全球暖化与我国城市区域治理新模式——以我国“两型社会”城市实验区建设为契机

汤建辉

（湖北经济学院 法学院，湖北 武汉430205）

自工业革命以来，温室气体的排放不断增加，从而造成全球暖化现象，而这一现象还在以超乎寻常的速度加快。根据2007年联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change，简称IPCC）所公布的第四次气候变迁评估报告，人类最迟必须在2015年阻止大气中温室气体的扩增，才能把全球气温的上升幅度控制在比工业革命前高2.0～2.4℃范围之内。否则，全球暖化的加速将引发气候的变异、土地沙漠化以及冰川的崩解，导致规模空前的洪水旱灾，急遽缩减可居住地与粮食产量，并且使得海平面上升达数十米。可以说，全球暖化是近百年来人类所面临的最严峻挑战！全球暖化逐渐失控的问题，冲击了人类自工业革命以来所建构的政治经济体制，使得现代产业模式备受检讨，因此，有众多专家呼吁改变工业与农业发展模式、城市与乡村治理模式，以有效因应全球气候变迁的冲击。我国于2007年发布了《中国应对气候变化国家方案》，全面规划了我国应对气候变化的策略与措施。在地方政府层面，我国目前主要实行的策略包含两型社会实验区、绿色能源产业鼓励政策、产业碳排放自主管理、低碳饮食、推广自行车、鼓励大众运输、植树绿化、更换LED路灯以及环保教育与倡导等。在这些新形势与新要求之下，城市治理模式也将发生变化。

一、城市与全球暖化的相互关系

城市与全球暖化之间存在复杂的耦合关系，大体上可以从三个方面来界定：（1）城市对全球暖化的贡献；（2）全球暖化对城市的危害；（3）城市治理在减缓全球暖化中的作用。

1.城市对全球暖化的贡献。城市是人口集中的区域，也是工商业的聚集地，因而城市活动对全球变暖的影响甚大。从能源使用的角度来看，城市使用了世界能源和有关资源的70%，如煤炭、石油和天然气，它们是温室气体排放的主要来源。［1］由此可知，城市人类活动占全球暖化人类肇因中的绝大部分。

2.全球暖化对城市的危害。全球暖化对城市工作与生活带来巨大危害。例如，全球暖化导致海水上涨，沿岸城市势必首当其冲。一份国际研究报告显示，全球2/3主要城市可能遭淹没，影响6.34亿人，即全球1/10的人口。［2］又如，全球气温上升会加剧城市热岛效应，使城市变得不适宜居住。研究表明，近年来，我国北方城市夏季出现的罕见高温，热岛效应加剧就是其元凶。［3］

3.城市治理在减缓全球暖化中的作用。在全球化的趋势下，城市的影响力正快速提升，在各种全球事务中扮演更重要的角色。2007年世界上已有33亿人生活在城市，超过了全球人口总数的50%。到2030年，城市人口比例将扩大到60%，城市人口总数将达到50亿，成为人类生活的主要集中地点。［4］城市化是世界各国发展进程中的一部分，因而城市节能减排，会有效减缓全球暖化。

正是注意到城市在应对气候变迁中的重要作用，我国政府也将积极转变城市发展方式作为减缓和适应气候变迁的重要举措。例如，2010年国家发改委《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》将天津、重庆、深圳、厦门、杭州、南昌、贵阳、保定等8市列为“国家首批8个低碳试点城市”。［5］低碳试点城市的具体任务是：（1）编制低碳发展规划；（2）制定支持低碳绿色发展的配套政策；（3）加快建立以低碳排放为特征的产业体系；（4）建立温室气体排放数据统计和管理体系；（5）积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式。

二、应对全球暖化的城市区域治理新模式

全球暖化的特性使得它具有不同于其他公共议题的特殊需求，从而影响全球暖化的因应策略。气候变迁是指地球系统的气候变化，因而对于“气候”的科学解读在空间上必须从全球尺度上加以掌握。目前科学界归纳出的影响气候的成分有大气圈、水圈、冰雪圈、岩石圈及生物圈，而且各成分间还彼此交互作用。［6］也就是说，全球暖化是一个极端大尺度的议题，具有高度的“跨界性”，其所造成的影响，穿透任何人为界限。因此，环境议题的范围与城市固有疆界之间存在“空间错位”（spatial mismatch）。这也被认为是造成各种减缓与调适措施无法有效整合的关键因素。

城市固有疆界所引发的空间落差问题，不仅影响减缓措施的执行，更严重的是冲击许多调适性政策。（1）减缓、调适政策与措施常常需要在区域层次上作整体规划和执行。例如，河川的流域管理，如何按照流域来整体规划与治理，然而大江大河常常是跨区域的，单独一个地方的河流治理努力往往会因为其上游或下游的不配合而付之东流。（2）减缓与调适政策与措施也需要在多个城市之间建立快速沟通与协调的机制。例如，2005年松花江重大污染事件源起于吉林省吉林市，却波及黑龙江省哈尔滨市。两个城市既没有隶属关系，还不处于同一省份，事件发生后，快速沟通与协调的机制无法有效建立起来，从而不能迅速采取积极有效的应对措施。同样道理，城市温室气体的排放管制也不是单一城市政府所能独立处理的。这些因素都要求城市政府必须与周边的城市与社区协力合作，才能在更大的区域层次上推动有效的气候治理政策。因此，为应对气候变迁议题的“空间错位”，水平式都会区域整合治理模式开始兴起。

所谓水平式都会区域整合是指不具有行政隶属关系的城市之间在公共议题上政策与措施的整合。这种意义上的区域整合并不是强调行政区域的合并，而是功能（functional）上的整合。［7］因此，水平式都会区域整合可以避免因行政区划调整而带来的政府权限与管辖疆界重新划定的复杂与棘手难题。此外，水平协力合作机制的运作，也能减少城市之间因恶性竞争而过度开发的情况。

水平式都会区域整合的核心要素是多层次体系的水平协力合作。这种协力合作的典型形式是“城市区域协力联结”。连结的桥梁是跨界公共议题，即为处理跨界的公共议题，没有隶属关系的城市协力合作，形成共同应对的治理网络。应对气候变迁便是这样的跨界公共议题。城市区域协力合作是城市气候变迁政策成功与否的重要因素。在区域协力合作中，区域成员不仅是对气候变迁的重要议题进行经验分享与共同学习，更重要的是能超越传统行政疆界的限制，进行更大规模的策略规划与共同治理行动。城市区域的协力合作将在未来气候治理上发挥重要作用。城市区域协力合作通过建立统一监管机制、协调机制、综合决策机制和社会参与机制，确保管理体制的正常运转和目标的实现，从而能够比较完整地体现应对气候变迁工作的统一性、综合性和协调性的要求。

虽然水平式都会区域整合治理模式被认为是城市应对气候变迁的有效治理模式，但是作为新兴模式仍然遭遇一些实践上的困难。其中最主要的障碍是地方自治权限与经费预算。例如，欧洲的都会区域协力机制是由区域电力公司出资，加上欧盟支付部分经费而运作，区域协力机构负责对能源与运输政策提供意见与服务。然而，气候政策的决策权仍然主要掌握在城市政府手中，从而使得区域机构的作用相当有限。特别是当财务状况不稳定时，区域协力机构的权力空间更将被大大压缩。西方发达国家比较成功的案例是德国汉诺威都会的区域气候保护机构（Klimaschutz－Agentur Region Hannover）和美国的波特兰都会圈（Metro Portland）。汉诺威都会区域气候保护机构是由市议会、地方政府代表、城市公用事业以及私人利益代表所组成，负责协调区域内的各种气候保护工作。该组织也将各地方政府和议会代表转化为涵盖整个都会区的新权威，同时拥有推动相关政策的所需权能。［8］168而美国波特兰都会圈则负责划定都市成长边界并主管都市区域运输体系，透过限制城市扩张来减缓气候变迁。［9］［10］两个区域整合治理的关键是其协力机构由官与民、公与私、此地与彼地等各方利益代表共同组成。

三、中国城市区域治理新模式的契机——以“两型社会”城市实验区为例

在全球变暖的形势下，我国城市发展模式已发生转变，低碳发展成为主流。例如，天津市政府将采取五项措施控制温室气体排放：（1）调整产业结构，转变经济发展方式，建立低碳经济发展模式和低碳社会消费模式；（2）优化能源结构，发展清洁能源；（3）强化重点行业管理，控制工业过程温室气体排放；（4）推广先进适用技术，控制农牧业的温室气体排放；（5）加强林业管理，增加碳吸收汇。［11］而就转变发展的规模效应来讲，“两型社会”城市圈建设更具有典范意义。

2007年12月，武汉城市圈和湖南长株潭城市群经国务院批准，正式成为“全国资源节约型和环境友好型社会（简称‘两型社会’）建设综合配套改革试验区”（简称“两型社会”城市实验区）。“两型社会”建设的本质就是要按照科学发展观的要求，在经济和社会发展各个领域，切实提高资源利用率，以尽可能少的资源消耗，获得最大的经济效益和社会效益，实现人与自然和谐发展、经济社会又好又快发展。质言之，这是一种发展模式的转变，从以前单纯经济发展转变为经济发展与生态效益并重。而“两型社会”城市实验区更重要的示范意义是代表城市发展与治理模式的转变。武汉城市圈中的9个城市、湖南的长株潭3个城市之间并没有隶属关系，但现在要在“两型社会”目标下进行统一规划与行动，实际上是一种水平式跨域治理的体现。

“两型社会”城市实验区是一种跨区域整合的尝试，是改革开放30年来未有之新鲜事物，因为此前的改革从未在地方区域层级上做一体化的整合。以武汉城市圈为例，三年来，在“五个一体化”方面取得重要突破。“五个一体化”具体包括产业一体化、交通一体化、市场一体化、农业产业一体化以及基本公共服务一体化。在将来，这“五个一体化”还将扩展到基础设施、产业布局、城乡建设、区域市场、生态环保等方面的一体化。

虽然我国跨越不同行政区域范围进行“两型社会”综合配套改革试验经过三年时间的检验，成效卓著，但是“两型社会”城市实验区建设要深入、持久进行下去，还有一些需要改进的地方。特别是针对全球暖化这样大尺度公共议题，我国“两型社会”城市实验区迈向真正的水平式都会区域整合还有一段距离。

1.“两型社会”城市实验区建设还处于政策阶段，并没有形成为法律。尽管国务院赋予城市实验区大胆探索、先试先行的“先试权”，但这种权力还没有用正式的法律规定下来，从而使对于各城市是否有决策权及其权限在哪里等问题，不免有合法性与正当性之疑虑。

2.“两型社会”城市圈跨域决策还处于“自上而下”阶段。由于城市圈内各个城市之间没有行政隶属关系，因而每一个城市都没有做出决策适用于其他城市的权力。在这样一种权力格局下，城市圈跨域决策就由其共同的上级省政府来做出。这样的决策机制虽然很好地解决了权限不足问题，但是这样的压力型机制不能有效地解决针对具体事项所需要的快速反应能力和应变能力。虽然气候变迁是一个全局性问题，但是气候变迁的效应仍然有地方性差异。例如，气温上升造成的干旱对于缺水城市来说，是雪上加霜，而对于丰水城市来说，可能还是可以有效应对的。因此，从“自上而下”的单通道转向“自上而下”与“自下而上”的双通道是未来城市圈跨域整合应有之路。

3.“两型社会”城市圈治理的课责机制不明。“两型社会”城市圈内部城市的权限划分与职能分工不明，当跨域合作事项没有迫切性时某一方可能出现刻意延宕或不履行之行为，造成协议事项无法迅速进行或解决问题。就气候变异引发的突发性环境问题，需要及时采取紧急处理、应急避免和信息通报等措施，而由于各城市责任不明，可能会出现拖沓、延误处理行为，从而使事态恶化或更为棘手。

4.“两型社会”城市圈整合行动的经费分担原则不明。一切行动需要以经费为保障。由于“两型社会”城市圈财源的分配与使用缺乏明确规定，而城市圈内各城市经济状况并不均衡，因此，在应对气候变异这样的共同事务时，有的城市可能会执行力不足。

5.“两型社会”城市圈建设的民众参与不足。“两型社会”城市圈实验还主要是政府规划、决策与推动，而民众较少参与。公共政策要顺利推展必须有民意作为后盾。气候变迁虽然是一个大尺度问题，但大环境是由小环境构成的，因而“从我做起”是处理大型公共议题的基本途径。因此，民众参与决策、进行监督是城市圈美好设想能否落实的重要一环。

四、结 语

在气候变迁议题的紧迫性不断升高的今日，城市气候治理实践需要跨越人类长期发展所制造的行政疆界，也就是最新的“全观型治理”理论所提到的“碎片化现象”（fragmentation）。为应对环境议题的范围与城市固有疆界之间存在“空间错位”，有关气候治理的组织结构与决策过程，必须特别留意是否存在不同机构分而治之（难以协同一致）的问题，并透过制度与法令进行改革调整。在这样的改革策略之下，水平式都会区域整合治理模式开始兴起。水平式都会区域整合虽然是跨域整合，但并不是强调行政区域的合并，而是功能上的整合。而我国“两型社会”城市实验区建设恰恰是跨越不同行政区域范围的城市整合发展。这为我国发展应对全球暖化的水平式都会区域整合治理模式提供了良好契机。

［1］ 袁亮，王雅楠.联合国报告称城市已成为全球温室气体最主要来源［EB/OL］.（2011－04－13）［2012－02－16］.http：//news.xinhuanet.com/world/2011－04/13/c＿121296755.htm.

［2］ 若暖化持续 全球2/3大城市或被淹［EB/OL］.（2007－03－29）［2012－02－16］.http：//news.qq.com/a/20070329/001934.htm.

［3］ 董毅然.北京高温！“热岛效应”是元凶［EB/OL］.（2004－08－17）［2012－02－17］.http：//www.people.com.cn/GB/keji/1059/2716604.html.

［4］ 法国国家人口研究所.世界城市人口比例已过半［J］.城市规划通讯，2007（15）.

［5］ 国家发改委将开展低碳试点 首批划定8个城市［EB/OL］.（2010－08－11）［2012－02－19］.http：//mi it.ccidnet.com/art/32559/20100811/2149749＿1.html.

［6］ 陈世荣.探究环境治理中的知识沟通：台湾气候变迁研究的网络分析［J］.公共行政学报，2007（25）.

［7］ Hershberg T.The Case for Regional Cooperation［J］.The Regionalist，1995，1（3）.

［8］ OECD.Competitive Cities in the Global Economy［M］.Paris：OECD Publications，2006.

［9］ David Bragdon.Portland，Oregon：A Regional Ap proach to Addressing Climate Change［EB/OL］.（2009－10－05）［2012－02－19］.http：//www.kantei.jgo.p/jp/singi/tiiki/tkk2009/7portland＿AM＿Eng.jpdf.

［10］ City of Portland，Multnomah County.Portland Cli jmate Plan 2009［EB/OL］.［2012－02－19］.http：//www.portlandonline.com/bps/index.cfm？a＝268612＆c＝49989.

［11］ 天津市人民政府将采取五项措施控制温室气体排放［EB/OL］.（2010－05－10）［2012－02－19］.http：//www.gov.cn/jrzg/2010－05/10/content＿1602831.htm.