益诉求，利益受损者被迫采取无组织的极端暴力的方式，影响社会稳定。

三、社会维稳中引入公民参与的路径选择

在社会维稳中有序引入公民参与，保障公民的主体性地位，让公民参与的作用最大化发挥，实现社会的和谐稳定需要从以下几方面着手:

(一)理性审视公民参与在社会维稳中的角色和功效。首先，我们应认识到，宪法保障了公民参与公共决策和表达利益诉求的权力，任何剥夺公民利益表达、阻碍参与渠道的做法都是非法的。在社会维稳中，公民上访、群体性事件、游行示威等行为大多数是在自身经济利益受损时采取的一种维权行为，并非针对现行的政治体制和社会结构。因此，部分党政干部不能将公民参与简单等同于群众性政治运动，要彻底改变在处理公民参与行为时动辄使用暴力机关去镇压的传统方式，要切实从源头治理，通过引导各方进行协商沟通，平衡各方利益，化解矛盾冲突。其次，公民参与的水平规模必须与当前社会经济承受力相适应。公民参与的水平、形式和基础与社会经济发展水平有密切关系，高水平的公民参与总是与更高水平经济社会发展伴随。当前在社会维稳中引入公民参与是执政党领导下的体制内公民参与，其本质特征就是保证党和政府对人民的掌控力，而不是提高人民对党和政府的掌控力。那么，当前公民在社会维稳中的参与方式必须是有序的，不能盲目地扩大公民参与的规模。再次，党政官员应充分认识公民参与对于做好社会维稳的重要性。在社会维稳中，政府对公民参与实现由回应模式转变为合作共治的模式，充分发挥公民的主体性地位，改变以往对公民参与那种轻视、敌意的片面认识。

(二)推动公民参与的制度化建设，畅通体制内参与渠道。“在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个”［13］(p374)，因此，公民参与的制度化程度取决于政府的重视与努力。推动公民参与的制度化建设，首先，应进一步完善人大代表的选举制度，保证人大代表真正代表民意、反映民意。人大代表的选举应逐步实行城乡按相同人口比例选举，避免人大代表的构成多来自城市、党政机关、企事业单位、军队及其他行业领域的精英，而来自农村、来自普通工人的代表比例较低。同时，增强公民对人大代表的监督权力，真正赋予公民罢免不合格人大代表的权力，改变部分人大代表只对上负责、不对下负责和忽视选区群众利益诉求的状况。其次，完善信访制度，畅通公民参与渠道。第一，重新界定信访的功能作用，强化信访作为公民参与的渠道，将公民权利救济功能从信访制度中剥离出去，维护司法救济权威。第二，明确信访工作的职责与程序，理顺信访工作与其他职能部门的关系，摆脱不必要的行政隶属，增强信访机构的独立性。第三，改革当前压力型信访责任追究制度，取消“一票否决制”，减轻地方政府对信访工作的压力。再次，不断完善公民参与的法律法规体系。针对社会维稳中公民参与的方式、程序要加强程序性立法，重点制定一部针对公民参与的母法，让公民参与有法可依、有章可循，切实保障公民参与的合法权力。此外，还要畅通其他参与渠道，如听证会、行政复议、市长热线、民意调查等。

(三)促进民间维权组织的发展，提高参与的组织化水平。建立代表普通公民利益的民间维权组织，扭转公民参与呈现出高度分散化和个体化的状况，实现公民参与的组织化，必须从以下几方面着手。第一，改革民间维权组织的管理体制，逐步放宽对民间维权组织的准入限制。要逐步建立代表农民利益的农会，健全维护工人利益的工会，实现基层群众利益诉求的整合，维护基层群众的合法利益。第二，加强维权组织发展的立法建设，从法律上保障民间维权组织的地位。重新审议针对民间维权组织发展的法规，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，尽快制定一部针对民间维权组织发展的“母法”，保证民间维权组织的法律地位。第三，政府部门重新审视民间维权组织性质、功能与未来发展。一部分党政干部认为民间维权组织可有可无、作用不大;有些认为民间维权组织不是正式机构、不可靠，对此不信任;还有一些认为民间维权组织一旦发展壮大就脱离政府监管，削弱政府对社会的控制力，有可能与政府对立。其实我们应该清晰地认识到，随着政府职能的转变，“大社会，小政府”是政府改革的方向，部分从政府分化出的职能必然会由民间组织所承担。另外，随着市场经济的不断发展，利益格局分化，利益主体多元化，那么代表公民利益的组织必然多元化，如果遏制农会、工会的发展与完善，必然导致阶层力量失衡，强势群体侵害弱势群体的合法利益，最终导致底层社会的反抗。因此，政府要在政策上引导、管理上放宽、经费上支持，引导民间维权组织的健康发展，充分发挥维权组织在代表公民利益、组织公民参与方面的积极作用，使公民参与组织化、有序化，减少公民体制外的参与活动，维护安定团结的社会局面。

［1］邓小平.邓小平文选:第三卷［M］.北京:人民出版社，1993.

［2］［美］塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择——发展中国的政治参与［M］.北京:华夏出版社，1988.

［3］俞可平.公民参与的几个理论问题［N］.学习时报，2006－12－18.

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［5］王炎.精英主义耶，民粹主义耶?［A］.社会学家茶座［C］.济南:山东人民出版社，2008.

［6］［意］帕累托.普通社会学纲要［M］.田时纲，等，译.北京:新知三联书店，2001.

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［8］朱光磊.当代中国社会各阶层分析［M］.天津:天津人民出版社，1998.

［9］［美］塞缪尔﹒P﹒亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.北京:三联书店，1989.

［10］王贵秀.是人民代表大会而不是官员代表大会［N］.华夏时报，2005－02－23.

［11］［美］阿尔蒙德.比较政治学:体系、过程和政策［M］.上海:上海译文出版社，1987.

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