浅析法律视角下的政府环境义务分类

孔云峰，李 曦

(广西大学法学院，南宁530004)

浅析法律视角下的政府环境义务分类

孔云峰，李 曦

(广西大学法学院，南宁530004)

很多学者认为，将政府环境职权合理分配，就能保护好我们的环境。其实恰恰相反，义务不明则责任不清，我国很多环境事故发生的根本原因，正是政府环境义务的不明确而导致政府监管不到位，具体表现就是在我国环境法律法规中，政府法律责任的规定只有寥寥三两句。因此，只有在给予政府权力的同时明确义务，才能真正使其成为我们健康环境的守护者。

政府;环境;义务

众所周知，改革开放以来我国的经济水平取得了举世瞩目的成绩，从中央到地方每年的GDP增长指数稳步攀升，经济、教育、医疗、城市基础建设等领域捷报频传，人民的物质生活水平持续上升、国家综合实力不断增强。

然而，在掌声和赞美背后，我们却也不得不去面对高速增长的经济“洗礼”过后满目疮痍的环境，粗犷型的经济增长方式给环境带来的伤害是难以估计的。近些年来，随着可持续发展、绿色GDP、人与自然和谐发展等理念的提出，人们也开始重新审视之前的发展模式是否科学，面对环境遭受严重破坏的后果，谁应站出来承担这个责任。作为整个国家向前发展的掌舵手，是否负有保护环境的义务?如果有，义务的来源是什么?应该如何去履行?如果违反，应当如何去承担所产生的不利后果?在下文中，笔者会对这些问题进行一系列的详细论述。

一、探求真正的政府环境义务

(一)何为政府

把政府的含义、外延、职能分析清楚，是我们探讨政府环境义务的前提。那么什么才能算是我们法律视角下所要研究的政府呢?

政府的含义，大致分为广义和狭义两种。广义上的政府，简单地说就是在一个国家内行使国家权力的所有组织机构，均可以称之为政府，就我国而言，例如行使立法权的各级人民代表大会，行使司法权的人民法院，行使行政权的人民政府。而狭义上的政府，是专指在整个国家权力体系中行使行政权的组织机构［1］。

《宪法》第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”从这个意义上来看，无论哪个个人或者组织对自然资源或者珍贵动植物造成了损害，都要承担法律责任，无论你是立法机关还是行政机关。因此笔者认为，法律意义上的政府应该是广义上的政府，而不是仅仅指行使行政权的组织。

(二)何为环境

一般我们使用“环境”这一概念的时候，会跟“自然”相混淆。对于“自然”的界定有两种，一种是未经过人类影响改造过的，称之为“天然自然”;一种是经过人类生产活动影响的，称之为“人工自然”。而作为环境科学中所讲的“环境”，更多的是后者。环境主要是指围绕人群的空间及其中可以直接或者间接影响人类生活和发展的不同自然因素的总体［2］。

的确，从实然的角度来看，将“天然自然”也纳入到法律调整的范围中来是不合理的，因为当前人类还不具有相应的能力和科学技术可以对其进行改造，法律作为调整社会关系的工具，似乎是当然地发挥不了任何作用。但笔者认为，这种人为的限定有其深层次的不合理性。理由有三:

1．环境的整体性

这也是环境的重要特性之一，从这一角度来讲，在我们一再呼吁全球经济一体化的同时，更要树立起全球环境一体化的思想。一个排污单位向空气中排放大量的有毒气体，甚至会影响千里之外的地区，无论人类有没有在这一地区印上自己的足迹，在空气质量下降的同时，各种动植物的生长也会受到或多或少的影响。在这个层面上来分析，人类所破坏的自然是没有“天然自然”和“人工自然”之分的。

2．社会的进步性

毫无疑问，我们的社会较之50年前已经有了极大的进步，科学技术水平也达到了空前的高度，但是，已经到终点了吗?答案当然是否定的。50年前人们认为是“天然自然”的地方，由于能力或者技术的限制而不能到达的，我们现在已经在那里烙上了人类特有的标签。今后这种情况不会停止，人类依靠高新科技进入之前未涉及的自然区域的情景，依然会不断地重演。因此，作为已经有着“滞后性”这一天然弊端的法律，更不应该把自己的调整范围狭隘地局限在目前人类能够影响和改造的自然上面。

3．环境正义的要求

环境正义可以分为两种，即代内正义和代际正义。从代际正义的角度来讲，所谓代际环境正义，指当代人与后代人在利用环境资源问题上应保持恰当的比例，既不能为了当代人的利益过度利用自然而使后代人无自然资源可用，破坏甚至毁灭他们的生存基础，也不能为了子孙后代的需要而使当代人忍看眼前的资源弃而不用［3］。因此，在地球上所有的自然资源都应该是我们的后代所应享有的权利，法律对其进行保护，理所应当是全面的，不应区分这个“自然”是否为我们人类所影响或改造。

(三)何为义务

讨论义务之前，我们必须将其与其他两个概念区分开来，那就是政府职责和政府责任。这三个概念所涵盖的范围和表达的意思有着一定的重合，因此在很多文章甚至学术著作里，对其的使用都有相互混淆之嫌，这也就是为什么一提到政府环境义务，很多人就想当然地将其与政府的职责联系起来。

1．政府职责

政府职责是一个与政府职权相对应的概念，二者数量上等同，性质上一致，统称为政府职能。所谓政府职能，是指政府在国家和社会生活中所承担的职权和职责，具体地说，就是政府作为国家行政机关，依法在国家的政治、经济以及其他社会事务的管理中所应履行的职责及其所应起的作用。由此可见，政府职能的来源是依法所得，其要承担的职责也是以违反法律规定为前提。但义务的范围明显更大，除了法定义务之外，还有道德义务、社会义务、约定义务等。

2．政府责任

张文显教授认为，根据权利和义务之间的因果关系，可以将义务分为第一性义务和第二性义务。第一性义务也称为“原生义务”，是由法律直接规定的义务或由法律关系主体依法通过积极活动而设定的义务，其内容是不允许侵害他人的权利，或适应权利主体的要求而做出一定行为的义务。义务主体以自己的作为或不作为满足权利主体的合法主张。如宪法中规定的公民的纳税义务、服兵役义务、保护环境义务等。第二性义务则是“派生义务”，其内容是违法行为发生后所应负的责任，如违约责任、侵权责任［4］。

3．三者辨析——何为政府义务

由此可见，我们可以将责任分为两个层次，第一层指社会主体对社会负担的与其所扮演的社会角色相适应的义务;第二层次是指违反第一层面而应承担的不利后果［5］。这是两个相互联系又截然不同的责任。对于政府来说，第一层次的属于事前责任，如规划、环评、监管、审批、生态补偿等义务;第二层次的属于事后责任，是在未履行或者履行不到位的情况下，违反了第一性义务而应该承担的不利法律后果。

综上所述，政府环境义务既有别于政府环境职责，二者所覆盖的范围不同;又有别于政府环境责任，责任只有在违反了义务的前提下才会出现，具有次生性。所以，笔者认为，政府环境职责是政府环境义务的一部分，政府环境责任是政府违反了其环境义务而应承担的责任。

二、追本溯源——政府环境义务来自何方

(一)政府环境义务的理论来源

1．社会契约论

在讨论政府环境义务的来源时，不得不提的就是“社会契约论”。它是现代西方民主政治建设的基石。作为民主程序的实质其实就是公民通过协商、妥协订约的过程，而民主社会的公共权力机构，实质上就是公民通过协商、妥协订约的程序中产生的为公众服务的公共权力机构——政府。

依据契约理论，人民通过让渡一部分个人权利给政府而与之达成契约，委托政府作为广大民众的代表来维护与广大民众密切相关的公共利益。这样做既能避免民众为维护自身利益而实施自力救济时出现混乱，又能集中最广大人民的力量，做到一些个人力量无法完成的事情。而宪法作为公民权利的保证书，实质上就是民众与政府之间所达成的契约的表现形式［6］。因此，作为公共利益的代表，自然要负有维护环境的义务。

2．公共物品理论

所谓公共物品理论，其实是在公共事务的研究中出现的一种经济学理论，有狭义和广义之分。狭义的公共物品概念是指纯公共物品，而现实中有大量的物品是基于两者之间的，不能归于纯公共物品或纯私人物品，经济学上一般统称为准公共物品。广义的公共物品就包括了纯公共物品和准公共物品。

毫无疑问，自然资源属于公共物品，注意，这里的公共物品是广义概念上的。公共物品由于其具有公益性，很难有个别单位或个人对其承担保护义务，这也成为了市场机制所不能解决的结点所在。面对这种“市场失灵”的情况，作为公共利益的代表，政府应承担起更多的义务。

3．环境权理论

从20世纪60年代开始，人们就提出了有关“环境权”的相关概念，所谓的“环境权”就是人们享有健康、舒适、安全的环境的权利，它甚至应该被当作一项基本人权，通过法律确定下来并给予最有力的保护。

笔者认为，权利和义务结构上是相关的，数量上是等值的，功能上是互补的，无论权利的主体是环境还是人类，都会有相应的环境义务存在，这是毋庸置疑的。这种义务应该由全人类来承担，政府虽然没有生命，但从功能上来看它是维护人类社会正常发展的，从组成上来看它是由一个个独立的个人组成的，因此对环境义务有所承担也是义不容辞的。

4．环境保护政策理论

为了应对不断恶化的环境问题，从中央到地方各级政府也制定了形形色色的环境保护政策。这些政策里面的政府环境义务往往比法律规定得更为具体，并且这种义务决定了下级政府必须要付诸一定的行为去履行，不然就要直接承担上级政府所施加的不利后果，更有利于环境资源的保护。

(二)政府环境义务的现实来源

相较于理论层面的分析，法律法规中的规定才是政府环境义务的直接来源。它直接规定了面对环境问题，政府应该做什么，能够做什么。下面我们就对法律法规中对政府环境义务的规定进行一个简单的梳理。

1．国家根本法——《宪法》

在《宪法》中，对政府的环境义务有明确的规定，其中第26条第1款规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。因此，国家作为国家事务的具体执行者，它从设立的那一天起，就背负着自己天生的环境义务，要在自己运行过程中不断地履行自己的环境义务。

2．环境基本法——《环境保护法》

《环境保护法》第6条:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第7条第2款:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”作为我国的环境基本法，《环境保护法》规定了任何单位和个人都具有保护环境的义务，这里面毫无疑问也包括我们的政府。并且政府还要根据自己部门职能的不同，对环境保护负有更为具体的义务。

3．环境单行法

可以说，在整个环境法律体系中，单行法律法规从数量上、功能上、效率上来讲，都发挥着最为重要的作用。那么，在这些数量庞杂的单行法中对政府环境义务的规定又是如何的呢?《中华人民共和国大气污染防治法》第5条规定:“任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告。”其实，类似这种直接在环境法律中规定政府环境义务的法条，基本每一部环境法律里都存在，并且根据各部法律所涉及的环境要素、保护手段的不同，对政府环境义务的规定也更为具体和详细。

4．国际条约

近些年来，我国也签订了很多与环境相关的国际条约，如《气候变化框架公约》(1992)、《保护臭氧层维也纳公约》(1985)、《生物多样性公约》(1992)、《联合国海洋法公约》(1982)等。在这些国际条约中，也都对政府的环境义务有着直接的规定。

综上所述，笔者认为在错综复杂而又井然有序的环境法律体系中，每一部法律对于政府环境义务都会有涉及，这些法律规定也成为了政府环境义务的直接来源，是各级政府在正常运作的过程中所必须遵守的准则。因此，它才是我们的环境受到良好保护的直接保障。

三、法律视角下政府环境义务的分类

从现实的角度讲，环境法学界的一些学者在研究政府环境义务的时候，也都试探性地对其进行了一些分类，有的从法的运行的角度，将政府的环境义务分为立法义务、司法义务、执法义务;有的从政府职能的角度分为经济义务、文化义务、社会义务;有的从环境污染的角度分为事前义务和事后义务;还有的从法的效力角度分为宪法义务、基本法义务、法律法规义务、国际条约义务等等。

笔者认为，上述的这些分类都有各自的标准，也存在着一定的道理，但要作为政府环境义务的分类方式，都较为基础和粗糙，只有在弄清政府环境义务的来源、性质后，才能做出真正合理、科学的分类。

(一)确定分类的标准——法的作用

之所以将法的作用作为政府环境义务的标准，与这种义务的来源密不可分。上文中我们已经论证过，政府环境义务的理论来源是公共权利，环境作为公共物品每个人都对其享有权利。政府作为国家权力机构，它的成立是来源于全体人民的授权，代表着全体人民的公共利益，其中自然也包括了环境权利。

那么，何为法律?法律的本质就是统治阶级的意志的体现，其内容是由统治阶级的物质生活条件决定的。之所以要在当下中国强调环境法律法规的重要性，就是因为随着我国经济的快速发展，公共利益已经受到了史无前例的重大损害，一次次的沙尘暴、一场场的酸雨、一件件的重大污染事故，已经将环境危机暴露在了人们的面前，作为统治阶级必须对此予以规范，而立法就是重要途径之一。

因此，我们也就可以得出，之所以要在法律中制定如此多的环境义务，其目的就是为了保障法律的顺利实施，实现法的作用。而不同的义务又是为了实现法律不同的作用。正因如此，我们只有回归到法的作用上来，才能对政府的环境义务进行一个科学、合理的分类。

(二)实证研究中的政府环境义务分类

1．基本义务

所谓基本义务，是指政府所要对环境承担的天然的义务。这种义务是总括性的，其理论依据是环境是一个整体，是我们人类赖以生存的基础。无论是个人或者单位，都有义务对其进行保护，而政府的成立天然地承袭了这种义务。在我们国家的法律条文中，针对政府是否负有环境义务这一问题，都有着具体规定，并且都是放在总则最为重要的部分。例如:《环境保护法》第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”等等。可以说，这种基本义务性的规定在每一部环境与资源保护类的法律中都有所涉及，至于其他义务，均是各政府部门根据自己所履行职责的不同、设立的目的不同、法律赋予的权力和义务不同而有所展开而已。

2．具体义务

政府作为社会发展的引导者、社会稳定的维护者、社会环境的保护者，必然在维护环境健康的过程中要承担很多具体的环境义务。而这些义务设置最根本的原因，就是为了维护法律的正常运行，发挥其既定的作用。大致看来，笔者认为，可以将这些义务分为以下几种:

第一，指引、教育义务。和法律一样，政府所扮演的最重要的一个角色就是社会发展的引导者。对于普通大众来说，政府的行为具有巨大的引导性，来对社会中的一切事情进行善恶判断。因此，在政府的环境义务中，首要的就是引导这个社会沿着保护环境、和谐发展的道路前进，近些年提出的可持续发展观、人与自然和谐相处等治国理念都是政府这一引导者角色的具体表现。在我们的具体法律条文中，对于政府的这种引导义务也有着很多具体的规定。例如，《固体废弃物污染环境防治法》第6条规定:”国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发、推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识”等等。通过具体的法律条文我们可以看出，政府这种指引义务实现的方式，就是通过鼓励、保护环境的行为、支持保护环境的科学技术发展、增强环境保护宣传教育等方式完成的。

第二，预防、规划义务。环境问题不同于其他，具有不可逆转性。一旦发生了环境污染事故，其对环境造成的损害很难在短期内予以恢复。对于具体受害者的赔偿可以计算，但对于生态功能的破坏所造成的损失则是难以估算的。正因为这个道理，在政府的环境义务中，预防义务显得尤为重要。规划、环评等则是政府履行这种义务最直接的方式。在我们具体的法律中，政府的预防义务可谓是无处不在。例如，《环境保护法》第4条规定:“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”;第12条规定:“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施”等等。

第三，监督、管理义务。正如上面提到的，政府是社会环境的保护者，作为公共利益的代表，在其设立的一刻就被授予了对整个社会进行管理的义务。而各级政府、政府各部门又根据各自职能的不同，承担各自的监督管理义务。几乎每一部环境法律条文中，都对政府的这种监督管理义务有所体现。例如，《环境保护法》第7条规定:“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理;县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。这是我国的环境基本法中对政府监督管理义务的规定，并且把各部门所要承担的环境监督管理义务具体进行了规定。此外，在各个环境单行法中，也有具体的规定，与《环境保护法》里的内容很好地进行了衔接和细化。例如《水土保持法》第6条规定:”国务院水行政主管部门主管全国的水土保持工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门，主管本辖区的水土保持工作”等等。

第四，评价、强制义务。所谓政府的评价义务主要分为两个方面，一方面对于有利于环境保护的行为，要给予肯定和奖励;另一方面对于损害、破坏环境的行为，要予以否定、处罚，并强制要求个人或单位对其造成污染的环境予以恢复、赔偿等。只有这样，才能让人们知道应该做什么、能够做什么、不可以做什么。例如，《环境保护法》第8条规定:“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励”;《固体废物污染环境防治法》第81条规定:“违反本法规定，造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理;逾期未完成治理任务的，由本级人民政府决定停业或者关闭”等等。

四、结语

从全球的角度来看，自然资源遭到人类破坏的情况正在愈演愈烈。用徐祥民教授的观点来看，人类对于环境是具有“原罪”的，人从出生开始就在不可避免地利用各种环境资源，并对其造成破坏。但这种“原罪”虽然是不可避免的，却不是造成当前环境问题严重的根本原因。那些超过环境容量的排污、消耗资源的行为才是罪魁祸首。这也就更加凸显了政府环境义务的重要性。只有我们的政府将环境问题重视起来，积极履行自己的环境义务，才能真正地遏制、解决当前的环境问题，还人们一个健康、清洁、宜居的地球。

［1］张永桃，凌宁．政府部门管理［M］．北京:人民出版社，2010．

［2］中国大百科全书——环境科学［M］．北京:中国大百科全书出版社，1983:164．

［3］曾建平．环境正义:发展中国家环境伦理问题探究［M］．济南:山东人民出版社，2007．

［4］张文显．法理学(第三版)［M］．北京:高等教育出版社，北京大学出版社，2007．

［5］张雷．政府环境责任问题研究［M］．北京:知识产权出版社，2012．

［6］孙爽．论政府的环境责任:以契约为视角［J］．南阳师范学院学报(社会科学版)，2010，(9)．

The Classification of Government Environmental Obligations According to the Perspective of Law

KONG Yun-feng，LI Xi

Many scholars think that as long as we allocate the governmental authority of environment reasonably，we can protect our environment．On the contrary，unknown environment will cause unclear liability，furthermore，it will lead to the lack of the government administration．This is the basic reason why so many environmental accidents happened in our country．The explicit expression is that there are few words on the governmental authority in the environmental law in our country．Thence only by giving the power and stipulating the liability to the government at the same time，can we make it be our real defender of the healthy environment．

government;environment;obligations

DF468

A

1008－7966(2012)05－0130－04

2012－06－05

孔云峰(1987－)，男，山东曲阜人，2011级环境与资源保护法学专业硕士研究生;李曦(1988－)，女，广西河池人，2011级民商法学专业硕士研究生。

［责任编辑:王兰娟］