台湾地区诉愿审议委员会对大陆行政复议委员会试点工作的启示

黄 磊，王书娟

（1. 福建省人民政府法制办，福建福州 350003；2. 福建江夏学院法学院，福建福州 350108）

台湾地区诉愿审议委员会对大陆行政复议委员会试点工作的启示

黄 磊1，王书娟2

（1. 福建省人民政府法制办，福建福州 350003；2. 福建江夏学院法学院，福建福州 350108）

行政复议制度在化解行政争议、定纷止争方面发挥着越来越大的作用,为进一步发挥行政复议制度的功效，行政复议委员会试点工作正在推进之中，而海峡对岸台湾地区的诉愿制度已较为成熟，考察台湾地区诉愿委员会的设置及运行模式，对我们进一步推进行政复议委员会试点工作有着重要的借鉴意义。

台湾诉愿委员会；大陆行政复议委员会试点；借鉴

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向特定行政机关提出申请，由受理该申请的行政机关对原具体行政行为依法进行审查并作出行政复议决定的活动。[1]在社会管理创新过程中，行政复议制度发挥着化解行政争议、定纷止争的重要作用，是解决行政争议的主渠道。①为了完善行政复议制度和机制，最大程度地发挥其作用，从2008年开始，国务院法制办公室部署在部分地区开展行政复议委员会试点工作，福建作为试点地区之一，目前正在研究推进此项工作。试点过程中，除了要汲取大陆其他地区试点的工作经验外，海峡对岸的台湾地区相关制度的实施经验也很值得研究借鉴。笔者根据掌握的资料，以台湾诉愿审议委员会的设置及运行模式为考察对象，就做好福建省行政复议委员会试点工作提出设想，以期裨益于两岸在行政救济制度方面的交流与借鉴。

一、台湾诉愿审议委员会的设置

在台湾地区，与大陆行政复议相似的制度为“诉愿”制度。台湾地区现行诉愿制度，可追溯到1930年制定的“诉愿法”。当时的“诉愿法”只有14条，比较简约。其后，“诉愿法”经1937年、1970年、1979年、1995年、1998年、1999年和2000年七次修改。现行的“诉愿法”是在2000年修改基础上颁布实施的，共101条。[2]543

根据“诉愿法”第二节管辖之规定，不服“乡（镇、市）公所”之行政处分的，向“县（市）政府”提起诉愿；不服“县（市）政府所属各级机关”之行政处分的，向“县（市）政府”提起诉愿；不服“县（市）政府”之行政处分的，向 “中央主管部、会、行、处、局、署”提起诉愿；不服“直辖市政府”之行政处分的，向“中央主管部、会、行、处、局、署”提起诉愿；不服“中央各部、会、行、处局、署”之行政处分的，可向“主管院”提起诉愿；不服“中央各院”之行政处分的，可向“原院”提起诉愿。这样，台湾地区诉愿机关的数量基本上可以计算出来。据有关学者统计，台湾地区共有60个诉愿机关：在“中央”一级，共有“行政院”及各部等34个诉愿机关；在“地方”一级，共有“省、市、县政府”26个诉愿机关。[3]台湾地区诉愿机关办理案件都采取诉愿审议委员会的形式。②“诉愿法”第52条规定，各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会；“诉愿审议组织规程及审议规则，由主管院定之”。据此，台湾地区“行政院”专门制定了“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”和“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”。[4]其他院也制定有相关规则。各有权的“政府”也相应制定了有关规则。比如，台北市政府订立了“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”，高雄市政府订立了“高雄市政府诉愿审议委员会设置要点”。

综合上述相关规则，台湾地区诉愿审议委员会的设置有如下三个特点：

1. 诉愿审议委员会是政府的内设机构，是诉愿事件的承办单位，不具有独立机关的地位，其行为均以所属政府的名义作出。“诉愿法”第89条要求，诉愿决定书应当载明“决定机关及其首长”。显然，这是要求诉愿审议委员会所作决定以“政府”名义对外。同样，“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第八条规定：“诉愿决定书、诉愿撤回之准驳，均以府文行之，其它公文得以本会名义行之。”“高雄市政府诉愿审议会设置要点”第6条第一款规定：“诉愿决定书、诉愿案件之撤回、移转管辖及勘验调查，均以本府名义行之”。

2. 诉愿审议委员会在内部组织上具有相对独立性，独立承办案件。诉愿审议委员会与所属“政府”之间存在着相对独立性或者说是权威性。所属“政府”一般不干涉诉愿审议委员会的办案，尊重诉愿审议委员会的决定。虽然“诉愿法”没有明确诉愿审议委员会委员独立行使职权的保障，但“诉愿法”第53、54条规定：“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之”。“诉愿审议委员会审议诉愿事件，应指定人员制作审议纪录附卷。委员于审议中所持与决议不同之意见，经其请求者，应列入纪录”。换言之，行政机关首长“均不得影响独立判断”。[2]551相关制度也体现了这种认识。如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第28条规定，决定书以本机关名义行之，除载明决定机关及其首长外，并应列入诉愿会主任委员及参与决议之委员姓名。“高雄市诉愿审议会设置要点”第六条规定，诉愿决定书除载明决定机关及市长外，并应列入本会主任委员及参与决议之委员姓名。据有关学者观察，在马英九担任台北市“市长”期间，“诉愿决定虽然名义上是台北市政府作出的，马英九要签名，但是事实上，诉愿委员会讨论案件或者经过口头审理案件后作出的诉愿决定，马英九从未否决过，完全是照单全收”。也就是说，“行政首长放手让诉愿委员会以自己的名义裁决案件”。[3]

3. 诉愿审议委员会的组织规则及审议规则较为独立。“诉愿法”第52条第3款规定：“诉愿审议委员会组织规程及审议规则，由主管院定之”。如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”规定：各机关应依其业务需要订立诉愿会编组表，列明职称、职等、员额，报经行政院核定后实施，专职人员“于本机关预算员额内匀用”。“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第4条规定：“本会置主任秘书、专门委员、组长、秘书、编审、专员、分析师、组员、办事员及书记。”第7条规定：“本规程所列各职称之官等职等及员额，另以编制表定之；各职称官等职等，依职务列等表之规定。”据有学者观察，“台北市政府的诉愿委员会配有专职工作人员作为办案人员”，“均为法律专业毕业，需要通过考试或者遴选才能进入诉愿审议委员会”。[3]可见，台北市政府诉愿审议委员会与政府法制局并不是同一批人员，而是有自己独立的办事人员和独立的办事机构。这也反映了设置诉愿审议委员会的初衷之一在于解决诉愿办案人手不足、独立性不够的问题。“惟过去县（市）级政府仍未普遍设置，由秘书室法制股人员兼办”，“非专设诉愿承办单位，恐不易应付也”。[5]故而要求成立专门诉愿审议委员会，并有专门机构、专门人员从事案件办理。

二、诉愿审议委员会委员的构成及选聘

大陆之所以开展行政复议委员会试点，目的之一就在于吸收社会力量参与相关案件办理，提高行政复议的公信力和权威性。因此，委员的构成决定了行政复议委员会的独立性和权威性。目前，大陆开展试点的地方都很重视委员的选聘，均以“政府主导、社会参与、专业保障”为指导原则。但具体到委员的构成和选聘，则不同地区又有差异。台湾地区在这方面由于有“诉愿法”的统一规定，因此，台湾地区诉愿审议委员会委员的构成及选聘则相对统一。

1. 委员分类。“诉愿法”第 52条的规定：“诉愿审议委员会，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。”据此，台湾地区诉愿审议委员会委员实际上包含两部分人员：一部分是行政机关内部人员，即“本机关高级职员”；另一部分是不少于总人数二分之一的社会人士。总体来看，尽管各行政机关诉愿审议委员会委员组成人数不同，但大致都是由这两部分人员组成。比如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”规定，诉愿会置委员五人至十五人，委员由机关首长就本机关高级职员调派专任或兼任，并遴聘社会公正人士、学者、专家担任；社会公正人士、学者、专家担任不得少于委员人数二分之一。“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第2条规定：“本会置委员十二人至十五人，除主任委员及副主任委员为当然委员外，余由本府就所属各局、处、会之高级职责派兼之，或遴聘社会公正人士、学者、专家担任，其中社会公正人士、学者、专家不得少于委员人数二分之一。”“高雄市政府诉愿审议会设置要点”第2条规定：“高雄市政府诉愿审议会置委员九人至十三人”，“除法制局局长、副局长为当然委员外；其他委员由本府就社会公正人士、学者专家及本府人员聘（派）兼之；其中社会公正人士、学者、专家不得少于委员人数二分之一。”而据高雄市政府法制局网站介绍，高雄市政府的诉愿委员除主任委员外，政府内部人员两名，政府外的社会人士十位，其中学者两名、会计师一名，律师两名，法院五名。这样设定的目的，显然有利于减少民众官官相护的疑虑。[4]

2. 委员条件。台湾地区诉愿审议委员会委员有严格的任用条件。“诉愿法”第52条规定：委员“以具有法制专长者为原则”。通过组成人员的专业化，提升诉愿决定品质，促进公正，提高公信力。当然，何为“原则”，“诉愿法”没有规定，而其他相关规则中则普遍要求“具有法制专长”的委员不少于委员人数的二分之一。比如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”规定：“委员应有二分之一以上具有法制专长”。“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第二条规定：“委员应有二分之一以上具有法制专长”。“高雄市政府诉愿审议会设置要点”第二条规定：“委员具法制专长者不得少于二分之一”。

3. 委员选任及任期。台湾地区诉愿审议委员会的委员分为两个层面。一是主任委员、副主任委员。按照“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”的规定，其五至十五人的委员中有一名为“主任委员”， 由“机关首长就本机关副首长或具法制专长之高级职员调派专任或兼任”。台北市、高雄市政府诉愿审议委员会则设主任委员、副主任委员。如根据“台北市政府诉愿审议委员会组织规程”第2条的规定，台北市政府诉愿审议委员会“置主任委员，承市长之命，综理会务，并指挥监督所属员工；置副主任委员一人，襄理会务。主任委员辞职或因故不能执行职务时，由副主任委员代理。”高雄市诉愿审议委员会的九人至十三人委员中，设一名主任委员、一名副主任委员。主任委员由法制局局长兼任，副主任委员由法制局副局长兼任。二是一般委员。一般委员中又分为行政机关内部人员以及社会人士。行政机关内部人员由行政机关任命或调派。如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会组织规程”规定，由本机关调派高级职员专任或兼任委员。台北市、高雄市均由政府“派兼”。社会人士则由政府“遴聘”。所有的委员任期均为二年，期满可以续派或续聘，任期出缺时，补充遴聘或调派，其任期至原任期届满之日止。

三、诉愿审议委员会的办案机制

大陆行政复议委员会试点地区都对运行机制进行了创新。在行政复议委员会及其办公室之间的分工上，大部分地方的行政复议委员会只是对重大、复杂、疑难的案件进行审议，审议采取合议形式，少数服从多数，在合议意见的基础上形成合议报告，并据此作出决定；这些案件里涉及到的调查取证等行为，以及程式性行为，则由行政复议委员会办公室（法制机构）承担。除重大、复杂、疑难的案件外的大量一般案件，由行政复议委员会办公室（法制机构）具体办理，并作出行政复议决定。这一点与台湾地区诉愿审议委员会有较大的不同。按照“诉愿法”第53条的规定，“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议”。根据“诉愿法”第77条至第84条的规定，诉愿决定包括不受理决定、驳回决定、撤销变更决定等。换言之，几乎所有案件都应当由诉愿审议委员会通过会议形式决议后作出决定。

（一）案件审查机制

根据“诉愿法”的规定，诉愿以书面审查为原则，必要时可以听取陈述意见、进行言词辩论、实施证据调查。

诉愿案件的书面审查、证据调查，由诉愿审议委员会指定专人进行审查，提出意见后呈送诉愿审议委员会委员审查，并由委员提出审查意见。比如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第11条规定：“诉愿事件经答辩完备，并践行本法规定之审理程序，承办人员应即拟具审议意见连同卷证，送由诉愿会全体委员或三人以上分组委员审查；委员于详阅卷证、研析事实及应行适用之法规后，核提审查意见，供审议之准备”。

听取陈述意见，可以由专门承办人员完成，也可以指定委员进行。“诉愿法”第64条规定：“诉愿审议委员会主任委员得指定委员听取诉愿人、参加人或利害关系人到场之陈述”。“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第10条规定：“诉愿会主任委员得依本法第六十四条规定，指定委员偕同承办人员，听取意见之陈述，并作出纪录附诉愿卷宗”。“台北市政府诉愿审议委员会陈述意见及言词辩论要点”第4条规定：“陈述意见之听取，由主任委员指定委员偕同承办人员于指定场所为之，或于委员会议中由全体委员听取”。

言词辩论则要求在诉愿审议委员会会议中进行。换言之，言词辩论要求委员们参加。比如，“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”第14条规定，言词辩论应于诉愿会会议中进行。“台北市政府诉愿审议委员会陈述意见及言词辩论要点”第4条规定，言词辩论于委员会议举行，由主席指挥之。

这里就涉及到诉愿审议委员会专职办事人员与委员之间的关系的问题，显然相关规则对此规定也不太明确。有学者提出，“应使诉愿办事人员均成为专任委员，外聘适量的兼任委员。大部分案件由三名专任委员组成的诉愿庭解决。外聘的兼任委员与专任委员共同形成的诉愿会议，仅专门用来解决专任委员意见不一致，或者三位专任委员中任一认为应提会讨论，或者进行言词辩论的案件，使诉愿会议成为专门用来讨论案件和进行言语辩论的场所”。[2]552

（二）案件审议机制

诉愿案件由诉愿审议委员会会议决议。“诉愿法”第53条规定：“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之。”第54条规定：“审议时应指定人员制作审议纪录附卷，委员于审议中所持与决议不同的意见，经其请求的，应列入纪录。”

“行政院及各级行政机关诉愿审议委员会审议规则”对审议会议召开程序规定得更加详细。首先，诉愿会委员对诉愿案件提出审查意见；然后，由主任委员指定期日开会审议；第三，诉愿会会议由主任委员召集，委员应亲自出席，不得由他人代理，开会时并以主任委员为主席。主任委员因故不能召集或出席时，指定委员一人代行主席职务。“高雄市政府诉愿审议会设置要点”的规定与此类似，其第3条规定：“本会会议由主任委员召集并为主席；主任委员因故不能出席时，由副主任委员代理；主任委员及副主任委员均不能出席时，得由主任委员指定委员一人代理之。本会委员应亲自出席会议，不得代理。”

（三）诉愿决定机制

诉愿案件由诉愿审议委员会委员过半数出席、出席委员过半数同意始能通过决议。决议后，承办人员应当根据决议内容制作诉愿决定书，层送诉愿机关行政长官签发，然后以诉愿机关的名义印发。诉愿决定书除由首长署名盖印外，还要列入诉愿委员会主任委员及参与决定的委员姓名。

台湾地区诉愿审议委员会的审理、决议机制，充分体现了委员独立办案、独立判断的精神。

四、台湾地区诉愿审议委员会制度对大陆行政复议制度改革的三点启示

任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正。保障行政复议机构的中立地位，才能保证行政复议的公正性。[6]大陆试点行政复议委员会，目的也在于提高行政复议制度的公信力，增强相对人对行政复议制度的信任。台湾诉愿审议委员会经过近40年的实践，在确保公正性、独立性、权威性方面的很多做法值得大陆借鉴，对大陆下一步开展行政复议委员会试点工作、深化行政复议制度改革至少有以下三点启示：

1. 行政复议委员会的运行要与改革行政复议管辖制度相结合。大陆行政复议制度运行效率不高、成效不彰，一个很重要的原因是管辖的分散。从中央到省、市、县，不光政府可以成为行政复议机关，政府部门也可以成为行政复议机关，而且申请人对行政复议机关还有选择权。这虽然方便了申请人，但也造成无端的扯皮与资源浪费。现有的状况就是各个部门都有人员从事行政复议工作，但各个部门的行政复议力量均感不足。因此，有必要借鉴台湾地区诉愿制度的做法，实行政府统一管辖，把部门的行政复议权力集中到政府，把分散的行政复议力量集中起来。这也为今后行政复议委员会的组建奠定基础。否则，一级政府的若干个部门有若干行政复议委员会，显然在人员力量安排上不现实。

2. 行政复议委员会试点不要拘泥于“行政化”、“司法化”之争。一直以来，大陆行政复议制度是走“行政化”道路还是走“司法化”道路的纷争不断，影响了改革。这一点，台湾地区诉愿制度的发展中也曾经遇到。台湾地区诉愿审议委员会实际上是具有“准司法”性质的机构，“诉愿审议委员会组织外成员比例不得低于二分之一，企图使其成为更具公正性的第三者地位；增强委员决议的正确性与透明性；虽然仍采取书面审查和职权调查主义，但加上当事人主动声请举行言词辩论及意见陈述、鉴定和查勘等规定，均属保护人民权利的规定”。[2]546这项制度在具体实践中对于解决行政争议、化解社会矛盾起到了积极的作用。据统计，2009年，台北市政府诉愿审议委员会作出诉愿决定 1762件，其中提起行政诉讼的149件；2010年，台北市政府诉愿审议委员会作出诉愿决定1557件，其中提起行政诉讼112件。这些行政诉讼案件中，法院否定诉愿决定的不到8%。[4]可见，经过诉愿后向法院起诉的少，被法院否定的更少。诉愿审议委员会的公正性、专业性、权威性无疑得到了最好的印证。因此，只要有利于提高行政复议制度的公信力，有利于增强群众对行政复议制度的信任度，有利于行政争议的有效解决，行政复议委员会的建构就应当被采纳，而不论这种设计究竟是“行政化”还是“司法化”的。

3. 行政复议委员会既要注重委员构成的中立性、专业化，同时也要注重案件办理效率。选聘行政复议委员会委员要做到社会人士、专业人士参与，不应都是行政机关的工作人员，以保障其中立性。在行政复议委员会运行过程中，行政复议委员会的审议与行政复议委员会办事机构的职能分工也很重要。可以通过设置行政复议委员会，成立行政复议委员会办事机构，由办事机构负责承担行政复议案件的审查和审议准备工作。同时，行政复议委员会办事机构可以成为市县政府法制机构的实体机构，进而使政府法制工作机构能够发挥其最大效能。

注 释：

① 胡锦涛总书记于2011年3月在中央政治局第二十七次集体学习时的讲话。

② 1930年“诉愿法”没有关于诉愿机关设置诉愿审议委员会的规定。1970年“诉愿法”修订增加了“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会”的规定。1995年“诉愿法”修订要求诉愿审议委员会外聘委员不少于委员总数的 1/3，1998年修订时这一比例提高到1/2。

[1] 曹康泰. 中华人民共和国行政复议法释义[M]. 北京: 中国法制出版社, 1999: 1.

[2] 周汉华. 行政复议司法化：理论、实践与改革[M]. 北京: 北京大学出版社, 2005: 543.

[3] 刘莘. 台湾诉愿制度见闻录[N]. 法制日报, 2010-10-20(12).

[4] 吴剑萍. 台海两岸行政复议制度功能解析比较[J]. 福建论坛（社科教育版）, 2011(8): 34.

[5] 翁岳生. 行政法（下册）[M]. 北京: 中国法制出版社, 2002: 1250.

[6] 赵咏梅. 海峡两岸行政复议制度之立法比较[J]. 福建省社会主义学院学报, 2011(2): 70.

（责任编辑：苏 婷）

D927.582.21;D922.1

A

1674-8557（2012）04-0036-06

2012-10-08

黄磊（1974-），男，福建福州人，福建省人民政府法制办行政复议处副处长。王书娟（1974-），女，辽宁凌源人，法学硕士，福建江夏学院法学院副教授。