公有制下的自然资源保护法律问题研究*

2012-08-15 00:42
关键词:行政责任益物权破坏性

代 杰

(中国政法大学 法 学院,北京 100088)

公有制下的自然资源保护法律问题研究*

代 杰

(中国政法大学 法 学院,北京 100088)

我国自然资源以公有为原则,并建立了自然资源用益物权制度。然而上述权利制度与自然资源保护之间存在一定的紧张关系,自然资源公有会导致公地悲剧,用益物权人可能破坏性使用自然资源。为此,必须建立统一的自然资源国有制度;完善自然资源用益物权保护机制,延长权利期限,构建畅通的自然资源用益物权流转渠道;加强对自然资源用益物权的管理,对非关乎生存权保障的自然资源,用益物权的获得应当是有偿的,并满足一定的资源保护条件;用益物权人利用自然资源时,应当遵守自然资源保护的义务性规定;破坏性使用自然资源的责任首先是民事责任,其次是行政责任和刑事责任。

自然资源公有;自然资源用益物权;自然资源保护;破坏性使用

我国是社会主义国家,在自然资源领域奉行公有原则。如何在坚持自然资源公有的基本原则下,加大对自然资源的保护,构建有利于自然资源永续利用机制是当前我国自然资源领域的突出问题。

一、我国自然资源权利制度

自然资源权利制度包括自然资源所有权制度和他物权制度。他物权包括用益物权和担保物权。应当指出,自然资源担保与一般物的担保相比,并无太多特殊性。因此,本文着重介绍我国自然资源所有权和用益物权制度。

(一)自然资源公有

自然资源公有是我国自然资源法的基本原则[1]。从《宪法》到《物权法》,再到自然资源单行法,都贯彻了这一原则。公有包括国家所有和集体所有两种形式。在自然资源权属领域,国家所有是主导。举例而言,我国的土地资源国家所有或者集体所有,水资源国家所有,森林资源国家或者集体所有,草原资源国家所有或集体所有,矿产资源国家所有,野生动物资源国家所有。

自然资源公有,特别是国家所有,对促进自然资源合理利用和保护具有重要意义。第一,自然资源公有能够防止土地等自然资源的兼并,保障自然资源分配和权益享有的公平性;第二,自然资源公有能够保障自然资源分配上总体规划和调控。这对于推进自然资源的利用效率,减少资源破坏是十分有益的。第三,如果自然资源国家所有,那么国家不仅能以公共事务管理者的身份管理自然资源,还可以自然资源的所有权人对破坏性使用自然资源的行为进行干预。从而国家实施对自然资源的管理更加具有正当性,管理手段更加充分。

(二)自然资源用益物权

自然资源国家所有也遗留了很大的问题,其中最为突出的是:很多自然资源是人们生产生活须臾不可离的重要资料,但由于国家垄断了自然资源所有权,人们无法通过获得所有权而使用自然资源。为解决此问题,就必须开通一条自然资源国家所有前提下人们使用自然资源、获取自然资源利益的途径。在此情形下,用益物权制度得以大显身手。“所谓用益物权,谓以物之使用收益为标的之他物权,即系就物之实体,利用其物,以其使用价值之取得为目的之权利。”[2]国家作为自然资源的所有权人,与私人签订用益物权合同,使其享有自然资源用益物权。这样既能满足自然资源国家所有,又让私人享受自然资源的利益。我国自然资源权属分配便采用了上述方式。《物权法》不仅规定了自然资源的公有,还规定了土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权以及海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利等自然资源用益物权。另外自然资源单行法也规定了其他用益物权,如《森林法》规定的林木采伐权、《野生动物法》规定的狩猎权等。

二、我国自然资源权利制度与自然资源保护之间的紧张关系

我国自然资源的总量大,种类齐全,但自然资源破坏也很严重。导致自然资源破坏的原因很多,重要原因之一是我国自然资源权利制度与自然资源保护之间存在一定的紧张关系,突出表现在以下两个方面。

(一)自然资源公地悲剧

公地悲剧概念的使用起源于威廉·佛司特·洛伊在1883年讨论人口的著作中使用的比喻。1968年加勒特·哈丁在期刊《科学》上对该概念予以延伸,称为“公地悲剧”。哈丁论述公地悲剧的起点就是自然资源。

从原始状态来讲,自然资源是自然存在物,一般被认为是共有物。因此,任何一个共有人利用自然资源的收益归自己,但是所产生的不利后果却由全体共有人承担。例如,在一块被认为是畜牧者共有的草地上,某一个畜牧者增加牛羊的数量,获得的收益归该畜牧者所有,但是对草地的破坏却由全体共有人一起承担。相反,如果某一个畜牧者保护草场,但是享受利益的是所有的共有人。因此,共有人都有利用草地的驱动性,却没有保护草地的驱动性。推广言之,在公有地上,存在着自然资源无限使用的驱动力,却没有保护自然资源的驱动力。

在自然资源所有权上,我国奉行公有原则。因此,容易发生自然资源的公地悲剧。这一点在我国草原退化问题上尤为明显。草原过度放牧、滥垦滥掘等,造成草原退化严重,沙漠化趋势明显。

(二)用益物权人破坏性使用自然资源

用益物权一般是有期限的,期限届满,用益物权终止。因此,对于国家之自然资源,用益物权人关注的是如何利用该自然资源而获取最大利益,而不是自然资源的保护问题。特别是期限即将届满之时,用益物权人甚至可能会掠夺性使用自然资源,从而造成自然资源被严重破坏。正如有学者指出:“一般而言,用益物权这一概念负荷着近代物权法所要实现的一项最基本的规范功能或价值目标:效益……然而,由于用益物权人役权性质,决定了它只是为特定的人的利益设定的一种不可移转或继承的私权,且不包含权利人对于社会的义务,所以用益物权人只会考虑眼前利益,希望在其权利存续期间获得财产的最大限度的回报,他既不担心财产的耗尽,也无需考虑对财产的改良,这就导致了对资源的掠夺性浪费。”[3]

自然资源用益物权人对自然资源的破坏性使用,是导致我国自然资源破坏的重要原因之一。

三、完善自然资源保护的法律对策

针对上述问题,必须从法律机制层面入手,减缓和消除自然资源权属制度与自然资源保护之间的紧张关系。其基本思路是:第一,必须坚持自然资源公有原则不动摇,但对于自然资源集体所有则应当逐步废除;第二,应当完善自然资源用益物权制度,使得用益物权人自愿保护自然资源;第三,健全用益物权人破坏性使用自然资源的法律责任,从反面保护自然资源。

(一)建立统一自然资源国家所有

必须坚持自然资源公有不能动摇,这是社会主义的基本要求。但是对于自然资源集体所有,则另当别论。之所以如此,原因有三。

第一,从立法趋势来看,自然资源集体所有在退化。如2002年《水法》修改时,取消了水资源的集体所有,水资源统一归国家所有。可以预见,自然资源集体所有将会在未来立法中越来越少。

第二,从现实情况来看,自然资源集体所有在萎缩。如土地资源集体所有由于征收而萎缩。土地所有权流转是单向的,只能由集体所有变为国家所有,随着越来越多的集体所有土地变为国家所有土地,集体所有形式将会越来越少。

第三,集体所有不利于自然资源合理利用和保护。集体所有是指农村集体经济组织对自然资源的所有。事实上,农村集体经济组织是历史产物,现实意义并不大[4]。在集体所有的问题上,集体所有土地的区域不清,所有权的主体不明,名义上是由集体经济组织所有成员所有,但实际上集体经济组织成员却无法享有所有权[5]。同时,集体经济组织形态模糊,力量较弱,难以实现对自然资源的全面规划和有效管理。

因此,自然资源集体所有存续的意义不大,而且对于自然资源保护也很不利,应当予以逐步废除或从事实上消灭。

(二)完善自然资源用益物权的保护机制

完善自然资源用益物权的保护机制,使自然资源用益物权虽非所有权,却具有类似于所有权的效果。如此才能激发用益物权人保护自然资源的动力,防止公地悲剧出现。

第一,延长自然资源用益物权的期限,保障用益物权人享有自然资源权利的长期性。可以借鉴永佃权制度,改革土地承包经营权。主要做法是:废除土地(耕地、林地、草地等)承包经营权的承包期限限制,承包经营人可以永久在该土地上从事种植、放牧等活动。

第二,加强对自然资源用益物权的保护,严格规定除用益物权人破坏性使用导致自然资源严重破坏的,或者出于公共利益需要终止土地承包经营的,国家不能单方终止自然资源用益物权合同。严格规定土地征收的条件,限制滥征土地的行为,并对土地征收给予充分的补偿。

第三,完善自然资源用益物权的流转机制,对于自然资源出资、担保、转让、赠与、出租、继承等,应当在法律上认可。特别是对自然资源用益物权的继承、遗赠等,应当将不动产自然资源用益物权作为可继承的遗产,而非一项合同[6]。

(三)加强对自然资源用益物权的管理

1.自然资源用益物权取得的资源保护要求

第一,对于非关乎生存权保障的自然资源,其用益物权的取得应当设置资源保护门槛,即:国家作为自然资源的所有权人,在与私人签订自然资源用益物权合同时,应当要求私人具备相应的自然资源保护能力和条件。必须强调指出,自然资源保护门槛仅限于非关乎生存权保障的自然资源。土地承包经营权,宅基地使用权,居民取水权,渔民的捕捞权等均系维持生命所必须,不仅不能设置取得门槛,还应当方便人们取得。只有对非关乎生存权保障的自然资源用益物权,诸如探矿权、采矿权、建设用地使用权等,才应当设置资源保护的门槛。

第二,自然资源用益物权有偿取得原则。权利人无偿获得自然资源用益物权,既不符合自然资源稀缺性的要求,也不利于激发人们保护自然资源的动力。除关乎生存权保障的自然资源外,其他自然资源的用益物权均应该有偿取得。自然资源有偿取得是自然资源保护的必由之路[7]。对此我国各自然资源单行法基本上予以贯彻。

2.自然资源用益物权行使的负担

法律应当对用益物权人行使自然资源权利作出义务性规定,要求用益物权人合理使用和保护自然资源。例如我国《渔业法》规定:“从事养殖业生产应当保护水域生态环境,科学确定养殖密度,合理投饵、施肥、使用药物,不得造成水域的环境污染。”这种准则化的义务性模式,强制用益物权人在行使权利之时履行环境保护义务,也是私法公法化的体现。

自然资源保护条文的重点是加强操作性,不能仅仅规定保护环境资源,而是将着力点放在相关标准和具体性措施之上。

3.破坏性使用自然资源的法律责任

破坏性使用自然资源的法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任三种形式。刑事责任方面,应当加强对自然资源的保护:一方面是增加对草原、滩涂、湿地等自然资源种类保护;另一方面是加大惩罚力度,预防和遏制破坏自然资源的犯罪行为发生。

破坏性使用自然资源的民事责任,是指用益物权人破坏性使用自然资源的,国家作为自然资源所有权人,可以单方解除自然资源用益物权合同。自然资源用益物权人与国家之间,首先存在用益物权合同关系,用益物权人破坏性使用自然资源,违反了民法上用益物权的义务,所有权人具有法定解除权。

破坏性使用自然资源的行政责任,是指自然资源用益物权人破坏性使用自然资源的,国家作为公共事务的管理者,可以对自然资源用益物权人作出警告、罚款等行政处罚。自然资源属于公共物品,破坏性使用自然资源的,不仅会产生私法上的责任,也会产生公法上的责任。

本文以为,破坏性使用自然资源的责任首先是民事责任,行政责任是对民事责任的补充。行政责任的范围必须有所控制。因为国家既是自然资源的所有权人,又是公共事务的管理者,因此很可能充当既作运动员,又作裁判员的角色,从而使相对人处于很不利的地位。

因此,破坏性使用自然资源的行政责任主要有两种情形:第一,破坏性使用自然资源,导致严重后果的,应当追究用益物权人的行政责任;第二,破坏性使用自然资源,情节比较轻微,不需要解除用益物权合同的,可以给予警告等轻微的行政处罚①此外,对于用益物权人之外的第三人破坏自然资源的,国家有权追究其行政责任。对于第三人,国家不存在自然资源民事上的关系,是以公共事务管理者的角度对自然资源进行保护,因此,可以追究第三人破坏自然资源的责任。但此责任不属于破坏性使用自然资源的行政责任。。

四、结 论

自然资源权利对自然资源保护有重要影响,在坚持自然资源的公有原则不变动的前提下,集体所有的形式应当革新。应当保障用益物权人的权益,激发用益物权人保护自然资源的积极性。在自然资源法律关系中,国家有两重角色,第一是自然资源的所有权人,与自然资源用益物权人之间是民事关系;第二是公共事务的管理者,与相对人是行政关系。因此,国家对自然资源的管理,应当区分两重的角色,区别两种法律关系。

[1]张梓太.自然资源法学[M].北京:北京大学出版社,2007.

[2]史尚宽.物权法论[M].北京:中国政法法大学出版社,2000.

[3]徐涤宇.环境观念的变迁和物权制度的重构[J].法学,2003,(09).

[4]康涛.农村土地所有权形成历史及缺陷[J].西南民族大学学报(人文社会科学版),2007,(4).

[5]陈秋云.统筹城乡背景下农村集体所有土地法律制度的不足与创新[J].农村经济,2009,(7).

[6]韩志才.土地承包经营权继承问题的若干探究[J].科学社会主义,2007,(03).

[7]汤芳.自然资源的价值与有偿使用研究[J].经济论坛,2004,(20).

Research of Legal Issues of Natural Resources Protection under the Public Ownership

DAI Jie
(School of Law,China University of Political Science and Law,Beijing 100088,China)

China’s natural resources are public and a system of usufructury right for natural resources has been set up.However,there is certain tension relationship between the system of usufructury rights and protection of natural resources.Public ownership will lead to the tragedy of the commons.Owners of the usufructuary may destructively use the natural resources.So a unified state-owned natural resource system must be established.Natural resources usufructuary rights protection mechanisms must be improved.The deadline of usufructuary must be extended.The circulation channels of the natural resources of usufructuary should be constructed.Management of natural resources usufructuary should be strengthened.Obtaining usufructuary shall be paid and meet certain conditions of resource protection.When usufructuary use natural resources,they shall comply with the provisions of the obligation to protect natural resources.The responsibility of destructive using of natural resources is civil liability firstly,and then are administrative responsibility and criminal liability.

public ownership of natural resources;usufructuary rights for natural resources;protection of natural resources;destructive use

DF41

A

1671-0304(2012)04-0066-04

2012-05-18

司法部2010年度国家法治与法学理论研究项目“环境共同侵权研究”(09SFB1009)。

代杰(1985-),男,湖北孝感人,中国政法大学民商经济法学院博士生,主要从事环境法和自然资源法方面的研究。

宋子秋)

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