当代中国政府诚信建设的法制化思考

王士海

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080）

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当代中国政府诚信建设的法制化思考

王士海

(中共哈尔滨市委党校，哈尔滨 150080）

政府实施社会管理的职能在于政府代表着一种公众的信任，政府只有合法地运用公众所赋予的公共权力，才能有效地进行社会管理。而当代中国政府，尤其是一些地方政府，在经济建设、行政执法等各个方面均存在失信现象，使政府形象大打折扣。因此，在政府诚信建设方面必须加强法制。尽快完善行政程序法律制度，完善政府信用信息法律制度，完善对政府失信行为的责任追究制度，完善政府失信的救济制度。

政府;诚信;法制

根据马克思主义的观点，政府是一种公共权力受托机关或执行机关，而政府公共权力受托的本质在于政府代表着一种公众信任。政府只有合法合理地运用公众所赋予的公共权力，积极有效地履行其职责，才能取得公众的信任，从而更加有效地进行社会管理。而在当代中国社会，公众对于政府尤其是一些地方政府却缺乏这种信任，以致引发一系列的矛盾冲突及管理上的诸多问题，政府形象大打折扣。所以，加强诚信建设是当代中国政府体制改革的首要任务，而法制化建设则是重要途径之一。

一、诚信与法制的相互作用

诚信作为一种社会道德规范，之所以能够上升为民法的一项基本原则，主要是因其对于规范市场交易行为及调整市场经济关系具有极端的重要性。它要求人们在市场经济活动中诚实守信，不欺诈，不胁迫，不乘人之危，在不损害他人利益和社会利益的前提下追求自己的利益。为保护公共利益、维护竞争公平，就必须把诚信由道德规范强化为基本法律原则，赋予其普遍的法律效力，使其成为整个经济领域与法律领域内反对不正当行为的重要法律手段。

1．诚信需要法制的监督

美国经济学家认为人首先是“经济人”，即以追求自身利益最大化为原始动机，而这种动机则是经济社会发展的动力。但作为“经济人”，人们又如何能基于相互信任而和睦相处呢?所以，诚信首先是一个道德问题，是人们的一种道德选择，在保持秩序、减少冲突方面能够抑制“经济人”的过度发展。社会学家认为大多数人并非坏人(伤害他人的人)也并非圣人(决不追求自利的人)，他们的行动选择与监督条件相关。即使是潜在的软监督也对行动的选择产生近似于道德约束的作用［1］。

在人们之间的社会关系比较频繁和密集的社会中，道德约束的力量还是比较容易的。但是随着经济的进步与社会的发展，人们之间如果没有什么利害关系就不会有更多的相互关注，这样一来公共领域变得越来越大，人们交往的频率却越来越少，人们之间也就越来越陌生，这就降低了道德约束的一般监督作用，导致公共道德难以为继。因此，针对大多数人而言，履行道德需要更有力的监督，也就是法制的监督。自然，诚信也离不开法制的监督和约束。

2．诚信产生于法制

西方学者认为，现代社会的重要约束形式是角色关系，不同角色的权利、义务和责任构成了相互关系的强制规范，就像医生的职责是救死扶伤一样，每个人的行为必须符合社会对其角色的界定与期望。显然，这种约束形式超越了道德约束的范围［1］。这种观点反映出了一种社会变化，即以往的社会秩序过多地依赖文化，而到了当代则转变为主要依赖于制度，或者说依赖于一系列制度化的权利、义务和责任，即依赖于一整套完备的法律制度。

此时，人们以遵纪守法取代了统一道德标准来进行社会活动，以免因违反了自己的身份角色而使他人的权利及和谐稳定的社会关系受到损害。所以，遵纪守法就成为了一种道德观念，而且将逐渐成为人们的共识。而法律的本质在于公正和中立，所以为了更有效地约束市场活动，更好地适应社会关系发展的需要，在规范社会关系的方面法律走在了个人道德的前面。因此，推动诚信建设的最佳途径之一就是加强立法工作及制度建设。

当然，本文并不是鼓吹放弃个人道德修养，而是建议利用法律制度来维持道德，因为目前达到公共道德的最佳路径是建立完善有效的法律制度。也就是说，没有自觉的诚信，诚信产生于法制的基础之上。

二、当代中国政府失信行为的法制缺失

诚信不仅是经济生活中应当遵循的基本准则，它同时也是政治生活中应当遵循的基本准则［2］。列宁曾指出:“政治是经济的集中体现”，这就意味着，在政治的背后，就是经济利益。所以，如果说市场主体在经济领域中不诚信可能导致经济交往的困难，那么作为政治主体，政府在政治领域中的不诚信则也会导致政治交往的困难。当代中国政府即中华人民共和国政府，是中国唯一合法的政府。当代中国政府的合法性在于其首先是一个取信于民的诚信政府。然而，在我国社会转型的过渡时期，由于受到方方面面因素的影响，政府失信行为时有发生，如政策缺乏稳定性、政府承诺不兑现、政府信息不公开、行政执法随意而为等，这些行为都严重影响了政府的形象，降低了政府的诚信度。造成这种现象的原因是多方面的，而法制与制度的缺陷与缺失则是非常重要的一方面。

就我国目前的情况来看，虽然国家立法部门和一些地方政府出台了一些有关加强政府诚信建设的法规，但普遍存在着诸如法律条文不明确，社会发展过程中出现一些新情况、新问题没有相应的法律条文遵循，法律法规的可执行性、可操作性不强等问题，为一些政府公务员的不诚信行为留下了空间。这就使我国的政府诚信建设处于一种尴尬的境地:没有法律和制度的约束，政府诚信建设往往流于形式而失去实效。这种法制缺失的现象集中体现在以下几个方面:

1．干部考核制度有缺陷

我国长期以来对地方政府的考核一直以经济指标，特别是GDP指标为主。于是，出于自利的考虑，地方政府大多会选择产生经济效益较快的直接招商引资活动，甚至不惜为此违反国家政策和法规。而对于提供优良的公共产品和服务，虽然对地方长远经济发展有利，但是等到其经济效益产生时，也许地方政府已经换届。所以，若不是有其他压力，本届地方政府是不会主动为下届政府去“做好事”，也不会考虑其自身行为会对下届政府产生什么影响。我国的这种干部考核制度就像“指挥棒”，直接影响基层干部的政绩观，所以，当法律监督约束不力时，地方政府在强烈的机会主义冲动和届别主义倾向下，结果导致的是急功近利和短期行为，从而造成一些地方荒唐的“政绩工程”屡屡出现。地方政府的自利和短期行为在相当程度上加剧了他们的失信程度。

2．内部决策制度有缺陷

长期以来，我国没有形成一条行之有效的公民参与公共决策的途径，以及一套行之有效的公共决策监督机制和公共决策责任追究的法律制度，导致政府内部权力行使不规范，缺少行政立法与正当程序，没有形成良好的民主参与机制和信任机制［3］。在“为民作主”的传统行政文化影响下，政府习惯于替老百姓行使权力，一些政府官员不习惯深入实践进行调研，群众的各种意见得不到及时反馈，而是决策“拍脑袋”、保证“拍胸脯”、出事“拍屁股”。这种凭经验和感情进行的决策是不科学、不民主的，难以真正反映社情民意，更不能切实代表社会大多数人的根本利益，最终必然导致政府诚信缺失。

3．权力监督制度有缺陷

我党党章明确规定:“党的各级委员会实行集体领导与个人分工负责相结合的制度。”但是，在实践中这一集体领导制度常常得不到有效的落实，有的领导人习惯于独断专行的家长制作风，其原因主要就是因为对政府公权力监督制度匮乏，缺少如《举报法》、《新闻监督法》这样强有力的法律法规的制约。党的十一届三中全会后，这种家长制作风有所改观，但各级党的领导人有的权力仍过分集中，缺乏有效的监督和制约，这必然导致公权力的滥用，同时社会也难以有效地控制公权力的行使。那么这种监督制度缺陷条件下的政府诚信缺失就是必然的了。

4．公务员管理制度有缺陷

2005年我国《公务员法》的出台，标志着我国公务员管理的法律制度迈上了一个崭新的台阶，我国公务员的工资待遇得到了普遍改善，但在整体水平上较其他国家还是比较低;和国内其他行业相比，也只处于中等水平。经济学家曹远征认为:如果公务员工资水平太低，没有足够的激励，同时又拥有很大的权力，就极有可能滥用手中的权力［4］。那么，是不是“高薪”就能“养廉”呢?以我国近20年来对公务员的长工资情况来看，并非如此。也就是说，公务员的工资并不是一路增长就能“高薪养廉”，起码工资问题不是主要的问题。对一些还算敬业奉献的公务员来说，职务晋升的机会要比工资高低重要得多，也就是说在公务员管理方面，他们对那些无所作为却又占有一定职位的人员是坚决摒弃的。而在当前我国公务员制度改革中，从公务员的录用、考核、晋级和退休，尚未充分体现功绩制的原则，即使《公务员法》等法律法规有所规定，在实践中也缺乏执行力。这种现象使公务员队伍整体凝聚力、战斗力降低，也挫伤了其他在职公务员的工作积极性，从而影响政府的诚信程度。

三、法制化是当代中国政府诚信建设的必由之路

从最基本的意义上说，诚信是一种道德义务，道德与法律是不一样的，道德以自律为主，法律以他律为主。对于政府而言，诚信首先也是一种道德义务，政府与公众之间的关系不仅由宪法予以规定，还须由一种政治道德维系。但是在市场经济条件下，政府行为的运作方向是以制度、法律为中心而以伦理道德为辅的，所以仅仅对政府提出讲诚信的道德要求是远远不够的，还应当实现政府诚信这一道德要求的法律化。政府诚信法律化途径中最基本的一条就是:在行政法上确立诚信原则，并通过其衍生出一系列的法律制度，以此来指导和约束行政主体的行为，使政府的失信行为承担相应责任，增大政府失信成本，使政府不敢轻易失信。

我国2004年新颁布的《行政许可法》在第8条中规定:“公民、法人和其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益的需要，行政机关依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”这是我国在行政法领域中首次确立“依赖保护”原则，实际上就是诚信原则的运用。它的基本价值在于，以法律的形式规定了政府行为必须遵循诚实信用原则。更明确地说，当公民、法人或者其他组织对于某种行政行为已经形成值得保护的依赖时，行政机关不得随意撤销或者废除这样的行政行为，否则，行政机关应当对公民、法人或者其他组织进行补偿或赔偿［5］。我国《行政许可法》对于诚信原则的吸收和运用，势必有助于强化政府与公众之间的相互信任，在实践中将进一步提高政策的稳定性和可预期性。除此之外，还应尽快完善以下法律制度:

1．完善行政程序法律制度

行政程序是政府进行社会管理的重要组成部分，程序公正在某种意义上说比实体公正更加重要，它对于制约政府权力具有举足轻重的作用，如建立起诸如决策评价、集体领导决策以及责任追究等一套民主的、科学的决策制度、规范和程序可以保证政府“言出可行”;而依法行政则可以保证政府“言出必行”。政府诚信所表达的是一种以对公众以将来给付财、物或服务承诺为基础的沟通和交往能力。这种能力的实质是一种保证政府“言出必行”的履约能力，一般而言，它受两个条件约束:一是时间要素，即政府要在其应允的时间期限或范围内承诺为公众提供资金、物资、服务等，这个时间期限或范围必须得到公众的认可;二是信任要素，即公众对政府提供资金、物资、服务等承诺必须相信，而承诺是否兑现，即承诺的可靠性、风险程度，完全靠公众自行判断。所以，能否履行诺言是政府诚信建设的关键因素。而依法行政主要包括两层意思:一是政府只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为;二是政府行为应受现行法律的约束。在法律没有授权的领域，政府不应干预，在法律授权的领域，政府干预也应以法律为准绳。它是政府诚信建设的重要标志，也是保证政府“言出必行”、违信必究的重要依据。就是政府在作出决策和执行过程中，都应对做出的承诺负责到底，无论是口头的还是书面的，都应按承诺行事，不能随意变更或撤销。

我国目前还没有一部统一的《行政程序法》，行政程序的制度建设还处于落后的状态。有必要尽快制定颁布《行政程序法》，实现行政程序的法典化，并在《行政程序法》中确立诚信原则的地位。

2．完善政府信用信息法律制度

为了对政府的各种失信行为形成强有力的法律规范和约束，应尽快制定《政府信用法》等规范政府信用行为的法律规范，并在立法的基础上，逐步建立起各项具体制度:政府信用收集制度、信用档案制度、信用信息查询制度、信用评估制度、信用担保制度、信用服务监管制度、信用争议解决制度等。

然而，政府信用的前提是政府信息公开，故进一步推进政务公开、完善政府信息公开法律制度也是当代中国政府诚信建设的重要举措。有史以来，任何一个试图永远蒙蔽人民的政府都不会好景太长，为此，建立健全政府信息公开制度，加强公民知情权的规范化、制度化建设是政府获得公众信任的必然要求。政府信息公开制度的构建首先表现为相关法律法规的确立。二战以来，为保障公民知情权的实现，许多国家纷纷制定相关的政府信息公开法，如美国的《情报自由法》是目前世界上政府信息公开方面最完备的法律之一，亚洲的韩国于1996年也制定了《公共机关情报公开法》，详细规定了政府信息公开的宗旨、范围、原则及权利救济等内容。而我国目前还没有一部针对政府信息公开的专门法律，只是在2005年国务院出台了一部《政府信息公开条例》，该条例以“公开为原则，不公开为特例”，标志着我国公民知情权规范化、制度化建设工作的全面启动。但很多问题不是条例就能解决的，还需上升为《政府信息公开法》，对政府相关部门主动公开的信息范围、免予公开的信息范围、申请公开的渠道等作出详细规定。

这也是当代中国政府应遵循的重要制度，因为它是公众了解政府所作所为的重要途径，不仅有利于公众的积极参与、配合政府工作，还有利于公众能有效地监督政府，保证其在法律的范围内高效运作、与民谋利。此外，政府还应注重在行政制度、行政程序中贯穿政府信息公开的精神和原则，用必要的程序和制度规范信息公开，以避免政府信息公开流于形式。

3．完善政府失信行为的责任追究制度

为最大限度避免行政失信行为的发生，建立和完善行政失信惩戒制度至关重要，关键是完善相关的责任制度，使行政主体对自己的失信行为承担相应的责任后果。这里所说的责任既包括政治责任(引咎辞职等)和法律责任，也包括行政机关的责任和公务员个人的责任。

就公务员个人的责任来说，最重要的是应严格执行追偿制度，即代表国家的地方政府承担赔偿责任后，应当责令有故意或重大过失的工作人员或受委托的个人依法承担部分或全部赔偿费用。其实政府对造成不诚信的行政行为的责任人惩戒不力是制约政府诚信建设的重要因素。我国现阶段加强地方政府的诚信建设必须在制度安排上达到高度的严密性和严厉性，以促使政府公务员在引资工作中必须以诚信为原则，如做出有违诚信原则的行为，必定会受到应有的惩处。应当将此类规定完善到公务员的任免及考核制度中并严格执行。

4．完善政府失信的救济制度

在政府失信行为给公众造成损害时，应当给受害人提供相应的救济途径，确保受害人的利益得到弥补。这些救济制度主要包括国家赔偿制度和国家补偿制度。这些制度既是政府诚信形象的重要保障，也是保障公众合法权益的必然要求。

我国现行的《国家赔偿法》是1994年颁布实施的，2010年4月修正。新《国家赔偿法》进一步完善了国家赔偿的赔偿程序、畅通赔偿渠道、保证赔偿支付等方面，但赔偿范围仍过于狭窄，并未将政府失信行为造成的损失列入赔偿范围，所以我国的国家赔偿制度还应扩大赔偿范围;国家补偿制度是国家通过国家补偿义务机关对公民、法人或其他组织的正当权益非因公权力主体违法侵害所造成损失的弥补的制度。我国现行的补偿制度也很粗糙，尚无统一立法，各种规定散见于不同层级的规范性文件中，存在补偿范围不明确、补偿标准不统一、补偿程序太粗略等问题。因此，应当完善国家补偿制度，以确保政府失信行为的受害者也能得到公平合理的补偿。

［1］阮刚．诚信理念推动西方法制建设［N］．中国证券报，2002－07－05．

［2］赵艳敏，陈党．公法上的诚信原则及其对政府的要求［J］．理论与改革，2008，(1)．

［3］曹远征．基础设施商业化与政府监管［J］．经济世界，2003，(4)．

［4］刘涛．行政许可法中的信赖保护原则探析［J］．实事求是，2006，(1)．

D912.11

A

1008－8520(2012)04－0059－04

2012－04－21

王士海(1978－)，男，黑龙江哈尔滨人，党风廉政教研部副教授。

［责任编辑:梁桂芝］