浅析反行政性垄断中公益诉讼制度的引入

闫丽燕

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州221008）

浅析反行政性垄断中公益诉讼制度的引入

闫丽燕

（中国矿业大学 文法学院，江苏 徐州221008）

行政性垄断对于市场经济体制发展还不够完善、正处于重要的经济转型期的我国来说，有其严重的不利影响，随着“行政万能论”的失效、社会本位观的兴起，用以规制行政性垄断行为的一种新型的诉讼方式——公益诉讼制度的引入成为了必然趋势，本文对什么是反行政性垄断公益诉讼制度、为什么在反行政性垄断中要引入公益诉讼制度以及引入过程中应注意什么问题等作了分析，目的是为我国建立反垄断公益诉讼制度提供有效的对策建议。

行政性垄断；反行政性垄断公益诉讼；原因；引入

在我国，铁路、电信、石油、电力等关系国家经济命脉的国有企业，在政府管制下几乎在市场中处于垄断状态，常常随便找几个原因，石油价格就上涨了，而对于成为我们生活中重要一部分的手机而言，中国移动制定的霸王条款让消费者深受其害。行政性垄断已经对市场、对消费者的利益等造成了严重的损害。而随着近些年从丘建东告电信到乔占祥起诉铁道部春运票价上浮再到“一元钱”的官司案，反垄断公益诉讼已经逐渐出现并发展起来，作为一种新型的诉讼方式和手段，在反垄断法中建立公益诉讼制度是必然的。

一、行政性垄断与反行政性垄断公益诉讼制度的概述

目前，我国现有的法律法规中尚找不到关于行政垄断的权威性定义，学界对行政垄断存在众多不同表述。1988年，经济学家胡汝银在其专著《垄断与竞争：社会主义微观经济分析》中最早使用“行政垄断”概念。之后陆续有学者对行政垄断进行了定义，如，“行政垄断国家机构运用公共权力对市场竞争的禁止、限制或排斥”；“行政垄断是指中国在经济市场化进程中，企业与行政机构以某种形式联合起来利用行政权力构筑政治壁垒而形成的一种排他性控制”。国家发展和改革委员会宏观经济研究院的王学庆认为，“我国的垄断是由计划经济直接转化来的，计划经济是以行政权力维系运转的，目前我国的垄断，都带有浓厚的行政垄断色彩”；“行政性垄断是指在经济转型过程中，政府、政府职能部门以及法律、法规的授权组织，凭借行政权力，介入经济生活，排斥、限制竞争，破坏市场竞争秩序。”不管如何定义行政性垄断，我们都可以看到行政性垄断的主体是政府或拥有行政权力的组织；主要表现是为谋取地区、部门甚至个人利益而滥用行政权力；它对公平有序的市场秩序造成的侵害。

一般而言，行政性垄断可以分为两种：横向的地区性行政垄断和纵向的行业垄断。

前者是指地方政府及其职能部门以行政区划为基础，运用行政权力构筑各种地方市场壁垒或直接取代本地市场化的资源配置方式，以实施地方保护，人为分割市场，妨碍各种生产要素在地区间的自由流动，由此来限制和排斥非本地企业生产的商品和服务以及劳动力、资本等要素参与公平竞争的一种行为。目的是为了保护地方局部的经济利益或政治利益；后者是指国家行业经济管理部门（含授权管理某一行业的事业单位和行政性公司）凭借行使各种行政权力（如投资权、资源管理权、财政权、企业管理权等），构筑各种进入壁垒限制或阻止其他部门的经营者或本行业内其他经营者参与从事及规制某种经营活动，从而限制竞争，使其所支持的企业实现垄断和维持垄断状态的行为。

反行政性垄断公益诉讼制度是指政府及其所属部门滥用行政权力排除或限制市场竞争的行为，使市场竞争机制遭受严重扭曲进而使社会经济公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护社会经济公共利益而向法律提起诉讼的制度。[2]

它有其显著特点：第一，反行政性垄断的公益诉讼制度所诉讼的行为不仅直接危害受害人的利益，而且间接损害或危及到了市场竞争秩序，从而损害社会公共利益。如果直接危害到自身利益，公民通过传统的诉讼手段维护自身利益即可。但当社会公共利益受到损害或威胁，而传统的法律诉讼只允许是“直接利益相关者”的情况下时，该怎么办？公益诉讼制度放宽了对原告起诉资格的限制，它允许公民个人以及社会团体等能够通过司法诉讼维护社会公共利益；第二，反垄断公益诉讼并非是一种独立的诉讼类型，而是与原告资格认定相关的诉讼手段。在反行政性垄断公益诉讼中，它的被诉对象是行政机关或其他公共权力机构[3]，它是适用于行政程序的反垄断公益诉讼。而如果被诉对象是企业、公司等，它就属于反垄断民事公益诉讼。第三，反行政性垄断公益诉讼有明显的预防作用。无论是反垄断公益诉讼还是具体到反行政性垄断公益诉讼，它并不要求损害事实的发生，只要发现对公共利益、公共秩序等有损害的可能，公民、组织或其他社会团体就可以提起诉讼，从而将损害扼杀在萌芽状态。因为垄断造成的损害是很大的，它往往会破坏市场竞争秩序，而一旦这种破坏既成事实，市场机制遭到破坏是很难恢复的，所以，法律应该建立这样一种公益诉讼制度，对这种重大损害予以排除，维护公共经济利益。

二、建立反行政性垄断公益诉讼的原因分析

（一）现实依据

行政性垄断的弊端要求建立反行政性垄断公益诉讼制度。首先，行政性垄断，破坏统一市场、限制公平竞争，阻碍现代市场经济体制的建立和完善。建立和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的目标，而行政性垄断以地区和部门的利益为目标，将某地区与行业的经济活动与其他地区和行业的经济活动相分离，从而导致地区的经济封锁或部门的经济割裂，破坏了社会市场的开放与统一。市场经济是市场在资源配置中起基础性作用的经济，而行政性垄断使得市场相割裂，阻碍了公平竞争；其次，侵犯消费者利益，给社会造成巨大损失。根据寻租经济学的理论，垄断会扭曲资源的有效配置，给消费者造成损失。行业垄断部门可以以各种理由巧立名目非法收取各项费用，将自身低效运营的成本和发展的投资强加给广大消费者，使得消费者的利益遭受损失。最终使社会福利受到严重损失。最后，行政性垄断，助长、维护和强化行政腐败，毒化社会风气。行政性垄断使行政人员滥用手中的权力对经济活动进行不当干预，为地区、部门谋取不当利益，同时行政垄断也成为权钱交易、滋长腐败的温床，侵蚀了社会风气，扰乱了国家的行政秩序。行政垄断在经济上的腐败表现，是以公共机构的名义甚至以政府的名义、人民的名义和滥用公共权力的手段获取巨额的垄断租金，具体表现为：高额的垄断价格；掠夺性定价；价格串谋或价格协议；价格歧视等。

正是因为行政性垄断的种种弊端，使得公民、社会团体等有必要通过司法力量维护社会公共利益，而传统的法律诉讼又无法满足这种要求，所以，在反行政性垄断中建立公益诉讼制度成为了可能。

（二）法理依据

随着社会的发展，尤其是我国和谐社会的建立，公共利益的维护越来越受到重视，团体主义思想取代了以前个人主义、自由主义等法律思想，社会本位观兴起。在市场经济体制下，传统国家优位的法理念逐步向社会优位的法理念转变。这就为建立公益诉讼制度提供了理论依据。为了维护社会公共利益，首先诉讼法需要进行革新。传统的诉讼法坚持“无利益即无诉讼权”的原则，但随着像垄断这样的纠纷出现时，由于主持权利的主体的不特定，法律有可能不承认诉的利益[2]。所以，基于增加国民接近法院或使用诉讼的机会或途径，扩大诉讼手段解决纷争和保护权益的功能，应尽量扩大“诉之利益”的范围，对于“诉之利益”的衡量，不仅应从消极功能，也应从积极功能的角度来进行。[4]反垄断诉讼中，首先要突破“诉的利益观”的限制，不仅仅只有诉讼利益的归属主体才能成为案件的主体，以便更好地保护公共利益，维护社会的公平正义。

此外，由于目前我国公益违法行为越来越多，而现有诉讼制度对于制裁公益违法案件又存在严重的制度缺陷。而又因为我国民法不能够有效制止非竞争行为，“行政万能论”又逐步失效，因此，建立反行政性垄断公益诉讼制度成为公共利益的有效救济路径。

三、我国反行政性垄断公益诉讼制度的构建

（一）诉讼主体范围的规定

传统的诉讼法规定“无直接利害关系便无诉讼权”，而在垄断行为中，尤其是行政性垄断行为往往破坏的是整个社会的公共利益，社会公平竞争秩序，在这样的情况下，公民、团体并非直接利益相关者，所以为了维护公共利益，促进社会经济发展，在反行政性垄断行为中必须扩展诉讼主体，可以分为三类：一是民众。在反行政性垄断行为中最主要的是消费者，由于垄断行为，消费者的利益受到严重损害，反公益诉讼制度为消费者利益的维护提供了救济途径。二是经营者。反垄断诉讼中一个最主要的诉讼主体便是经营者，行政性垄断企业由于受政府的庇护，往往排挤其他经营者，利用自身的垄断地位，损害其他经营者的利益，所以经营者便成为反行政性垄断的一个比不可少的主体。三是社会团体，即非政府组织。它包括慈善机构、援助组织、青年团体、宗教组织、工会、合作协会、经营者协会等。社会团体并非行政性垄断行为的直接受害者，但它作为非营利性活动组织，社会的一个重要力量，对于维护社会公共正当利益有着不可替代的作用，所以我国反行政性垄断公益诉讼应该赋予社会团体作为原告提起反垄断诉讼的权利[2]。四是国家机关。具有维护市场竞争秩序职责的国家各级反垄断执行机构有权对其他机关的行政垄断行为提起反垄断公益性行政诉讼[3]。许多学者专家或人大代表极力主张检察机关应当作为反垄断公益诉讼当中的主力。因为检察机关是天生的利益代表者，作为国家法律的监督者，检查机关代表国家利益行使诉权，可以弥补现行法律中所规定的种种不足，而且检察机关较一般公民个体、组织具有较高地位和人财物等优势，有更高的权威和制度保障。

（二）举证责任的合理配置

在反行政性垄断诉讼中，与普通的行政诉讼案件一样，应该由作为被告的行政机关承担举证责任，因为垄断损害的认定并非易事，有很强的技术性。再加之行政法规、规章以及相关的规范性文件数量繁多、内容复杂，考虑到双方利益的均衡和依法行政的要求，也应由被告的行政机关承担提供法律法规及规范性文件的责任[3]。当如果诉讼主体是一般的民众的时候，同样遵循无过错原则和举证责任倒置原则，因为本身公民在获取、享有信息等方面就处于不利地位，如果让他们提供证据就有失司法公正。此外，我们在反行政性垄断中建立公益诉讼制度，还应该注意，在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内，可以在相关的实体法中对实体意义上的说服责任之分配分别加以规定，是举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。[5]

此外，还应该建立诉讼时效制度。可以借鉴现行其他法律诉讼的时效制度，对反垄断公益诉讼时效规定一般时效（2年）和特殊时效（即未经授权给国家、集体、公民个人的利益造成损害的，不受上述时效的限制），目的是保证使侵害国家和社会公共利益的违法行为受到法律的制裁，维护法律的尊严和社会公共秩序。再者，因为行政性垄断最终破坏的是市场的竞争秩序，危害甚大，所以，应该确立不可调解原则。

（三）对提起反行政性垄断公益诉讼原告的鼓励与奖励

对于反行政性垄断中提起公益诉讼的无直接利害者而言，因为没有直接利益的冲突，诉讼成本之高以及诉讼的被告可能是政府机关，所以为了调动其积极性，维护社会公共利益和公平的竞争秩序，应规定相应的奖励措施来鼓励他们为公共利益而提起公益诉讼。例如，借鉴国外，当事人在提起诉讼之时并不需缴纳诉讼费用，只有在败诉时才按规定缴纳相关费用，但这些费用相当低。这就广泛地调动了公众参与公益诉讼的积极性。同时，在当事人提起公益诉讼胜诉时，可以给予一定的奖励，如美国会给予胜诉人高于其损失赔偿和律师费的奖励性赔偿。而这种赔偿费用来源于对被告进行的经济制裁如罚款、罚金等。这样才能在诉讼请求对于诉讼当事人极不经济的情况，调动他们的积极性。除此之外，为了避免原告中途撤诉造成司法资源的浪费，规定诉讼原告缴纳一定比例的保证金也是必要的。诉讼结束后可如数归还。

随着近几年垄断行为愈演愈烈，消费者、社会公共利益受到严重损害，尤其是行政性垄断行为危害更为严重，结合我国现有的法律体系建立反行政性垄断公益诉讼制度是必要的。

[1]柴丽俊，闫志晗.论中国行政垄断[J].经济研究导刊，2010.238-240.

[2]刘佳妮.行政性垄断与公益诉讼[J].濮阳职业技术学院学报，2008，（1）：46-47.

[3]张明华.反垄断公益诉讼制度初探[J].燕山大学学报，2003，（1）：71-76.

[4][日]吕太郎.诉之利益之判决[A].民事诉讼法之研讨（四）[C].台北：三民书店有限公司，1993.

[5]郑春艳.论民众诉讼[J].法学，2001，（4）：197.