美国 “ARMCO判决”和 “哈菲公司申请”对当前我国海关特殊监管区域发展的启示

陶文军 孔海燕

上世纪七八十年代是美国经济发展史尤其是对外贸易发展史上的一个重要时期。在经历了四十至六十年代战后经济蓬勃发展的黄金时代之后，由于凯恩斯主义失效、中东石油危机，加之越战的牵累，美国进入了高通货膨胀率、高失业率、经济停滞的时代。这个时期，美国在对外贸易发生了一系列较大的变化。如1970年前，美国的对外贸易一直是顺差，但在1971年美国出现了自1893年以来的第一次贸易逆差，①彭福永：《美国贸易逆差原因探析》，《世界经济研究》2005年第5期。此后逆差额不断扩大，出口竞争力日益削弱，除农产品、军火和技术贸易，其他民用工业品在国外市场竞争中处于守势，美国逐渐从世界第一出口大国转变为进口大国；开始通过对外贸易调整国内的部分工业结构，对一些费原料、费劳力、污染严重、技术简单、利润小的工业产品如纺织、服装、日用电器等，都逐渐通过进口代替国内生产，或在国外设厂加工后，再将产品运回国内销售，并使用美元汇率的作用分享世界工厂的产品，外贸的方向开始由拓展国外市场转向国内，成为世界第一消费大国。贸易定位的变化取决于多方面因素，也需要许多领域的配合，就在这个时期，在美国对外贸易区②对外贸易区 （FTZs）是指货物不缴纳海关关税即可以自由进入的美国境内的一定区域，类同于我国的海关监管特殊区域。的发展历程上，出现了“ARMCO判决”、“哈菲公司申请”两个著名案例。

一、案例呈示

案例一：ARMCO判决③〔美〕布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第302页。

1970年，美国联邦上诉法院第二巡回审判庭公布了阿姆科钢铁公司诉斯坦斯案 （ARMCO Steel Corp.v.Stans）的判决。法院驳回了ARMCO公司对对外贸易区分区制造产品再免税进口到美国的上诉。在该案件中，船舶制造商伊奎特机械设备公司得到了在美国利用日本的钢铁制造233艘游艇的订单。当时外国钢铁的关税是7.5%，但船舶的关税是零。因此，对外贸易区委员会授权新奥尔良港的行政管理委员会在伊奎特船舶制造船坞设对外贸易区分区，以允许伊奎特免税将钢铁进口到对外贸易区分区，将钢铁制成游艇，然后再将游艇免税进口到美国海关关境之内。阿姆科钢铁公司是一家国内钢铁制造商，它对委员会当局以上述理由授权设立这样的对外贸易区分区提出异议。除此之外，它还指出国会 《1950年修正案》④《1950年修正案》，即 《博格斯修正案》，主要内容是将制造列入对外贸易区可以从事的范围之内。此前的 《1934年对外贸易区法》规定货物不可以在对外贸易区被 “制造”或 “展示”。的目的不是允许在对外贸易区制造的产品再免税进口到美国。

案例二：哈菲公司申请⑤〔美〕布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第303页。

1982年，对外贸易区委员会收到一份关于在哈菲公司的俄亥俄州塞林纳州自行车组装厂设立对外贸易区分区的申请。哈菲公司要求建立对外贸易区分区原因是美国的自行车零件关税高于自行车成品的关税。哈菲建议免税进口自行车零件到对外贸易区分区域与美国制造的零件相组合制成成品后以较低的税率进口到美国。申请的支持者指出，允许哈菲公司免缴自行车零部件的美国关税就能够改善它与自行车成品的外国制造商竞争的能力，从而减少将其在美国的生产设备大量移向海外。而美国的自行车零件制造商对此提出了异议，不管怎样，美国对于自行车零件的关税规定是为了保护他们的利益，而建立对外贸易分区是为了避免关税，这一点是违背了国会的初衷的。这场争论导致了众议院赋税委员会主席要求国际贸易委员会和审计署对对外贸易区内的制造情况进行研究。而研究发现，对外贸易区分区内的生产设备被用来制造供给美国市场的物品远远多于1934年法律所期望的用于制造出口货物。审计署还指出，与立法的初衷恰恰相反，对外贸易区带给进口商的好处要多于出口商。同时，审计署还注意到，对对外贸易区的反对意见很少，并且对外贸易区分区的主要使用者——汽车产业也很少或几乎没有遇到反对。而该公司申请争论的结果是，国会制定了 《1984年贸易和关税法》，确定了当使用对外贸易区程序将导致本来不应发生的进口时，它将拒绝或限制授权利用对外贸易区。

二、案例分析

两个案例虽相隔12年，但在美国的对外经济中却处在同一个时期，即美国经济上的滞胀时期，因此合并分析，得出如下结论：

（一）美国对外贸易区的定位是不断调整的

《1934年对外贸易区法》设立对外贸易区的最初目的之一是提高美国产品在外国市场的竞争力，对外贸易区特别是对外贸易分区的功能应是保障或改进国内市场开设的公司的竞争优势。因此在《1934年对外贸易区法》中，甚至未将生产和展示列入对外贸易区的业务范围内。但随形势的发展，在1950年的 《博格斯修正案》中将制造列入业务范围。1970年的ARMCO判决其实是廓清了笼罩在对外贸易区头上的外向型迷雾，明确了对外贸易区内销的合法性。而1982年由哈菲公司申请所引发的 《1984年贸易和关税法》核心是对对外贸易区的进口进行了规范，实际上是肯定了对外贸易区在扩大进口上的作用。美国的对外贸易区的发展经历了一个由外而内的过程。也正是由外向内的转身即对外贸易区定位的调整，带来了美国对外贸易区的加速大发展。在1934年到1970年30余年内，美国的对外贸易区总共7个，对外贸易分区2个，而从1970年到1980年对外贸易区增加到了59个，对外贸易分区增加到了11个，在上世纪70-80年代美国迎来了对外贸易区的加速发展时期。

（二）美国对外贸易区的规模非一味求大

最初美国的对外贸易区只有一种类型即 “通用对外贸易区”，但1952年，对外贸易区委员会修改它的行政法规，授权在原法律创设的 “通用对外贸易区”的基础上增加 “特别对外贸易区”（对外贸易区分区）。两种类型的贸易区的基本区别是，通用对外贸易区是仅为一家公司所利用的，而在通用的对外贸易区内没有公司数量的限制。对外贸易区分区是为帮助那些无法利用现有通用对外贸易区的优势的公司而设立的。对外贸易区委员会的法规用词相当宽泛，它指出 “如果委员会发现现有的或已被授权的区域并未充分地向商业提供预期的有关便利，它就可以授权建立对外贸易区分区”。由此可见美国的对外贸易区并非一味求大，而是应需设立，并在设立程序上给予极大的便利。事实上，就是这样小而灵活的对外贸易区分区在美国的经济中发挥了重要的作用，前文中两个在美国对外贸易区乃至美国经济中具有里程碑意义的事件均发生在对外贸易区分区，而且随着经济的发展，对外贸易区分区大有与对外贸易区分庭抗礼的势头，如在1986财政年度，美国有63个大的对外贸易区和53个对外贸易区分区。①〔美〕布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第306页。

（三）美国对对外贸易区的管理集中且宽泛

案例一中，之前法律并未明确对外贸易分区中加工的成品可以进入美国关境内，但对外贸易区委员会却授权伊奎特免税将钢铁进口到对外贸易区分区，制造成游艇，并将游艇免税进口到美国关境。因为法律赋予对外贸易区委员会宽泛的自由裁量权来决定贸易区内的制造商可以从事什么活动，其只受一项立法原则的影响，即这个区域在包括进口和出口的对外贸易服务于本国利益。②〔美〕布鲁斯·E·克拉伯：《美国对外贸易法和海关法》，蒋兆康等译，法律出版社2000年版，第302页。另外，美国对对外贸易区的管理体制非常集中，从1934年开始设立由商业部部长 （委员会主席）、财政部长和战争部长组成的对外贸易区委员会以实施该法律。可以说其管理委员会的构成是较为精干的，仅集中了对外贸易区运行的相关的3个主要部门。这样的组织结构保证了对外贸易区委员会的高效运行。

三、案例对我国海关特殊监管区域发展的启示

从历史发展的角度看，当下的中国备受贸易“大国”和金融 “小国”双重身份带来的结构性冲突的困扰，已经具备巨大的经济实力，却无法转换为对世界的影响力，中国具备可以利用 “大国效应”的天然优势，前提就是成为进口大国；从我国当前面临的实际困难看，生产资源价格突发性上涨，贸易摩擦的升级，美、欧经济的衰退、外国直接投资的转移、出口交易条件恶化，甚至汇率制度过快向市场机制过渡，都是对外贸易上的极大障碍。在这个时期，我国外贸政策的取向是实现贸易基本平衡，把加强进口、拓展国内市场作为实现贸易平衡的重要手段。海关监管特殊区域 （以下简称特殊区域）作为中国近年来重点发展的对外经济功能区，在贸易由外而内变身的时代，应如何应对，定位是否到了需要调整的阶段，都需要深入的研究。美国的对外经济功能区的发展对我们不无启示。

从发展历程看，可以说我国贸易发展阶段与美国七八十年代非常相似。其对外贸易区的发展变化，对我国特殊区域的发展带来一定的启示：在扩大进口时期，特殊区域应适时调整定位，服务于国家外贸结构调整的整体策略。具体建议如下：

（一）改变特殊区域 “两头在外”的政策设计

我国的特殊区域起步于上世纪90年代，已经吸收了国外类似经济区域的先进经验，但由于时代的需求，当时的许多政策都是按照 “两头在外”的理念，服务于当时的出口导向型经济，适合采用进口原材料加工成品后出口模式，在国外市场中占据优势的企业。因此对具有加工功能的特殊区域 （保税区除外，我国保税区成品内销的征税有一定的选择性）关税政策的设计上，其成品内销除保税区外均需对在特殊区域内增值部分缴纳海关关税，即除按照成品税率征税外，还需计入所有在区内发生的成本，税负很高，也就是并不支持此类区域加工成品内销。

在美国对外贸易区的转型过程中，有两个法案起到至关重要的作用，一个是博格斯修正案，另一个是 “财政部第80-87号决定”。前者规定如果在对外贸易区的生产过程改变了货物状态，以至于它们被归到税率较高的税则类中，即使货物后来运入美国海关关境，原来的归类依然适用①《美国对外贸易法和海关法》，第300页。（我国保税区即采取这种归类征税模式）。后者排除了在对外贸易区所发生的加工成本和所实现的利润，也就是进口原材料加工成品并内销后，仅为外国成分的价值支付关税。

我国特殊区域设立之初的定位与美国对外贸易区设立之初的定位并无不同，但美国在外贸由出口向进口转型的过程中，逐步对其定位进行了调整。我国也进入了扩大进口时期，特殊区域 “两头在外”的政策设计已经体现出一定程度的不适宜，如2011年全国12个保税区进出口额占到全国103个特殊区域进出口总值的41.7%，税负问题是企业选择从保税区进出的一个重要原因， “两头在外”的政策设计已经不适合这个时代的需求，应予以改变。

（二）特殊区域的改革模式应整合化与个性化并行不悖

特殊区域在经历了前20年的模式多样化的摸索发展，开始进入一个规范发展的新时期，我国已经研究和正在逐步推行特殊区域功能整合、政策叠加，各类特殊区域在政策上逐步趋同，改革采取的是整合化的思路。整合化带来规范化和规模优势，但大一统的模式必然会因各地经济及发展阶段的差异带来的区域发展不均衡甚至在某些地区成为一种阻碍。美国对外贸易区，一直都是通用对外贸易区和对外贸易区分区并行发展，而且在重大的转折时期都是对外贸易分区率先感知并迅速做出反应。从美国的经验加上我国东西部存在较大差异的实际，提出特殊区域的改革整合化与个性化并行的建议，即在中西部地区，结合当地相对廉价的劳动力和土地优势，应多采用出口加工区或者综合保税区的模式，而在东部地区因土地面积不太乐观，加上劳动力的高成本，特殊区域的发展应更突出灵活性和个性化，重点保证供应链的发展，建议可采用目前保税区的发展模式。

此外，特殊区域的审批和管理的效率，都是特殊区域当前发展所不得不面对的问题。我们建议，改革特殊区域的审批、验收程序。在审批和验收上也采用多元化的思路，在中西部地区仍然采取目前的审批和验收模式，但建议精简部委的构成，仅保留相关度最高的核心部门，加快审批及验收的速度；东部地区提高企业入区发展的标准，但降低土地面积的要求，面积小于100亩的特殊区域由海关进行审批和验收。充分利用东西部地区不同的条件发挥其优势，让特殊区域在扩大进口的外贸时代充分发挥好作用。

（三）在入区商品的选择上应向消费品倾斜

美国对外贸易区运行之初对美国贸易影响并不重大，直到七八十年代才对汽车、电器等产业变得重要起来。根据美国官方1986年的统计，83.8%的进入对外贸易区的货物是汽车产品，其他在对外贸易区分区生产的是摩托车、汽油、办公设备和家用电器消费产品。在美国由出口国到进口国的转变中，消费品的进口成为特殊区域进口的主要商品。这对处在扩大进口优化外贸结构时期的我国不无启示意义。当前我国特殊区域政策应着眼于进一步刺激消费、进一步开放消费品市场，大幅增加适应消费结构升级、满足多样化需求的各类生活消费品进口。特殊区域内开展研发固然重要，但从现实需要看，消费品的进口在当下更有其现实的迫切性。因此在入区商品的选择上应向消费品倾斜，具体措施如制订鼓励入区发展商品目录，给予消费品进口企业内销产品给予分批进出、集中纳税或缓税的便利等。