我国农民权利缺失与制度保障研究

□苏玉娥

我国农民权利缺失与制度保障研究

□苏玉娥

农民权利的有效保护是解决“三农”问题的根本途径。目前，我国农民在政治参与权、土地财产权、受教育权、社会保障权等方面的保障不足。农民权利缺位的根源在于歧视性的城乡二元结构体制、宪法和法律保护的缺位、农民法定的维权组织缺乏以及农民维权意识与能力不强。为了真正保障农民权利，政府需要改革以户籍制度为核心的城乡二元结构体制，强化对农民权利的法律保护，建立农民的维权组织，培育农民的权利意识。

农民权利;户籍制度;权利意识

目前中国“三农”问题中的农民问题已凸现为农民权利问题。农民权利的有效保护是解决“三农”问题的根本途径。然而，作为弱势群体，农民权利的不平等性却在社会生活的各个方面体现得淋漓尽致，农民在政治参与权、土地财产权、自由迁徙权、受教育权、社会保障权等方面都存在缺位与失衡问题。笔者试从政府宏观制度出发，对农民权利保障中存在的问题进行分析，并提出相应的对策建议。

一、农民权利缺失的表现

（一）政治权利受到不合理限制

1.公民身份权受歧视

城乡分离的二元社会结构人为地将全体公民划分为农业户口和非农业户口，使农民在劳动就业、社会保障、就学就医、税费负担等各个方面享有和承担与城镇居民不平等的权利和义务。户籍在农村的人在求学、就业、晋职、住房、医疗、教育、社会保障等方面受到重重限制与阻碍。

2.政治参与权不平等

1995年修订的《选举法》规定各级人民代表选举中的农村居民与城镇居民每一代表所代表的人数之比为4：1。这使得农民的选举权与城镇市民的选举权“同票不同值”。从历届全国人大的代表人数的构成来看，真正属于农民身份的不足5%，农民代表人数与其占80%的人口基数相比获得了极不相称的席位，这意味着占全国人口3/4的农民不能有效表达自己的意愿，难以影响和左右政府或其他利益集团的决策。［1］

3.自由权缺失

一是农民的居住和迁徙自由权缺乏宪法的保障，公民除就业、升学、工作调动等可以迁徙外，没有选择居住地的权利。二是结社自由权缺失，我国工、商、学、青、妇等各个群体，都有自己的行业性组织（如工会、商会、学联、青联、妇联等），人口最庞大的农民却没有制度化的利益表达组织—农会。

（二）经济权利受到不正当的剥夺

1.土地财产权受损

宪法规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这就意味着只要说是出于“公共利益”需要，政府就有权单方面廉价地从农民手中征得土地。而现实中许多地方政府并非因公共利益，非法从农民手中低价强行征用土地，又以高价转手给开发商大肆圈钱。另外，在城市扩建、道路修建过程中，涉及到房屋拆迁、农作物损毁给农民带来的财产损失，地方政府相关部门往往不能充分及时地给予补偿。

2.平等市场主体权利的缺失

城乡隔离的二元体制使农民在生产、交换、分配等环节上与其他市场主体地位不平等，农民只能局限在收益较低的农业和非农产业中谋生;工农产品价格剪刀差使工农产品之间不能等价交换;再分配中农民不能享受城市居民享有的最低工资、人身保险、医疗保险和失业救济等保障。

（三）社会权利受到不公正的侵害

1.劳动权利不平等

人为的城乡分离的二元社会结构的制约，农民的劳动权或工作权受到了极大的限制。改革开放以来农民进城务工，许多城市的部门规章、地方法规、地方政府规章等对农民工的数量、职业、工种进行了限制性的规定。农民工进入的行业被限定在一些苦、累、脏、险、毒的行业。

2.社会保障权缺失

中国建立的社会保障制度是以户口划线，有城镇户口的居民大多享有失业、养老、医疗等多种社会保险，以及最低生活保障等多项社会福利。而农村户口的居民没有养老保险，没有医疗保险，没有劳动保护，没有工伤事故保险。［2］

（四）农民文化权利受到不公平对待

1.城乡教育资源分配不均

长期以来，我国的教育经费投入始终没有达到九五确定的占国民生产总值4%的目标，而且这些数量不足的教育经费并没有在城镇和农村之间作平等的投入，中央教育拨款的90%用于占人口30%的城市，而占人口70%的农民只得到8%的中央财政支持。从成本负担看，农村学校由农民自己筹集，其经费78%由乡镇负担，9%由县财政负担，省级负担11%，中央财政负担不足2%。［3］农民工的子女进城就读受到户口、暂住证、计划生育证、借读费及赞助费等方面的制约。

2.文化资源上的不平等

农村文化设施匮乏。图书馆、科技馆、书店、影像店等公共文化资源大都设在城市，农民很少使用。同时，城乡“数字鸿沟”、“信息隔离”使大多数农民无法和市民一样，平等享受网络时代带来的信息便利。

二、农民权利缺失的原因分析

（一）歧视性城乡二元结构体制

城乡二元结构体制使得农民与市民不仅仅表现在货币收入方面的差距，更重要的是其他非货币性的收入差距，如医疗卫生条件、福利教育、就业以及其他待遇等，不能享受由国家提供给城市居民的各种公共服务和福利待遇。除此以外，城乡二元结构体制还造成农村居民在国土资源权利享有上的不平等待遇，在我国城市扩张的进程中，因为社会公共利益的需要，国家可以将集体土地征用转化为国有土地，打着“公共利益”的旗号进行“开发区”、商品房开发等非公共目的的建设，使得农民失去土地又得不到合理的补偿。城乡二元结构体制还导致城乡居民之间在市场交易和分配过程中的不公平待遇，作为市场主体的农民与城镇居民相比，在接受教育、获取信息、抵御自然和市场风险能力和获得可支配收入等诸多方面所处的弱势地位以及由此形成的累加效应和恶性循环，导致了农村市场主体与城镇市场主体在市场交易、市场竞争和市场分配过程中的不利地位。

（二）宪法和法律的保护缺位

在众多公民权利的保护方面，我国现行法律往往给予城市居民和农民相差别的待遇，造成农民不能享受到与城镇居民平等的权利内容。而许多涉及农民权利的法律中，国家在保障农民权利的享有和实现方面应承担什么义务、遵循什么原则却没有做出规定，并且许多法律不要求国家在保障农民权利的实现上承担任何义务或责任，却明确要求农民在享受法律规定的权利的同时，必须履行法律规定的义务。在制定法律时农民缺少自己的声音，立法者对于法律规定的农民权利的实现没有投入太多的关注，当涉及到农民权利时往往容易一笔带过，对实现农民权利的具体方法没有作出规定，农民实现法定权利也就没有可以依据的法律规定，从而容易导致农民权利不能转化为实有权利。

（三）统一的利益表达机构缺乏

我国有代表工人的工会，有代表妇女的妇联，有代表青年人的共青团，还有各种各样的社团和协会。但在这些团体中，却找不出一个农会或者代表农民利益的集团。农民缺乏法定的维权组织，缺少自己的代言机构，这使得农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动。现实生活中一些限制农民权利、不利于农民权利实现的规定，就是在缺乏农民意见表达的条件下或者是在根本没有农民意见表达的情况下出台的，在一些政策的制定上，占我国人口绝大多数的农民被边缘化，农民权利的保障和实现缺乏自治组织的支持和帮助，导致农民缺乏一个可依赖的、具有组织化、秩序化特征的意见表达渠道。

（四）农民维权意识与能力不强

中国几千年的封建特权等级思想严重削弱了农民的平等权意识。再加上农村经济的落后使得农民的文化素质低，农民小农意识、逆来顺受的思想根深蒂固，这在一定范围、一定领域内剥夺或限制农民参与权和决策权、选举权和被选举权。改革开放以来我国农民的主体意识、权利意识有很大的增强，但农民自身文化素质不高、实用技能欠缺、法制观念淡薄，使得他们缺乏自我保护的能力。很多农民在自己的合法权益受到侵害时，不懂得，不知道怎么通过合法手段保护自己;有些农民虽有维权意识，但因法律救济的高成本，也使农民回避法律事后救济。总之，农民认识和维护自身权利的观念不强，维权的能力不够，存在轻法、畏法、无讼等思想。

三、保障农民权利的对策

（一）废除具有歧视性的城乡二元社会结构体制

城乡二元社会结构体制实质上是一种对农民的歧视性的制度安排，它使得农民在就业、医疗、受教育、税收、社会保障等方面都享受不到与城市市民同等的国民待遇。要切实保障农民权利就必须逐步取消这种具有歧视性的城乡二元社会结构制度（尤其是城乡二元户籍制度）。首先，从宪法上恢复公民迁徙自由的权利。非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制，任何国家机关、公民、法人及其他组织非因法律许可不得限制公民自由迁徙权利。其次，建立新的《中华人民共和国户籍法》，实行全国统一的户籍制度，完善户籍管理工作的法制化。以法律的形式规范人们的登记行为，保证人口统计资料真实、可靠。取消“农业人”与“非农业人口”的城乡二元户籍制度，实行城乡户口登记管理一体化，以具有合法固定的住所、稳定的职业和生活来源为基本落户条件。同时在过渡时期可实行暂住户口与常驻户口，并制定相应的标准。［4］最后，逐步剥离附加在户口管理上的诸多行政管理职能。弱化户籍背后的利益关系，恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能，实现由户口的管理向人口的管理的转变。

（二）完善法律法规，切实保障农民权利

农民法律主体地位的尴尬和实践层面缺乏强有力的宪政保障是农民权利受损的重要原因。要尊重和完善农民权利，必须进一步加强立法工作，完善有关法律法规。首先，完善宪法平等权。作为人权保障书的宪法，在内容上应突出对农民特殊保护，如将我国公民迁徙 自由、罢工自由等权利载入宪法。修改农民选举受制的“四分之一条款”，进一步扩大农村地区的人大代表比例，人大代表名额的分配，尽早实现城乡平等选举原则。其次，出台《中华人民共和国农民权益保障法》。从现有的涉农立法看，还没有一部能够真正全面而系统地确认和保障农民合法权益的法律。即便是有，也是零星的、散见于和农业发展有关的法律文本中，且多为一些原则性、政策性的内容。因此，应尽快对现行的有关“三农”问题的法律、法规进行梳理，对内容陈旧、不适合当今实际的部分条文予以废止或修改，尽快出台《中华人民共和国农民权益保障法》，以保障农民这一弱势群体的权利。［4］最后，加强司法制度建设，建立宪政审查和宪法诉讼制度。及时纠正有关部门和地方政府违背宪法精神的部门法规和“土政策”，从源头上避免损害农民权益的法律、法规、规章和政策在司法审判中的适用。同时，提高政府执法力度，对那些漠视农民合法权利的政府官员和司法部门要给予严肃处理。

（三）建立农民法定的维权组织，畅通利益表达渠道

对弱势群体保护的有效手段之一就是建立自己的利益表达组织，其他国家的农民大都形成了各种形式的组织来维护自己的权利。如美国农民协会、农民联盟和农场局三大团体，日本的全日农协联盟等。因此，我们要维护农民的权利，政府首先应在法律上明确保护农民组织，发展各种经济中介组织和农民协会。我们可以借鉴美国的各种专业协会和日本农民协同组合的经验，引导农民按真正的合作制原则组建地区性合作组织，通过发育各种专业技术协会及社区性的合作经济组织等来克服农民的分散性，以适应农业专业化、社会化生产的需要。其次，完善人民代表大会制，使乡以下的人民代表大会，特别是其主席团，真正成为代表农民利益、维护农民权利的组织。最后，共建法律援助组织。在国家财政资金紧张的情况下应当发动社会团体以及社会各界人士为法律提供慈善捐助，将司法援助组织到乡一级，鼓励法律专业大学毕业生深入农村，为农村的法律援助事业开展提供人才保障。有法律援助的帮助，可以消除农民因不懂法而讼、因无钱而不能诉的顾虑，农民诉讼权利才会得到更有力的保障。

（四）培育农民的权利意识，重塑农民权利主体的独立品格

对具有两千多年封建传统思想、文化素质相对低下的中国农民来说，培养其法律意识特别是权利意识是一个长期复杂的系统工程。首先要在农民利益分化和重组的基础上，促使市民社会得以健康生长。在市民社会中，农民作为市民社会成员要在日常交往、社会交换、竞争、合作等领域维护自己的私人权利，弘扬个性自由和自律精神。其次，培育农民权利意识必须置身于农村经济发展的背景之中。农村经济的快速发展，将加速农民的利益分化，增强农民的利益意识，使农民越来越重视个人利益，不断激发农民的权利要求，使之自觉地关心国家政策和法律的制定与实施，进而学会使用权利话语、法律方式来表达自己的利益。再次，政府应建立必要的诱导机制，推动农民由被动守法向主动维权转变，促使农民权利意识的萌发与觉醒。普法教育在内容上应从单纯地传播法律知识向提高农民法律意识、法律素质转变;具体实施方法上可以创办农民法制夜校，将大学生引入基层，依托学校教育在中小学时期加强法制教育等途径来培养农民的法律意识。

［1］范毅.从农民权利看待新农村建设［J］.学术界，2006，（5）：13.

［2］杨帆.社会保障体系改革的题中之义［N］.长江日报，1999-03-12.

［3］司马俊莲.对农民权益缺失的法制考量［J］.湖北社会科学，2007，（6）：149.

［4］李长健，徐丽峰.金融危机下农民工就业权益保障问题研究［J］.山东农业大学学报（社会科学版），2010，（1）.

The effective protecting the rights of farmers is a fundamental way to solve the problems concerning agriculture，countryside and farmers.At present，the rights protection for farmers is inadequate in political participation，real property，education，social security and other aspects.The deficiency of farmers’rights originates from the discriminatory dual structure of urban and rural areas，the absence of constitutional and legal protection，lack of statutory farmer rights keeping organizations and their poor consciousness and capacity of rights safeguarding.In order to efficiently protect farmers’rights，the government needs to reform the urban-rural dual structure with household registration system as the core，strengthen the legal protection of farmers’rights，establish farmer rights keeping organizations and cultivate their right consciousness.

Research on the Deficiency and Institutional Guarantee for Farmers’Rights in China

SU Yu-e（17）

F323.6

A

1008-8091（2012）01-0017-04

2011-03-20

2011年国家社科基金项目“中国特色社会主义道路中农民发展的权利诉求与制度贡献研究”（项目编号：11CKS018）。

河南农业大学 文法学院，河南 郑州，450002

苏玉娥（1980- ），女，河南唐河人，河南农业大学文法学院讲师，主要研究领域：农村公共政策。