澳大利亚可再生能源法律制度及其对我国的启示

慎先进，王海琴

（1.三峡大学 法学院，湖北 宜昌 443002；2.三峡大学 科技学院，湖北 宜昌 443002）

一、澳大利亚可再生能源发展现状

澳大利亚是世界上主要的能源生产国和出口国。2007～2008财政年度，能源生产量占世界能源生产总量的2.4%，煤、天然气和石油是其主要的能源产品；能源净出口占国内能源生产总量的67%，黑煤和液化天然气是其主打出口产品。

辽阔国土所赋存的自然资源为澳大利亚可再生能源发展提供了重要的物质基础，这些可再生能源包括水能、风能、太阳能、核能及生物质能。在 2002～2003至 2007～2008财政年度的五年间，可再生能源生产增长了6%。其中，生物气和风能的增长十分显著，分别从2006～2007年度的 10和 9拍焦耳能源增长到了2007～2008年度的18和14拍焦耳能源。就能源结构而言，2007～2008财政年度，可再生能源分别占能源生产总量和消费总量的2%和5%，占主导地位的可再生能源是甘蔗渣能源、木头及其废料能源和大型水电，约占可再生能源生产总量的87%。剩余部分来自风能、太阳能和生物燃料。[1]

澳大利亚可再生能源主要应用于电力领域，贡献了约7%的电力生产。经过最近几年的强劲增长，风电和水电分别占总发电量的1.5%和4.5%。截至2009年10月底，共有9个可再生能源发电项目处于优先规划阶段，还有80个项目处于候选阶段；有5个太阳能在建项目，最大项目是在南澳大利亚的怀阿拉建一个80兆瓦太阳能发电厂，预计2012年完成；四大海洋能示范项目已经完成，其它四个项目处于初级发展阶段。[2]可以预见，未来澳大利亚可再生能源电力将会有显著增长。

二、澳大利亚可再生能源法律制度的主要内容

（一）澳大利亚可再生能源发展规划

在20世纪末，澳大利亚能源产业发展处于十字路口。这是因为一方面，过度依赖煤炭资源导致澳大利亚成为世界上人均二氧化碳排放最多的国家，温室气体排放量占全球的1.6%。如2007～2008财政年度，生产了约265太瓦时电力，其中76%的电力来自煤炭发电。另一方面，日益增长的能源需求使澳大利亚面临着能源供应的巨大压力。在2007～2008财政年度的前十年，能源消费以年均1.9%的速度增加，2007～2008年度达到5772拍焦耳能源。在“碳限制”多边政策环境下，如何实现既满足日益增长的能源需求，又能减少温室气体的排放量，这成为摆在澳大利亚面前的一个重要课题。

在世界范围内，澳大利亚率先提出了可再生能源发展的总体规划——“可再生能源目标”。2001年4月，出台了《强制性可再生能源目标》，旨在到2010年可再生能源电力达到9500千兆瓦时。在《强制性可再生能源目标》推动下，澳大利亚可再生能源特别是风电和太阳能热水得到了有史以来的最快发展。2004年6月，约翰·霍华德总理签发了能源白皮书——《确保澳大利亚的能源未来》。在某种意义上说，能源白皮书可以说是对《强制性可再生能源目标》运行效果的评估与检讨。[3]结合可再生能源的发展实践，2009年8月，澳大利亚了出台《可再生能源目标》，确定到2020年可再生能源电力占电力总供应的20%，即可再生能源电力达到45000千兆瓦时。

（二）澳大利亚能源创新机制

基于能源创新在解决资源环境问题、实现《京都议定书》项下减排目标、促进能源安全和提高能源效率方面的积极意义，澳大利亚将能源创新确立为一项长期重要的优先考虑事项。2001年《提升澳大利亚的国力》和2004年《提升澳大利亚的国力：科学创新，成就未来》是两大基本政策文件；《可再生能源目标》及其配套法律、《国家能源效率框架》、《最低能源利用效率标准》和《能源效率机会法》等法律中能源创新的具体规定十分详尽。

在能源创新具体措施方面，财政手段包括设立各种专项可再生能源或能源新技术发展资金或基金是澳大利亚支持能源创新政策的重要举措，而国际合作制度则是其重要组成部分，因为它有助于获取能源新技术和推动新技术开发与采用。其中，澳大利亚能源创新国际合作制度有两个层次：一是通过论坛的方式建立能源创新多边合作机制，包括亚太经济合作组织能源工作小组、国际能源机构和东亚能源合作小组峰会等。二是通过高层次的对话机制建立能源创新双边合作机制，包括与主要的能源、矿产贸易伙伴及其他利益相关者的合作。

（三）可再生能源证书制度

作为可再生能源配额制的一项政策工具，可再生能源证书是指认证的“绿色”或“可再生”能源生产商所生产电力的环境属性的一种电子或纸质表现形式。可再生能源证书既能跟踪和核实配额义务的履行情况，又能够帮助配额义务主体完成可再生能源配额义务。[4]自荷兰新电力法引入绿色证书制度后，以欧盟、美国和澳大利亚为代表的一些国家或地区纷纷效仿可再生能源证书制度，用于推动可再生能源产业的发展。

《可再生能源（电力）法》（2000年）及其2006年修正案是澳大利亚可再生能源领域的重点立法，该法的目的在于建立和管理促进额外的可再生能源的发电量。该法的核心制度是可再生能源许可证制度。澳大利亚《可再生能源（电力）法》明确规定了三大目标，即鼓励额外的可再生能源电力生产、减少电力部门的温室气体排放以及确保可再生能源可持续性发展。三大目标通过签发可再生能源证书和要求电力的特定购买者提交法定数量的证书以获取年度电力来实现。

随着“可再生能源目标”的调整，澳大利亚的可再生能源证书分为大规模生产证书和小规模技术证书。其中，大规模生产证书是认证的合格发电站创制，一份大规模生产证书相当于在发电站电力基准之上生产1兆瓦时可再生能源电力；小规模技术证书是合格的安装太阳能热水器、空气源热泵热水器和小型发电机组的所有者创制，一份小规模技术证书相当于在不使用太阳能信贷证书倍增效应下小型发电机组生产1兆瓦时可再生能源电力或者安装太阳能热水器所置换的1兆瓦时可再生能源电力。

（四）财政税收激励政策

实践证明，资金补贴、税收减免和信贷等财政税收激励政策是鼓励可再生能源开发与利用的有效手段。澳大利亚的财政税收激励政策广泛应用于可再生能源发展的各个领域和环节，尤其是交通运输性行业。

澳大利亚交通运输性行业能源消费量占能源消费总量的41%，预计2019～2020财政年度前交通运输性能源需求增长约50%。[5]为了满足日益增长的交通性能源需求，澳大利亚广泛采用财政补贴和税收优惠方式，刺激替代性燃料的生产、经营与消费。

一方面，澳大利亚积极运用财政补贴措施，为替代性燃料的基础设施建设和替代性燃料的经营者、使用者提供财政补贴，这类措施包括：为每一个经营服务场所用于供应E10乙醇混合燃料的基础设施提供最高金额为2万澳元的财政补贴；自2006年10月1日开始为购买和改造转换为液化石油气机动车辆分别提供1000澳元/辆、2000澳元的退税补贴；分别拨款5500万、3700万澳元用于补贴乙醇生产商和扩张乙醇混合燃料产业的生产能力。[6]另一方面，澳大利亚又实施燃料税改革。2002年9月和2003年9月，分别减免乙醇和生物柴油0.38143澳元/升的联邦消费税，这一措施直到2011年6月30日。自2011年7月1日起，新燃料的实际消费税将按照五个平均年度步骤分阶段递加，2015年达到最终税率。

三、澳大利亚可再生能源法律制度对我国的启示

（一）发挥能源战略的引领作用，完善可再生能源法律体系

能源战略关系国家未来，是国家经济社会发展战略的重中之重。近些年，澳大利亚调整了能源战略，制定了强调“能源转型”的《可再生能源目标》。以《可再生能源目标》为依据，澳大利亚制订了《能源效率法》、《能源市场法》、《能源许可（清洁燃料）计划法》等综合性能源法和《可再生能源（电力）法》、《可再生能源（电力）（收费）法》、《可再生能源（电力）规章》等能源单行法。

中国可再生能源法律体系亟待完善，它的建设当可借鉴澳大利亚经验，充分发挥国家能源战略的引领作用。当前我国可再生能源法律主要是《可再生能源法》，但是仅此一部法律不足以满足发展的需要。2007年8月，国家发展改革委员会印发了《可再生能源中长期发展规划》，其后出台了包括规划、价格、补贴、财税、产业指导等多项配套政策。作为国家指导和规范可再生能源开发利用的能源战略，《可再生能源中长期发展规划》是制定可再生能源法律和具体产业政策的依据。

根据《可再生能源中长期发展规划》，笔者以为，当前可再生能源立法工作的重点是尽快出台能源基本法——《能源法》。当然，在时机成熟之时，可考虑制订《能源（可再生能源电力）市场法》。

（二）制定明确的可再生能源发展目标并坚定不移地推进

2007年12月签署京都议定书之后，澳联邦政府正在加紧研究制定全国温室气体减排的政策，可能考虑对消耗化石能源造成的温室气体排放征税，并利用所得的税加大对清洁能源开发利用的补贴力度，在提高化石能源使用成本的同时，进一步提高清洁能源的竞争力。

2001年4月实施的《清洁能源（电力）法》规定清洁能源在全国能源供应中的比重要从1997年的10.7%提高到2010年的12.7%，并将此比例一直维持到2020年；到2010年及以后的10年间，全国的清洁能源电力每年供应量达到95亿千瓦时以上（不包括每年的水能发电量15亿千瓦时）。2007年，为进一步促进清洁能源开发利用，新一届联邦政府确定了更为积极的清洁能源发展目标，计划到2020年清洁能源在能源供应中的比例达到20%，年发电量要达到450亿千瓦时以上，其中风电150亿千瓦时左右，加上水电150亿千瓦时，总的清洁能源电力每年发电量要达到600亿千瓦时。生物燃料方面，2010年生物燃油产量达到3.5亿升，并计划将汽油中添加生物乙醇的比例从2%提高到10%。澳大利亚各州在法律中明确了清洁能源的发展目标。例如，新南威尔士州确定的目标是到2020年，清洁能源发电量要达到72.54亿千瓦时，维多利亚州确定的目标是到2016年，清洁能源发电量要达到32.74亿千瓦时。新一届联邦政府确定新的清洁能源发展目标后，各州也将根据这一目标，提高本州的清洁能源发展目标。

（三）法律推动下的能源市场改革

打破能源领域的市场垄断，确保公众获得稳定和价优的能源是澳大利亚推进能源市场改革的目标。为实现该目标，澳大利亚制定了专门的《澳大利亚能源市场法》。《可再生能源（电力）法》、《国家电力法》、《国家天然气法》和《澳大利亚能源市场法修正案（天然气立法）》等法律规范中都有不少关于通过吸引能源市场投资、加大能源市场竞争和给与税收优惠等措施促进能源市场改革和发展的规定。我国在完善能源法律体系的过程中，应当借鉴澳大利亚的有益经验，运用法律的手段打破能源领域的市场垄断,加强能源市场竞争，以推进能源市场的改革和发展。

（四）大力推行可再生能源证书制度

低碳经济是未来全球经济的发展方向，而可再生能源是推动和实现低碳经济发展的主要途径和现实之路。面对能源消费现状，结合自愿减排目标的承诺，中国实有必要借鉴澳大利亚成功经验，推行可再生能源证书制度，以达到一系列的环境目标和促进经济发展。推行可再生能源证书制度涉及诸多问题，其中尤以可再生能源电力传输基础设施、法制环境和市场运行机制为重。笔者以为，经过多年的规划和建设，推行可再生能源证书制度的时机已经基本成熟。

[1]李化.澳大利亚的可再生能源发展与可再生能源证书制度[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011，（6）.

[2]Department of Resources，Energy and Tourism.Energy in Australia 2010[M].Canberra：ABARE，2010.

[3]Anthony Kent&David Mercer.Australia’s mandatory Renewable energy target（MRET）：an assessment[J].Energy Policy，2006，（34）.

[4]张勇.能源资源法律制度研究[M].北京：中国时代经济出版社，2008.

[5]Commonwealth of Australia.Securing Australia’s Energy Future[M].Canberra：Goanna Print，2004.

[6]胡德胜，等译.确保澳大利亚的能源未来[M].郑州大学出版社，2008.