宪政视野下我国控权模式的思考

刘大勇，梁彦滨

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080)

宪政视野下我国控权模式的思考

刘大勇，梁彦滨

(黑龙江省政法管理干部学院，哈尔滨150080)

对比美国为代表的资本主义国家宪政发展，就控权模式而言，我国的“监督制约”模式与“三权分立”模式各有利弊，如何完善我国的控权模式，是我国宪政发展的关键。从完善我国权力运行模式的角度出发，提出加强和完善人大代表罢免制度与人大代表对人大常委委员的罢免制度，使国家权力在运行至公民权利的边界时，通过选民对人大代表与人大代表对人大常委委员的监督压力，而将其转化为权利对权力的压力，进而使权力在封闭的环状轨道内运行，在不改变我国现行政治体制的情况下完善我国的控权模式的建议。

宪政;控权模式;线性单向权力运行模式;环状单向权力运行模式;网状控权模式

一、对宪政的思考

当代社会，主要由以实行“议行合一”①此概念有诸多学者从不同角度予以讨论，在本文中，特指与以美国为代表的西方资本主义国家所实行的三权分立制度相对比的一种不同的制度形式。制度的社会主义社会和实行“三权分立”制度的资本主义社会构成。但无论哪种社会制度模式，都以宣称实现宪政社会为己任。通过中西方学者对宪政理解与定义的分析，可对宪政的理解归纳为三大类:

一是制度说，认为宪政是一种通过规制政府权力以实现公民权利的制度。如美国华盛顿大学教授丹·莱夫认为:“宪政意指法律化的政治秩序，即限制和钳制政治权力的规则和制度，宪政的出现是与约束国家及其官员相关。”钱福臣教授在《宪政哲学问题要论》中通过对宪政一词五个语义场的分析阐述了对宪政的理解，他认为内涵最大的宪政定义是“宪政是以人民主权为道德前提，以法治、民主和分权制衡为制度手段，以人权为价值目标的政府制度”［1］。

二是过程说，认为宪政是限制国家权力保障公民权利的一种政治过程，在本质上处于不断生成和重构之中。如郭道晖教授认为“宪政是以实行民主政治和法治为原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法(立宪)、实施宪法(行宪)、维护宪法(护宪)、发展宪法(修宪)的政治行为的运作过程”［2］。李龙教授认为“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基础，以保障人权为目的的政治形态或政治过程”［3］。殷啸虎先生在总结了中国学者对宪政概念与内涵七种不同的理解基础上，给出了自己的宪政定义:宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以限制国家权力、保障公民权利为目的的政治形态或政治过程［4］。

三是要素论，用几个必备的要素来勾画出宪政的轮廓。如李步云教授认为“宪政这一概念包括三个基本要素，即民主、法治和人权。民主是宪政的基础，法治是它的重要条件，人权保障则是宪政的目的”［5］。《简明大不列颠百科全书》解释宪政应包含下列要素:程序上的稳定性;向选民负责;代议制;分权;公开和揭露;合宪性［6］。

当然，各国学者还有其他宪政定义，在这里不能穷举，但基本上都可以归为这三类认识当中。

通过上述总结，对于宪政，西方学术研究认为宪政是一种限制政治权力的制度安排的观点与我国大多数学者认为宪政是一种控制权力以保卫权利的过程在本质上是一致的。无论是国内学者对宪政的定义，还是西方学者对宪政的理解。可以将这些定义或理解归纳为:宪政是以追求人的自由与解放为终级目的，以强化和控制国家权力为手段的一种制度的实施过程。这一过程就如同经济学上所说的市场价格围绕商品价值上下波动一样，宪政就是一个以限制国家权力为手段，这种手段以保护人权为核心，宽严相济的随时代与社会环境变化而波动，以达到保护和实现人权的目的，而最终向人的自由与解放这一终极目标逐渐接近的过程。最为重要的是，三种学说在本质上有一个共同点:都认为宪政必须包含限制政府权力和保障公民权利(人权)的内容。

二、中国宪政之路的演进简史

唯物主义历史观告诉我们，人类社会制度的发展有其内在的规律，任何制度不论其追求的目标与运行原则多么崇高，多么符合人与社会发展的要求，它从萌芽、确立到成熟都需要一个相当长的历史过程。就西方，尤其以美英发达国家宪政的发展历程而言，时间上经历了数百年，制度上经历了复杂的演进过程发展到今天这样成熟的程度。而我国，从上个世纪中期建国到现在，时间上不过60多年，制度上经历了可以说令人痛苦的探索过程，直至本世纪初才得以确立。从宪法基本原则发展的脉络可看出我国宪政的发展路径。我国现行宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第3条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”第2条的规定可解读为对“人民主权原则”的表述。第3条的规定则是对国家权力的控制方式给予的宪法规定。有学者对于上述规定，给予学理分析，有称之为“议行合一”制度，也有直接称之“人民代表大会制度”，也有学者将这种权力运行制度及其相关的权力监督模式在宪法层面称为“监督原则”或称为“监督模式”。无论学界如何对之分析，有一点相同，即这一权力运行与控权制度体系与西方资本主义国家采用的“三权分立”制度相对立。1999年宪法的第三次修改，把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法总纲第5条，可以认为“法治原则”成为了中国宪政发展之路当中的一个要素。2004年宪法的第四次修改，在第二章“公民基本权利和义务”的头一条即第33条增加一款，作为第3款:“国家尊重和保障人权。”经过上述的修改，我国宪法以明示的方式正式地确立了学界公认的宪法的四大基本原则，也从侧面反映出，我国的宪政之路在要素构建上基本完成，也可以说中国宪政发展经历了萌芽、确立阶段，开始向纵深发展。

三、控权模式完善讨论

控制国家的公权力以保护公民个人的私权利是近现代主流宪政国家的宪法和宪政认识的基本共识，也几乎是中外宪法与宪政学者的共识。但是，无论从学界的理论探讨，还是实证当中的制度构建，中西对于宪政发展的最大区别或不同在于限制政府权力的制度理解与构建上。西方的学者及其国家制度构建，都支持“三权分立”模式。至于国内学者，在这方面的争论比较多，对比分析文章也很多，但多数学者对“三权分立”制度给予高度的肯定和大量的研究。而对于我们的“监督模式”的研究相对较少，并且没有抓住“监督模式”的本质给予完善。本文从如下角度分析:一是对于限制国家公权力的制度构建上，是不是只有一条路可走?即以“三权分立”为代表的制度是不是唯一控权模式?回答是否定的，这也是我国绝大多数学者的观点。权力制约原则是个上位概念，而“三权分立”是权力制约原则的一种具体形式。即使在“三权分立”的具体形式上，还存在着美国式、英国式和法国式的多种形式。因此，既然不是只有一条路可走，我们的控权模式就要选择一条最适合自己的。二是对于与我国的“议行合一体制”相依存的控权模式，有学者在宪法上将其称为“监督原则”或“监督模式”。就此而言，是不是权力制约原则的一种具体形式?回答是肯定的。与西方的政体相对立，我国的政体是人民代表大会制度，在形式上具备“议行合一”的某些特征，它强调的是以权利监督权力。有人称其为“我国的权力分工与制约体制是新型的社会主义权力制约制度，在本质上带有调整和探索的性质，因此对它的理论研究就格外具有现实意义”［7］。“三权分立”的控权模式固然优秀，未必做到普遍适用，我们的“监督模式”还在探索发展，也不是没有优点。三是在现阶段，我们要不要推倒我国现行的控权模式，而追随“三权分立”的模式?回答是否定的。当代中国的大多数宪政学者都支持以“三权分立”为代表的限权模式，要求我国在宪政的发展历程中将“监督原则”向“三权分立”限权制度改变。笔者以为不可取。首先，我国现行控权模式已经存在，并且不断完善成熟中。特别是近30年，我国现阶段的“人民代表大会”制度随着市场经济发展与网络民意的蓬勃发展，反宪政基因［1］遗存的力量正日益退缩，一正一反的推动着我国宪政的发展。如果为了重新构建一套控权模式而解构现存模式，不仅社会成本与时间成本难以接受，现实的政治环境也不允许。其次，就两种控权模式的优缺点来对比。我国现实的国际地位、国家安全形势、国家经济发展状况、国民政治素质等诸多因素要求我们必须采用与国际、国内情况相适应的模式。而改革开放30多年来我们国家在各方面取得的成就有力地说明，我国现有的权力运行模式是成功的，现有控权模式至少在过去是成功的!但过去的成功不代表现有的模式可以一劳永逸，随着国民政治素质与个人权利诉求的提高，对现行控权模式改造的压力越来越大，而现有的控权模式越来越表现出跟不上时代的特征。我们的“监督模式”为什么没有发挥应有的优势?如何改造我国现有的控权模式?

1.对于我国现行的权力运行模式的简要分析

理论上，在国家层面，最高权力是全国人民代表大会，然后是由其产生的各类国家机关，再次是下级机关或被指导机关，然后是权力的直接承受者人民群众;在地方层面，最高地方权力机关是地方各级人民代表大会，然后是由其产生的各类地方国家机关及具体办事机关，然后是权力的直接承受者人民群众。在对权力的制约上，在宏观层面，宪法第3条的第二、三款规定了人民监督人大、人大监督由它产生的行政和司法机关。第41条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”在微观层面或具体层面，强调以“权利制约权力”，即由各类权力机关的权力实施对象以权利的名义来制约权力的运行，相关的宪法性法律规定了全国和地方各级人民代表大会及其他代表，受选民和原选举单位的监督，但相关的代表法没有规定他们如何受人民监督，只规定选民或原选举单位有权依法罢免自己选出的代表。上述的权力运行与控权制度安排，无论宏观层面还是微观层面，这种监督都规定得极为原则，缺乏具体有效、程序清晰的制度安排。权力运行在理论上是环状的，但在最后一个环节，即人民对最高权力的监督上却是虚置的，这也是直接导致我国的“监督原则”流于形式，无法有效控制权力的直接原因!

而在实然状态下，中国现行的权力运行模式是复杂的线性单向模式，或称其为“复杂的线性单向权力运行模式”。也有学者称其为“三轨单向型决策与执行模式”，即“中国的议行关系即决策和执行模式异常复杂，沿着三条轨道运行，且在每一个轨道中，权力制约都是单向的，即缺乏权力的相互监督和制约”［8］。这种单向的权力运行模式，下级权力部门无法监督上级权力，权力走向成为不可逆的。导致两个问题出现:一是由于监督原则中人民对人大的监督流于形式，导致权力在运行过程中以单向的模式运行，横向上权力不存在分权，即意味着权力有“最大”，逆向溯源，总能找到最高权力!有最高权力意味着没有监督或难以监督，否则不能称为最高。没有监督的权力必然导致权力异化。由于这种人民对人大的监督流于形式，使人民对于滥权所造成的压力无法传导至各级人民大表大会，进而，各级人民代表大会就不能将这种压力传导至由其选举产生的行政与司法机关，监督就成为空谈。二是现行“监督原则”或“监督制约”所实施的制度架构［9］，当公民权利在监督实行权力时，由于权利与权力地位不对等、制度设计与程序设计不合理，再加上本应作为最后防线的司法权薄弱，导致权利对权力的制约极为乏力。这样的现实，与我国公民宪政基因缺乏、反宪政基因遗存的特殊历史背景相结合，导致“青天”意识在公民当中，甚至在一些受过高等教育的公民当中依然牢固，从每天的国家宣传机构对某些人的宣传就能看到这种遗风的牢固程度。于是，权利在受到权力侵犯时，以权力运行的逆向方式追求权利救济，即寻求更大的权力来保障权利，最直接的证据就是上访大军和现在出现的一个新名词——维稳。

以美国为代表的西方资本主义国家的控权模式，有效地解决了上述两个问题。一是分权，意味着没有最高权力，权力之间相互的监督与控制，类似于我们的古老游戏:石头、剪子、布!无论是横向层面的国家权力的司法、行政、立法权的分立，还是纵向层面的国家权力与地方权力的运行领域划分，权力之间全部相互地制约与牵制。二是宪法的刚性实施与选举制度的合理设计和有效实施。宪法的刚性实施，即意味着“法治原则”得到了有效的贯彻，从法律上保证了“三权分立”的有效性，也把“人民主权原则”、“保障人权原则”予以刚性化。选举制度的合理设计和有效实施，实际上是用公民基本权利之选举权，对国家权力的使用者的有效制约。公民通过选举制度的有效实施，对所谓的民意代表和行政首脑施以强大的压力，而这种压力迫使民意代表与行政首脑在使用公权力时必须小心谨慎!从而导致立法、行政、司法权力在宪法规定和宪法惯例范围内的相互制约。以州为代表的地方权力也照该模式运行。在宪法刚性实施与选举制度的合理设计和实施的权立分立模式下，整个社会呈现出立体的网状权力权力、权力权利和权力权利的运行模式，这种控权模式，有学者称其为“网状控权模式”［1］。

2.我国控权模式完善的逻辑选择

通过上述的分析，对于完善我国的控权模式，首先要对我国这种“复杂的线性单向权力运行模式”进行改革，但如果直接改为“网状控权模式”则跨度太大，实际上是将现行的制度直接转向另一种制度!社会成本与时间成本极大不论，现行的政治制度与意识形态也不允许。而将我国宪法所规定的将人民对人大监督落到实处，以使理论上权力的环状运行实质化，才是完善我国控权模式的关键。笔者以为，将宪法第3条第三款所规定的人民代表大会对人民负责，受人民监督落到实处，使现行的“线性的单向权力运行模式”过渡到“线性的环状权力运行模式”是最容易实施和可能实施的。所谓的“线性环状权力运行模式”，是在现行宪法层面，国家的权力由最高立法权通过行政权、司法权向下运行至公民权利的边界时，公民利用宪法所赋予的权利在现行监督制约模式维护自己权益的同时，将人民群众(选民)对各级人民代表大会的监督落到实处。一方面通过加强人大代表的质询权及相关权力，另一方面通过加强选民对人大代表的罢免权及完善人大代表对人大常委会委员的监督与罢免权制度，从而直接给予地方层面上的或国家层面上的最高权力以压力，再通过最高权力监督由其产生的各类下级机关的一种制约模式。这种模式因为权力在一个闭合环状路径当中运行，从而解决了现行权力运行模式中存在最高权力的矛盾。形象一点地说，就是“石头、剪子、布”的设计。在此模式下权利对权力的制约，关键点在选民对人大代表制约及人大代表对人大常委会委员的制约!也就是说“线性的环状权力运行模式”的关键，在于选举制度的完善。完善的选举制度和刚性地实施，是通过选民对人大代表的地位、人大代表的选举程序、监督程序和罢免程序高度重视，进而把公民权利对国家权力的制约落到实处的关键。我国现行选举制度的最大弊端在于以下三点:一是人大代表非专业化;二是人大代表高度官员化;三是人大代表罢免和人大常委会委员罢免程度的程序虚置。特别是第三点，直接导致当选的人大代表与人大常委会委员的不作为，甚至沦为行政权力和司法权力的附庸!每年全国人民代表大会开会与地方人民代表大会开会期间，总会听到人大代表大谈地方政府与司法机关的报告如何之好的言论!此言论可以形象地说明人大代表的性质与宪法赋予其权力的异化。因此，对于以上三点，解决之道一是人大代表的专业化;二是人大代表的“去官员化”。以上两点有太多学者论及，在此不赘述。关键的第三点，通过对人大代表罢免程序的细化与完善。将选民的权利所受权力侵犯的压力转化为对人大代表罢免的压力，从而将权利保卫的意志完整地上传至人大代表，再通过人大代表在立法会议或对行政权力与司法权力的监督上，将这种压力传导到权力滥用行为本身，而达到权利监督权力的目的。对于选举制度当中的罢免制度的完善包括两方面，即对人大常委会委员的罢免程序的制定、细化和对人大代表罢免程序的完善两个部分。

在顶层设计上，还要将宪法实施刚性化。我国现行宪法的实施，由于没有宪法实施的保障制度，导致宪法在运行过程中没有起到根本法的作用，对于宪政内涵所要求的人民主权、基本人权、法治和监督原则等要素，宪法虽有规定，但还处在一种软性实施状态。尽快建立我国的宪法实施保障制度是当务之急。在建立我国的宪法实施保障制度过程中，笔者认为应该充分考虑以下几点:一是要考虑我国现行的政治体制与法治环境;二是要充分认识我国的历史与国情;三是要充分地利用我国现有的司法资源;四是遵循一条循序渐进之路;五是要在改造他国经验的基础上与我国的实际相结合。

综上所述，改“线性的单向权力运行模式”为“线性的环状权力运行模式”将现行隐含于宪法当中的权力监督模式实质化，应该成为当前我国宪政建设的重中之重!随着宪政的发展，再将宪法的实施刚性化，建立我国违宪审查制度，进而将司法权独立出来，最终完成权力分立。这样稳建地进行宪政建设才符合我国特有的国情。

［1］钱福臣.宪政哲学问题要论［M］.北京:法律出版社，2006:20.

［2］郭道晖.宪政简论［J］.法学杂志，1993，(5).

［3］李龙.宪法基础理论［J］.武汉:武汉大学出版社，1999:144.

［4］殷啸虎.宪法学教程［M］.上海:上海人民出版社，北京大学出版社，2005:119－120.

［5］张文显，李步云.法理学论丛(第一卷)［M］.北京:法律出版社，1999:589.

［6］简明大不列颠百科全书(第8卷)［M］.北京中国大百科全书出版社，1986:537－538.

［7］陈根发.论分权与权力制约［J］.太平洋学报，2009，(6):32－39.

［8］杨国鹏.“议行合一”和当代中国的政治决策与执行模式［J］.安阳工学院学报，2005，(3):56－59.

［9］人民日报谈政治体制改革:绝不能照搬西方模式［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/pl/2012－05－14/055124410705.shtml.

Thought of Controller Models in China from the Perspective of Constitutionalism

LIU Da-yong，LIANG Yan-bin

In contrast to the United States on behalf of the capitalist state constitutional development，on the power control mode，the“supervision”mode and the“separation of the three powers”models have their advantages and disadvantages.How to perfect our country s power control mode，is the key to the development of constitutional government in china.This article from the perfection of power operation mode angle，put forward to strengthen and improve the NPCdeputies recall system and establishment of National People’s Congress Standing Committee members of the recall system，so that state power in the run up to the boundary of civil rights，the National People’s Congress by voters and deputies to the national people’s Congress Standing Committee members of the supervisory pressure，and convert them to right to power pressure，so that the power in a closed annular track running，without changing the present political system under the condition of perfect our power control mode.

Constitutional;Controller model;Linear unidirectional power operating mode;Annular unidirectional power mode;Meshed control mode

DF0

A

1008－7966(2012)06－0012－04

2012－09－11

刘大勇(1973－)，男，辽宁宽甸人，讲师，从事宪法与宪政研究;梁彦滨(1971－)，男，黑龙江哈尔滨人，副教授，从事国际法研究。

［责任编辑:杜娟］