谈制度、执行和监督之间的辩证关系

李剑波 姚文林

栏目主持：薛谷香 张 奕邵庆义 崔皓月

银行制度是银行从业人员业务操作、办事规程及行为准则遵循的依据。当今，银行制度层出不穷，而隐患的“火花”也不断冒出。诸如，一些常规性问题屡查屡犯、一些互控制度执行走样、一些新业务或新业务流程违规操作。这些问题的存在，牵扯着管理者的大量精力，增加了管理成本，甚至威胁到银行的安全经营。如何提高制度的有效性，需要正确把握“制度、执行、监督”三者之间的辩证关系，否则制度就会变成一纸空文。

一、问题简述

就基层行而言，在管理的过程中，很大程度上要担负这几方面的任务：一是不折不扣地执行好上级行颁发的制度；二是有创新地制定切合实际的制度；三是抓好制度规定执行的指导和监督。但从目前制度的可行性、执行的有效性、监督的科学性分析，还存在以下问题：

1.制度制定缺乏整体框架。整体框架就是针对一项业务办理整个过程，建立完整的制度规定。就目前专业部门制度来说，往往只是相互引用，渗透性、互控性不强，没有形成明确的整体框架。比如出台有些制度系统性不够，忽略人文关怀。一是容易出现制度真空，二是容易出现首尾不能兼顾，三是造成制度执行困难。一项业务多个制度规定，一线人员在业务办理中往往得不到完整的业务指导。

2.制度更新缺乏前后照应。主要对新业务开展或新系统刚上线时，规章制度不够完善、当业务环境发生变化后，规章制度修订又未及时跟进。如一些制度修改后，往往不对作废的制度进行废止声明，更有甚者，只修改以前制度中的一部分，至于修改哪些内容由执行者自行判断，修改者仅一句而并未明示“与本文件不符者，以本文件为准”，有时还存在前后制度矛盾的现象，由此使制度的执行力大打折扣，甚至使得操作者无所适从。

3.制度监督资源缺乏优化。如一些操作环节因涉及多个部门，而专业部门各自为阵，相互之间缺乏沟通与协调，使规章制度发布缺乏系统性，出现诸多管理不到位问题及风险。又由于过分强调人均获利能力，不考虑区域经济发展水平的差异，采取一刀切的标准，使一些监督管理资源超负荷运作，一人兼任多岗，甚至兼任与制度规定冲突的岗位，监督管理部门缺相互给力，经营业务部门管理职能弱化，存在的问题整改不到位，影响了制度执行有效性的提高。

4.制度执行考核作用力不够。当前对经营业绩考核的导向作用越来越明显，基层行围绕业绩考核做工作是当前不争的事实。比如，激励约束机制只突出指标完成，忽视管理要求，使专业部门往往以经营指标考核代替业务管理，经营管理人员为完成高指标，在业务拓展与风险控制、客户需求与管理要求有冲突时，往往以违规操作为代价，通常这种违规现象涉及人员较多。

5.制度执行文化建设欠完善。执行力是制度文化的重要组成部分，说到底执行就是既要注重过程又要注重结果，其两者缺一不可。实践证明，再多再好的制度，不去执行，只能是一纸空文。导致执行文化缺失的重要原因之一是违规成本较低，使得“理性”员工（即假设只选择对自己有利的一面）有了选择“机会成本”的余地。事实上，通过对中外资银行内控管理的差异比较，不难发现，中资银行其实不缺制度，真正缺的乃是执行力。究其根源，在于文化的缺失，因为再好的制度也只是提供了一个共同的规则，只有在执行中形成共同的习惯并上升为稳定的价值理念和行为取向，有效的渗透才能落到实处。

二、原因分析

从上述问题分析，归纳起来有这几方面的原因：

1.重经营绩效，轻管理效应。由于经营绩效考评相对直观并可预见，而管理效果难以量化，对管理效率考评相对比较薄弱。表现为指标体系的设置，效益指标在整个体系中占有绝对权重，管理指标权重不大、单罚不奖。如整个管理类设指标只有减扣分，没有加分，存在对分支机构、内设部门经营业绩和廉洁从业考核一手硬一手软的现象，从而出现少数管理者钻制度空子、打擦边球现象，严重的甚至会出现违规经营。

2.重当期业绩，轻长远发展。由于一些基层机构决策层特别是一把手任期目标当头，急功近利，把精力集中在完成业务指标上，长远发展的意愿不强，只注重短期收益和短期目标，对一些关系长远利益，如内部业务流程、人员素质培养、客户满意度，以及内控防案、潜在风险预测等主要发展目标重视程度相对较低，存在短期利益与长期效益的矛盾，长此以往，势必会伤及长远发展的潜力。

3.重事后整改，轻过程管理。防控管理人员特别是有权岗位从业人员职务犯罪，除把好使用考察关外，经常地给以教育提醒十分必要。但在实际工作中，往往检查频率高、领导强调得多，制度落实就比较好。又往往一些问题通过各类检查发现后，才得以引起重视，采取措施给以整改。而从各类检查发现的问题分析，有些问题如果从过程上加以控制完全可以规避。遗憾的是在实验工作中，却往往是重事后整改，轻过程管理，出现了问题，才去强调整改。同样，对人的管理，如果只依靠自律，而忽略他律难免会出现“真空”，因此，强调过程管理很有必要。

4.重操作层监督，轻管理层监督。就基层这一级来说，通过近几年的机构改革、流程再造，对操作层的监督力度不断加大，但对管理人员的监督管理还存在制约机制不够完善、监督管理不够到位的现象，存在操作层与管理层的监督管理力度不平衡。从管理人员职务犯罪案例分析，由开始的廉洁自律、洁身自好，到逐渐湿鞋、失足、下水，其主要原因是自律与他律的失衡。因此，在准确把握和科学判断当前防案形势的同时，必须进一步完善制度建设，调控好管理人员廉洁从业考核力度，制定能管得住、管得好、管得到位的监督制约机制。

5.重技能培训，轻风险提示。对于从业人员的制度、规定的教育培训不在于次数、形式，关键在于效果。从大量基层行培训内容看，重业务培训轻风险管理培训现象明显，制度教育培训针对性不强。主要表现在：培训强调了专业培训而忽视了内控培训，强调了理论灌输而忽视了案例分析，强调了对管理层的培训而忽视了对操作层的培训，强调了说教而忽视了面对面的沟通，强调了形式而忽视了实质，结果使员工对制度的学习理解知其然，而不知其所以然，不能准确地把握业务操作中的风险，制度执行中走样变形也就在所难免了。

三、对策措施

制度的建立与制度的执行、制度的监督有着必然的联系，而制度的生命力在于执行的力度和监督的深度。

1.增强制度制定的合理性。制度制定，必须坚持既可操作，又合规合法的原则，真正体现促进业务发展，益于风险可控的效果。不切实际的制度，严肃性大为下降，不仅阻碍了经营发展，而且一线员工在执行过程中也会产生抵触情绪，从而达不到制度制定时预计的效果和效率。

因此，制定制度时，一要考虑制度的易操作性。即简明扼要，突出重点，亮明底线，操作人员容易掌握运用。二要考虑制度的操作成本。如不考虑管理成本、工作效率，似乎越全越好、越细越好的制度，往往达不到制度制定的初衷。三要加强制度制定与市场开拓的协调性。制度实施一定时间后，制度制定部门应及时了解制度实施现状，评估实施实效，对因制度制定不合理，导致实施效果达不到预期目的的，要及时进行调整，提高制度的市场适应性。

2.提高制度执行的有效性。制度再完善，执行不到位，制度仍然发挥不了应有的作用。因此，执行制度，必须坚持检查与引导相结合，层层把关，确保执行到位。

一是正确处理规范操作与业务发展的关系。为引导基层行员工深刻认识到规范操作是业务稳健发展的基础，业务拓展的前提，牢固树立依法合规，高效低险的发展意识，应从这两方面提高管理性指标的权重：行长目标责任考核中管理性指标的权重，支行再分配中管理人员的管理性指标权重，培养正确的职业价值观和正确的业绩观。

二是正确处理规范操作与服务客户的关系。实践证明，规范操作是优质客户对商业银行的基本要求，也是我们吸引优质客户的有效手段，以违规操作作为代价来迎合客户的要求，必将留有隐患，进而影响与客户的长期合作。

三是正确处理规范操作与市场、效益、风险三者之间的关系。坚持质量与发展并重，做到风险可以控制，成本可以计算，损失可补偿，着力构建全行重视、全员参与的防控风险工作的格局。

四是正确处理规范操作与员工利益的关系。建立健全正向激励机制，包括行政激励、经济激励、心理激励等。为了建立与市场机制接轨的现代商业银行制度，必须借鉴西方发达国家银行对员工的激励模式与经验，建立起适合自身特点的“正向激励机制”，逐步弱化行政激励，强化经济激励、心理激励等。此外，对银行从业人员除了考核其业绩指标外，还要考核其职业道德等。

3.强化制度监督的严肃性。制度监督，必须坚持教育与辅导的有机结合，强化责任意识，确保监督到位，提高执行监督的科学性和严肃性。

一是严格管理人员问责制。对管理人员责任的追究不能停留于形式上的“领导责任”，要从严从重处理直接责任人和负有领导责任的管理人员。通过建立个人内控档案，详细记录违犯规章制度情况，量化管理内容，加大考核权重，并将制度执行情况作为提拔重用的依据。

二是加强权力运行的监督。通过充分整合纪检监察、审计、内控等监督资源，加强协调配合，提高监督的整体效能。要重点加强对领导班子和“一把手”民主作风、权力运行、廉洁自律和履行职责的监督，加强对基层机构负责人的监管，提高职权运行透明度，使权力在行使过程中能受到广泛的监督，以防止幕后交易。

三是完善检举人员奖励机制。要制定鼓励知情人举报、替举报人保密的制度。对举报查实的案件，若举报人属于来自基层员工，要予以重奖；对坚持规章制度、勇于斗争而制止案件发生的，要有特别的激励机制和规定。对于违法、违规、违纪的银行从业人员，一经查实就严肃处理。

四是健全和完善员工培训制度。加强员工业务培训，首先从制度上保证经营理念和知识更新能力和业务技能提高；在内容上，要根据不同的岗位或层面安排经营管理、员工操守、新业务、新产品操作技能营销知识等内容，把强化培训和系统培训有效地结合起来。同时，建立业务主管定期业务交流制度。定期对业务主管进行临柜业务管理技能的交流研讨，提高业务管理人员在一线柜面的管理水平，分析存在问题、找出制度漏洞、排查风险隐患、制定防范措施。

五是倡导制度执行文化创新意识。在监管要求越来越严、市场情况越来越复杂、开放程度越来越高、业务发展需求和金融创新越来越多的时候，只有风险管理敢于创新，才能在风险管理方法创新上不断满足业务部门和客户对风险管理的需求。要将外来的理念与本土的实践相融合，提倡在合规的前提下，不断创造性地完善管理模式，不断创新业务风险的控制技术、手段和方法，提高银行的风险控制力和市场竞争力。

总之，制度也是效益，而制度的完善和制度的执行、监督到位是管理工作的一个重要环节，需要我们不断探索、不断完善，真正实现管理与质量同步发展。