从“网格化管理”到“网络化治理”——社会管理模式与秩序观的转型

夏国锋，刘 辉

(1.湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053;2.河南大学 公共管理系，河南 开封 475001)

加强和创新社会管理，是中央从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。党的十六届四中全会指出要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政府法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。党的十七大以及三中、四中和五中全会对“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局做出了进一步的阐述。正是在此背景下，“社会管理创新”成为当前学界新的学术热点，并推动了地方各级政府进行社会管理实践创新的高潮。

一、“网格化管理”模式的兴起及其局限

传统的社会管理体制正在面临着新的挑战与要求，从政府到社会各界都在从理论与实践上探讨着基层社会管理体制与机制的改革与创新。尤其是在中央要求把“加强和创新社会管理”作为战略性任务来抓的同时，各地纷纷成立试点(如北京、上海、宜昌、合肥等)，利用现代科技进行社会管理的创新试验。“网格化管理”被认为是当前社会管理创新中的一种新模式。［1］

所谓“网格化管理”，即将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元，把社区划分为若干责任网格，将人、地、物、事、组织全部纳入某个网格，每个网格涵盖一定数量居户，并安排相应专职网格管理员负责管理，通过利用现代信息技术(如专配的“社区e通”)全面负责网格内的信息采集、综合治理、劳动保障、民政服务、计划生育、城市管理等多项职责，从而达到提高管理效率、化解基层社会矛盾、稳定社会的目的。网格化管理模式是将特定行政区域再细划分为一个个“网格”，使这些网格成为政府管理基层社会的基本单元，这种模式实是传统社会管理模式的进一步精细化、扁平化，实是“管理情结”的进一步体现［2］，但在根本理念上并非有所改变，其背后是服务与稳定理念的复合，服务是手段，稳定是目的。尽管相比传统社会管理模式而言，网格化管理提升了服务意识、重视了民生，但却也显现出其存在的局限与不足:

1.重属地管理，却轻属人管理

属地管理具有明显的静态性管理特征，忽略了现代社会日益增强的社会流动性;属人管理则坚持以人作为其服务的核心对象，对社会实施动态的管理。网格化管理模式虽然利用现代信息技术，增强了对基层社区公共物品(如对井盖、路灯等)的效率与供给能力及基本服务信息的了解与掌控能力，［3］但其运行理念与实质仍然内含着被管理对象的属地性质，强调对一方地区的管制。

2.重条块控制，却轻整体治理

网格化管理模式致力于将属地分割为若干不同条块，政府“派”专人负责并承担相应的管理责任，其主要特点在于各条块职责相对明确。正如“网格协管员”所言，网格就是他们的“责任田”，在其各自分管的范围内，出现的各种问题都由他们来解决。在注重条块分割的同时，这种社会管理模式也往往忽视了社会系统的整体性特征，人为割裂了社会系统内部各种联系，往往导致基层社会管理中只重条块、而忽视整体的社会管理模式。

3.事权下放，治理资源却不足

在网格化管理中，采取“两级政府、三级管理、四级模式”的运行机制。从表面上看，这一管理方式将管理的权限下放到基层组织中去了，但事实上是责任下放而权限不足，则加重了基层社会治理单元的负担，使得网格运转不良。因为基层群众自治组织并非一级政府组织，但这种管理模式却又反而加剧了它的行政化倾向;它没有法定的财权，却同时又要负有更多的责任。在这种一元化权力压力下从而产生相应问题:基层组织因为负担过重，对于接踵而来的工作应接不暇;既无财权也无治权的基层群众自治组织无法履行社会管理的重任;承担如此多的行政职能，但在法律上使得属于群众自治性组织多遭人诟病，影响到居民对自治组织的认同感。

4.管理成本过高，政府财政负担重

在网格化管理的推行过程中，政府往往要根据网格的划分来配备相应的社会网格协管员，在面对社会失衡时也需要动用各种人力、物力、财力、技术手段等去面对单个的“居民”，这就造成了过高的社会管理成本。以宜昌市的网格化管理模式为例，宜昌市将5个城区的112个社区，划分成1 110个网格，每个网格涵盖200至300户居民，安排1名专职网格管理员负责管理，其网格管理员大多数面向社会招聘，少数从公益性岗位转换而来，其招聘成本、管理成本、工资成本还有运行成本，在很大程度上造成了政府部门沉重的财政负担。单“社区e通”一项，由于每个成本在3 000元左右，1 110个就是330万元左右，若再加上人力成本、系统建设费用和维护费用，将产生一笔长期的、持续的财政开支。而对于那些财力有限的地方政府而言，很可能又会造成地方性财政危机。

网格化管理虽然重心体现了服务，却忽略了治理内涵。虽然网格化管理利用了现代计算机网络技术在社会管理与服务中的运用，但却缺少社会学的理念视野。从社会建设与长远发展来看，网格化管理不仅无法利于促进公民社会的生成，反而会更进一步强化“大政府、小社会”的关系格局，从而使社会管理变成名副其实的“管理社会”，无法促进社会自我管理、自我服务的自主性。因为社会建设与社会管理创新的一个本质要求，是建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制，努力完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

二、网络化治理的内在价值与理念

与网格化管理体现的控制型秩序观不同，网络化治理作为一种新型公共治理理论，秉持一种合作型秩序观。［4］网络化治理在价值理念上强调互相合作、彼此信任、利益协调、公共服务与包容发展的融合。结合我国实情，其具体体现为强调党委、政府、社会组织、公众作为社会治理的多元主体，但网络化治理的核心主体仍然是政府，社会组织与公众则是不可缺少的参与主体。网络化治理主张通过价值共识形成合作机制，通过公众组织化形成信任机制，通过利益共容形成协调机制，通过公共文化建设培养公众的公共精神与公共理念，从而有利于真正实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。通过网络化治理，真正使基层社会管理达到“纵到底、横到边”，在纵向层面使政府形成克服层级结构“碎片化”的权力线;在横向层面形成克服社会参与、区域合作不足的行动线。网络化治理以“善治”为追求目标，即在价值层面上追求公共利益最大化、在工具层面上追求有限资源的最优配置。

1.网络化治理鼓励社会参与，促进主体多元参与机制

在网络化治理中，政府依然是社会治理的核心主体，但政府与其它各种社会力量共同构成相互依存的网络体系，各网络结点之间是平等与合作的关系，在合作中“各负其责、各司其能”。党委组织部门则坚持社会主义核心价值的引导功能，把握政治发展方向，宣传党的政策、路线与方针;各级政府在网络协调和维护方面扮演积极主动的引导者角色，促进多元治理主体合作治理模式的建构，在制度上提供各种机制，在战略上促进建立共同合作的愿景;民间社会组织、非政府组织、企业、公众则积极主动参与社会公共事务治理，既要监督政府活动，又要发挥与政府的协商、共治功能，促进公共利益最大化。而目前的社会管理模式中，党政部门是单一主体，社会组织与公众参与严重不足，以致只见“党委领导、政府负责”，不见“社会协同、公众参与”。

2.网络化治理注重引导价值共识，促进合作机制

合作机制是网络化治理的主要运作机制。在网络化治理中，各主体之间通过合作共治代替竞争对立，增进公共价值。公共价值是网络化治理的共识价值，它是高于个人价值、部门价值、地方价值之上的社会合意基础上的共同信念。如当前，农村社会出现以下公共价值缺失的现象:公共文化的衰落，特别是文明健康的公共文化生活严重式微;无论农村基层干部，还是农村居民，在对社会主义核心价值、农村传统价值伦理认同上出现不同程度的迷失;干部个人私欲的膨胀、部门主义的盛行、农村“无公德个人”的出现，以致出现基层政府运行体制“碎片化”，下级象征性服从上级，各部门、各地区根据各自需要执行上级政策;［5］农民之间难以合作、公共物品无法自我组织提供等。

3.网络化治理主张培育社会资本，增进信任机制

社会信任既包括官民之间的信任，还包括公民之间的信任，政府与企业、社会组织之间的信任。社会信任是合作的必要前提，是共同行动的基础。当前社会基层政权组织与群众自治组织权威的弱化，与群众对基层政府与基层自治组织的信任缺乏有关联。“中央政策是好的，只是地方干部念歪了。”而由于地方干部无法取得群众的信任，很多工作难以推进，从而也容易形成基层管理干部“过一天算一天”的消极心态。另外，由于社会信任缺失，基层社会出现的矛盾纠纷、公共品缺失等问题，越来越难以在基层化解，更多地是通过上访渠道找上级领导、找中央、找“青天做主”。

4.网络化治理强调利益共享，增强协调机制

利益共享是包容性增长过程中社会利益分配中的公平、公正，利益共享既包括中央政府、地方政府、居民之间的利益共享，还包括政府各部门、各地区之间的利益共享，政府与市场、民间社会之间的利益共享。而现实的社会管理实践中，许多社会矛盾与纠纷的引发多是由于利益分配的不公正、不平等。如城市化进程中的房屋拆迁、土地征用等，存在政府和开发商对农民补偿严重不公的现象，在社会利益无法共享前提下，矛盾频发、无法协调的现象自然增多。政府要发展、企业要营利、农民要生存，虽然利益诉求不同，但必须达到利益共享。只有价值共识与利益共享基础上，才能增强协调机制，政府各部门、各层级政府之间、政府与企业、社会之间的协调与合作关系才能实现。例如，当前一些地方探索“在县设群众工作部、乡镇设群众工作站、村级设有群众工作室”的实践，实是对网络化治理理论的具体运用。比如对农民工的服务，往往又会牵涉到农民工流出地与流入城市之间政府部门的协调与合作，而这些工作又非简单地强调属地管理、区域管理的网格化管理能解决。

5.网络化治理尊重多元与差异，促进优化资源配置

随着社会、政治和经济变化过程的相互依赖性、偶然性和不确定性的凸现，治理过程已经不局限在政府的正式结构之中。而传统管理模式的实质缺陷在于自上而下的压力型体制僵化及其治理资源在体制内的消耗，以及政府体制运行的碎片化、部门主义盛行。在地区社会发展的非均衡性与差异性前提下，发挥地方政府在治理中的积极性与主动性、促进多元化，同样是网络化治理的核心理念。［6］网络化治理可以有效应对地方化、差异化现实，避免“一刀切”模式带来的负面影响，因地制宜，从而达到有限资源的合理配置与优化利用。

三、实现从网格化管理到网络化治理的转型

传统的管理模式视政府为唯一的权力中心和行为主体，而网络化治理具有丰富而深刻的内涵，凸显治理主体的多元化、旨在根据多元的利益诉求，在客观上改变社会政治参与的传统框架，建立起一个合作共治的治理结构，［7］从而真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

1.加强社会治理主体建设、促进多元主体参与格局

首先，社会管理创新不能脱离我国实际，抛开“党委领导”的政治方向。但坚持党委领导，并非倡导党委组织包揽一切，而是优化重塑党委与政府、社会组织之间的关系，从而巩固基层党组织在社会中的权威地位。加强基层党组织建设，旨在通过基层党组织发展达到在社会民间组织的全覆盖，提升党员的政治素质，强化党员带头追求社会公平、公正、正义的责任，积极有效传播社会主义核心价值理念，从而巩固基层党组织在社会中的权威地位。

其次，加强基层群众自治组织建设，通过进一步规范选举、强化监督，推动基层民主政治建设。除了加强基层程序民主建设，提升基层群众自治组织的自治能力，还必须进一步规范基层政府组织与群众自治组织的关系，提高基层管理干部尤其是村级干部补贴标准;明确基层群众自治组织干部服务与发展的职责。

再次，加强民间社会组织建设，要对之进行积极培育、规范管理和加强引导，具体方面既要简化登记注册程序、降低门槛;又要对能够积极促进基层社会发展与服务的民间组织(尤其是文化组织)，给予必要政策、资金支持。

最后，加强基层政府职能从社会管理向公共服务转变。使基层政府职能从重在对基层社会的控制与维稳向引导社会组织与公众在相应框架内积极参与社会服务与管理上来，在社会治理网络的协调与维护上承担更多责任与义务，制订社会组织参与社会治理的制度框架。

2.加强公共文化建设，促进社会价值共识

网络化治理的核心运行机制是通过培育社会资本形成社会信任与合作关系，而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛，更是一种价值上的共识与相互认同。［8］而社会价值共识与社会认同的形成，其根本在于通过社会公共文化建设，把社区建设成文明祥和的社会共同体。“在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性就越大。”［9］从短期来看，公共文化建设难以见成效;但从长远来看，这实是一项战略任务。而社会公共文化建设必须以社会主义核心价值体系为引领，运用群众喜闻乐见的方式宣传社会主义集体主义价值观念，发挥传统文化道德伦理观念的约束机制，形成人们在观念、信仰与心理层面的价值共识。

3.加强公共权力监督、促成利益共容共享

当下社会矛盾与纠纷的增多，其根本在于利益分配不正与冲突;而利益分配公平、公正的缺失在于对公共权力缺乏监督。加强公共权力的监督，一是通过完善法制建设，通过法律制约权力;二是加强社会协商与公众参与，通过权利监督权力。网络化治理强调社会组织与公众的参与，而这种参与又能起到监督与制约公权力的效果，从而形成良性循环。促进社会利益共容共享，同时还必须尊重人民的选择权与自主权。

4.权限下放，促进地方治理的多元与差异

赋予地方基层政权相应的自主权限，促进地方自治，从而促进地方治理的多元与差异。要改变现有压力型体制下的考核机制，同时改革“条块分割”体制转向注重对“块”的建设，促使基层政权组织从消极“维权”到积极“治权”的转变。

［1］王 喜，范况生，杨 华，等.现代城市管理新模式:城市网格化管理综述［J］.人文地理，2007(3):116－119.

［2］马敬仁.转型期的中国政府、企业与社会管理——中国管理情结解析［J］.中国行政管理，1996(1):28－32.

［3］阎耀军.城市网格化管理的特点及启示［J］.城市问题，2006(2):76－79.

［4］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态［M］.孙迎春，译.北京:北京大学出版社，2008.

［5］赵树凯.论基层政府运行体制”碎片化”［EB/OL］.(2010－05 －12)［2012－07 －21］.http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=206712.

［6］唐德龙.从碎片化到网络化:治理何以转向?［J］.中国图书评论，2010(9):15－17.

［7］田星亮.论网络化治理的主体及其相互关系［J］.学术界，2011(2):61－69，285.

［8］胡象明，唐波勇.整体性治理:公共管理的新范式［J］.华中师范大学学报:人文社会科学版，2010(1):11－15.

［9］罗伯特·D·帕特南.使民主运转起来［M］.王 列，译.南昌:江西人民出版社，2001:200.