我国土地财政问题研究

□文/崔春芳 乔涵

（包头市土地储备中心内蒙古·包头）

目前，我国土地财政占地方财政收入的比率很大，而且在逐年上升。在很多地方，第二财政早已超过正常意义上的依靠税收和公债所取得的财政收入。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，进行招标拍卖，价格就会翻几番。虽然土地财政收入可以解决政府的财政困难，但却违背了客观的土地定价方法，不是长久之计。

土地资源的价格可以分为使用权价格和所有权价格，前者即为地租。马克思基于对地租质与量两个方面分析，将地租分为质的方面的绝对地租和量的方面的级差地租两种形式。绝对地租是指由于土地私有权的存在，租种任何土地都必须缴纳的地租，其实是农产品价值超过社会生产价格以上的那部分超额利润，即土地所有者凭借土地私有权的垄断所取得的地租。级差地租是指租佃较好土地的农业资本家向大土地所有者缴纳的超额利润。这个超额利润是由优等地和中等地农产品的个别生产价格低于按劣等地个别生产价格决定的社会生产价格的差额决定的。绝对地租是优、中、劣各类土地必须交纳的地租。地价理论是建立在地租理论的基础上的。地价是地租在土地交易中的价格反映。土地价格的确定，实质上是通过分析造成地租差异的各种因素，寻求地租量的多寡，并将其资本化。根据土地收益定价理论，地价是土地纯收益的资本化，用公式可以表述为：地价=纯收益/还原利率。由此可见，土地作为一种特殊的商品，它的定价方式是有据可依的。然而，目前我国现实的土地整理办法，却忽视了这一规律，利用行政权力将土地整合后拍卖，抬高土地价格，从何获得较高的财政收入，造成了应然与实然状况的矛盾。

那么，为什么地方政府要大力依靠土地财政来增加财政收入呢？主要成因如下：第一，1994年以来，我国实行的分税制改革存在一定的缺陷。财力过于集中中央政府是土地财政形成的一个重要因素。分税制改革让地方政府的财权集中到了中央，而事权下放到了地方，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府的财政收支平衡被打破，一定程度上造成了地方政府的财政困难，地方政府另辟蹊径，来“弥补”其改革的缺陷，进行土地财政；第二，对“土地财政”依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，欠发达城市和新兴地区由于没有相关产业作为支撑，经济不发达，企业的利润少，增值税、营业税和企业所得税的数额较少。地方政府没有充足的税收收入，“土地财政”必然成为政府收入主要来源；第三，在财政分权、政治集中的体制下，地方政府官员具有通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩，以此获得晋升（或保住职位）的激励，这种以GDP和财政收入为核心的政绩考核体制便成为地方政府追求土地财政的内在动力。

由于违背客观经济规律，长期实施土地财政会给我们的社会生活带来很多问题。首先，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入（财政收入+土地财政收入）加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面由于政府购买的挤出效应抑制了社会投资；其次，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰；最后，土地财政对抬高房价有推波助澜的作用。地价的不断攀升和房地产税费过高都在一定程度上助推了房价的飙升，而房地产税费最终会转化为商品房成本，由购房者买单。

针对目前存在的问题，提出以下几点政策建议：第一，地方政府必须摆脱对土地财政和房地产市场的依赖。通过综合性的配套改革，降低地方政府经营土地财政的激励。建立多元化的公共投资机制，降低地方政府谋求预算外收入的动机。地方政府不能再作为地方经济建设的主导者，而应该成为地方公共物品和服务的提供者。在财政负担上，中央政府要适当增加事权，如义务教育经费由中央政府承担，这样既减轻了地方政府的财政负担，又能减少因经济发展差异带来的教育投入差异；第二，促进落后地区相关产业的发展，缓解财政收入不足的问题。提高资源配置的效率，增加企业利润，获得充足的税收收入，减少对土地财政的依赖；第三，在政绩考核上要改变GDP和财政收入至上的考核体制，建立一个以人为本，综合考虑经济增长率、资源消耗强度、社会保障率、居民收入增长率、社会治安破案率、人口自然增长率等诸多指标在内的政绩考核体系。

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