法治文明视野下的警察法治研究

吕绍忠

(山东警察学院，山东济南 250014)

法治文明视野下的警察法治研究

吕绍忠

(山东警察学院，山东济南 250014)

警察法治是国家法治文明的重要标志。从法治文明视野而言，警察法治研究涉及三个层面的问题:一是理论层面的警察法学研究，二是制度层面的警察法律制度，三是行为层面的警察法治实践。警察法治则是贯穿警察法学研究、警察法律制度和警察法治实践的基本范畴。警察法治研究需要回答三个基本问题:即什么是警察法治?建设什么样的警察法治?怎样建设警察法治?

法治文明;警察法治;权利

警察法治是国家法治文明的重要标志。从法治文明视野而言，警察法治研究涉及三个层面的问题:一是理论层面的警察法学研究，二是制度层面的警察法律制度，三是行为层面的警察法治实践。①警察法学研究可称之为从法学角度进行警学研究的认识论，警察法律制度可称之为从法学角度进行警学研究的本体论，警察法治实践可称之为从法学角度进行警学研究的实践论。无论是警察法学研究、警察法律制度还是警察法治实践，其价值目标均在于推进和实现警察法治文明。如果说，法治文明是社会全面发展的集中体现［1］，那么，警察法治文明则是警察队伍建设和警务工作全面发展的集中体现。警察法治作为公安学和法学的交叉研究对象，是贯穿于警察法学研究、警察法律制度和警察法治实践的基本范畴，警察法治研究首先需要回答三个基本问题:即什么是警察法治?建设什么样的警察法治?怎样建设警察法治?因此，从理论高度总结警察法治建设的新理念、新经验，有利于推进理论创新和实践创新。

一、什么是警察法治

什么是警察法治是一个具有丰富内涵的问题，本文仅从警察法治的基本内涵，警察法治研究的基本问题予以简要分析。

警察法治就是以民主为前提、基础和目标，以依法办事为核心和基本原则，以规范警察权力运行为关键的警务工作理念、运行机制、活动方式和秩序状态。警察法治是一个动态的、不断走向法治化的过程，也是警务活动以推进民主政治和人权保障，以实现警察法治文明为价值依归的进程［2］。通俗而言，警察法治就是警察机关及其警察坚持法律至上，依法开展各项警务活动，以及通过法律使警察权力与公民权利、警察权利与公民权利、警察权力与其他权力得到合理配置的状态。警察法治是国家法治文明的重要标志，是社会和谐稳定与公平正义的推进器，也是保障民生和维护民权的强大后盾。

警察法治必须以民主为前提、基础和目标。正如民主是法治的前提、基础和目标一样，警察法治也必须以民主为前提、基础和目标。没有民主，警察法治就难以协调警察权力与公民权利、警察权力与其他权力等之间的关系，就可能变为赤裸裸的暴力，成为专制的工具。

警察法治的核心和基本原则是依法办事。这一命题的核心内容，是通过法律的治理(rule by law)实现法治(rule of law)。警务活动主要是执法活动，因此依法办事是警察法治的核心要求和基本原则，是对警察机关及其警察的最基本要求。有法不行甚于无法，无法可依伤害的只是人们对法的期盼，有法不行伤害的则是人们对法治的信仰。

警察法治以规范警察权力运行为关键。普遍人权得以保障的前提之一就是警察权的正当行使。正因为如此，规范警察权力的运行，保证警察权力在运行过程中能够做到执法为民尤为关键。

警察法治是一种警务工作理念。相对传统警务工作而言，警察法治要求牢固树立严格依法履行职责的观念、法律面前人人平等的观念、尊重和保障人权的观念，以及“严格、公正、规范、理性、平和、文明”的执法理念，并不断强化证据意识、程序意识、权限意识、公开意识、服务意识和自觉接受监督的意识。自觉践行社会主义法治理念是警察法治的应有之义。

警察法治是一种警务运行机制。警察法治作为运行机制就是将各种警务要素有机结合在一起的各得其所、相互协同的一种和谐的内在工作方式。警务要素主要包括:(1)组织要素，即警察主体的社会结构形态，它表现为有组织的社会实体，主要有警察组织及其成员等。(2)意识要素，即警察主体的精神状态，它表现为与警察工作有关的社会意识，主要是有关警察工作的理论、政策、法律、制度、纪律、道德等。(3)实物要素，即警察主体的可感物质形态，它表现为与警务工作有关的社会物质产品，主要包括警察的工作场所、技术装备、制式服装、教育训练场所及设施装备等。(4)信息要素，即警察主体的信息形态，主要有社情、舆情、警情等信息情报。

警察法治是一种警务活动方式。警察是否以法作为自己的活动方式，或在何种程度上以法作为自己的活动方式，既是警察法治意识的外化，也是警察法治进程的重要标志。警察法治作为警务活动方式要求警察在警务活动中自觉尊重法律的权威，准确把握法律的精神，合法、合理、高效地处理各种警务活动。

警察法治是一种警务秩序状态。警察法治是一种良性的警务活动状态，警察法治是警务活动法治化的结果，是完备的、静态的警察法制被有效实施后的社会存在。警察法治作为警务秩序状态要求首先要有完备协调的警察法制，其次还要具备确保警察法制有效实现的运行机制。唯有如此警务活动才能实现法治状态下的良性运行。

二、建设什么样的警察法治

建设什么样的警察法治，实质上就是警察法治建设的价值目标，我们认为，建设什么样的警察法治，或者警察法治建设的价值目标，可用四句话来概括:即警察理念文明、警察制度文明、警察行为文明和警察形象文明。

(一)警察理念文明

警察理念文明就是要求各级警察机关及其警察要树立正确的、先进的执法思想观念。警察理念文明是从精神层面对警察法治文明进行的概括，它规制着警察法治文明的价值取向和价值定位，为警察法治文明的发展提供了观念基础和内在动力，对警察法治文明的发展起着决定作用。警察理念文明是警察法治文明的精髓和灵魂。改革开放以来公安队伍建设和公安工作进步发展的历程表明，警察理念文明在推进警察法治建设中具有先导作用。1995年10月，公安部要求全国各级公安机关和广大民警将“严格执法，热情服务”作为公安工作的基本理念。自2000年2月公安部在“三项教育”活动中首次提出严格、公正、文明执法的理念和要求。2003年11月20日召开的“二十公”正式确立了“立警为公，执法为民”的思想，并将其作为公安机关执法思想的核心。2006年4月中央政法委提出社会主义法治理念。2010年11月在全国公安机关执法规范化建设工作座谈会上，对“理性、平和、文明、规范执法”的理念进一步科学归纳，强调既要严格、公正、规范执法，又要理性、平和、文明执法的理念。总之，实践表明，新理念提升执法新境界，新理念展现执法新形象。从价值取向而言，警察法治理念文明应包括公开、公正、公平、正义、民主、共和、平等、理性、权利、效率、秩序、自由、服务等价值理念。我们认为，警察理念文明最基本、最关键的还是尊重权利理念，没有对权利的尊重，其他都无从谈起。

(二)警察制度文明

警察制度文明就是要求警察法律制度体系完备，警察法律制度和运行机制要体现以人为本与和谐精神，有利于构建社会主义和谐社会并体现警务活动的文明进步。警察制度文明是警察法治文明的核心，是警察法治文明的规范化和制度化表达。警察制度文明的主要标志就是形成内容齐全、结构严谨、内部和谐和体例科学的警察法律体系。警察法律体系根据不同的标准可以有不同的分类，如以警察法律的内容性质来分，可以分为警察组织法、警察行政法、警察刑事法、警察救济法、警务监督法、警务保障法、警务国际与区际合作法等七个部分。如以警察法律调整的机关对象来分，可分为公安警察法、安全警察法、监狱警察法、司法警察法、武装警察法等五个部分。当前，警察法体系已初步形成，特别是以《人民警察法》为核心的公安法规体系已基本形成。截至2008年10月，现行以公安机关为主要执法主体的法律有69件、行政法规71件、部门规章96件、执法规范性文件800余件，加入相关国际条约40多个，签署境外警务合作协议50多个，基本形成了较完备的体系，为公安工作和队伍建设法制化、正规化提供了更加全面有效的法律保障。与此同时，各地公安机关积极配合地方立法机构，参与制定出台了一大批地方公安法规和规章，形成了较完备的梯次配套体系［3］。当前警察制度文明建设的重点一是完善警察法律体系，二是形成科学合理、严密高效的法律运行机制。法律运行机制存在问题是造成当前执法不规范的“肠梗阻”。

(三)警察行为文明

警察行为文明就是要求警察的行为方式方法和行为过程符合法定要求，举止文明，态度公允，用语规范、文明。警察行为文明就是要做到在良法的基础上实行善治。警察行为文明是警察法治文明的行为体现，是警察理念文明和警察制度文明的行为表达。警察行为文明的程度是警察法治文明建设状况的镜像。从一定意义上来讲，我们现在不缺乏文明的警察理念，也不缺乏文明的警察制度，缺乏的是将文明的警察理念和文明的警察制度如何转化为警察的文明行为的有效机制。如何让警察行为文明成为警察的工作习惯和工作方式，这是当前警察法治文明建设的突出和关键问题，也事关警察法治文明建设的成败。

(四)警察形象文明

警察形象是社会公众对警察群体的精神风貌及其行为方式进行综合认知后所形成的关于警察群体特征的总体印象、普遍看法或评价，是得到社会认同的警察文化建设整体水平的综合反映和外部表现［4］。警察形象文明是指社会公众和执法对象对警察机关及其警察的良好社会形象，以及对警察机关及其警察的警务行为的高度认同和赞誉。警察形象文明既是警察职业伦理的直观表现和基本要求，也是警察理念文明、警察制度文明和警察行为文明的综合体现和结果。警察形象文明的程度是警察法治文明的标尺，也反映了国家政治文明建设的程度。警察形象文明要求警察机关及其警察做到警察理念文明、警察制度文明和警察行为文明的同时，还要善于在高度透明、动态开放的社会环境下做好公共关系工作。这就要求每个警察都要强化职业伦理，提升文明素养。“当然，文明执法不是牺牲原则。文明要建立在正义和尊重之上，面对恶意抗法、强词夺理或胡搅蛮缠的人，执法人员要依法予以制止、劝阻，做到执法有威严，不卑不亢，有礼有节。”［5］

三、怎样建设警察法治

怎样建设警察法治是一个非常宏大的问题，从不同的角度可以有不同的解答，如从权利和权力的视角来分析，推进警察法治建设的路径可以分为如何正确处理警察权力与公民权利、警察权利与公民权利、、警察权力与其他权力的关系等三个方面的问题;从执法监督的角度来分析，推进警察法治建设的路径可以是加强警察执法监督与考评等。本文仅从警察法治建设的逻辑起点和警察法治建设的基础两个方面对怎样建设警察法治予以分析。

其实，网络看客不过是在现实围着看的人群外面又多围了一圈而已，一样的冷漠无情。一圈一圈扩大的人群，蔓延开来，让“看客文化”不断”发扬光大”。在“看客文化”的洪流裹挟下，其实，每一个幸灾乐祸的看客，都可能成为被推出去的“猴子”，杀完一只，轮到下一只，只要还没轮到自己的头上，群猴是一直在笑看别的猴子被杀的，这才是看客及“看客文化”的最大悲哀。

(一)尊重权利是警察法治建设的逻辑起点

“权利的内容和性质决定了法律的内容和性质，权利是法律得以存在的前提和运行的逻辑起点。”［6］从一定意义上说，人类生活乃至其命运是通过权利这一范畴来揭示的。“认真对待权利”实质上就是“执政为民”和“以人为本”的另一种话语表达，……公安执法就应当无条件地服从法律的首要目的即保护和调整公民的自由权利，其规范化的执法，也就是要求公安机关认真对待权利的具体表现和逻辑结果［7］。因此，推进警察法治建设，必须将尊重权利作为警察法治建设的逻辑起点。

1.尊重权利是警察法治的本质要求

“人及人的尊严是整个法律秩序的最高原则”［8］，因此，以人为本是深藏在法治背后并决定其发展方向和命运的最高的精神力量。以人为本，用法律语言表述就是以人权为本，即以人的权利为本。法治作为源于人类对于自身的存在、价值和命运的一种制度安排，为维护和保障社会的有序运行提供了制度保障。正如有学者所说:“法治是社会制度的基本载体，法治的价值标准在很大程度上影响着社会和谐。利益与正义、自由与秩序、公平与效率、生存与发展、和谐与安全等，都是社会成员所需要的价值，而法治就是将这些价值进行排列组合时的制度安排。”［9］警察法治必然体现法治的基本价值和以人为本的现代法律观，因此尊重权利是警察法治的本质要求。

2.尊重权利是警察法治的价值追求

尊重和保障人权是警察法治的基本价值追求。从法治理念而言，权利是法律的内核，是最重要的价值准则，讲法治，首先要讲人权，考察法治的历史，法治是适应人权的需要而产生出来的，并随着人权需要的扩展而演进。从法治实践而言，立法是分配权利的过程，执法是落实权利的过程，守法是获取权利的过程，司法是救济或者补偿权利的过程，法律监督是保障权利的过程。法治社会的生活本质上是一种制度化了的生活。现代法治以尊重和保障人的权利为依归，因为“权利给予我们法律‘正当’的信心，这样说的含义是，法律会‘正当地’公平对待他人，或使得人们遵守承诺。”［10］在当代社会，权利是法律获得神圣的唯一源泉。没有对权利的尊重，就没有法治。

3.尊重权利是警察法治的基本内涵

尊重权利是警察法治的应有之义，是警察法治建设的出发点和落脚点。梁启超先生曾说过:“凡人所以为人者有两大要件:一曰生命，二曰权利。二者缺一，实乃非人。”［11］权利是人的主体性的体现，人实现自我价值的载体就是权利及其现象。从这个意义上，“放弃自己的自由，就是放弃自己做人的资格，就是放弃人类的权利，甚至就是放弃自己的义务”［12］。同时权利是社会关系的产物，是社会成员彼此相互承认的产物，正如美国学者米德指出的:当我们要求一项权利时，同时也赋予了他人相同的权利。权利实现的内在动力是人们彼此之间对各自权利的相互尊重，承认是权利产生的条件，尊重则是权利实现的保证。尊重权利，在人与人之间，既是自己主体性的体现，也是他人成为主体的一般条件。正是从这个意义上，黑格尔才说:“法的命令是:‘成为一个人，并尊敬他人为人’。”［13］因此，尊重权利就成为法治社会中权利人所必须承担的一项法律义务。

(二)警察法治建设的基础

思想是行动的先导，警察法治必须树立保障人权的思想基础。第一，警察法治是以人为本的法治，保障人权是警察法治建设的本质要求。正如有学者指出:“法治要求尊重和保障人权，这是法治最核心的价值所在。”［14］以人为本，要求一切活动的根本目的都是为了人的生存发展和人的全面进步。为此，就要切实做到“立法必当求其公，执法必当务其平”［15］。警察法治建设的全过程，即从立法、执法到执法监督等都要体现尊重和保障人权。第二，保障人权是警察法治建设的法律要求。保障人权是“一切权力属于人民”、“尊重和保障人权”的宪法原则在警务工作中的具体体现。今天，我国不仅超越了以自由权、生存权、发展权为内容的三代人权，而且正在积极推进第四代人权——“和谐权”的发展［16］。这无疑对我们尊重和保障人权提出了更高要求。第三，保障人权是警察法治建设的现实要求。

2.警察法治建设的制度基础——民主政治

民主是人类政治文明发展的成果，也是世界各国人民的普遍要求。现代社会，随着民主政治理念的深入人心，政治生活变‘统治’为‘治理’，变对‘民主’概念的图谱式追求为对更具实际价值的‘宪政’的追求已渐成大势，国家和社会正在展现其和谐与沟通的努力和可能，顺应这种变化，作为国家权力代表和作为人民权利冲突协调者的警察也正努力“温化”自己的形象，表现出渐成潮流的警务模式的变革趋势。［17］警察法治作为一种以民主为前提、基础和目标，以依法办事为核心和基本原则，以规范警察权力运行为关键的警务工作理念、运行机制、活动方式和秩序状态的法治形式，完全可以说，没有民主政治，就不可能制定“良法”，更不可能实现“法治和善治”，自然也就不可能实现警察法治。

3.警察法治建设的经济基础——市场经济

市场经济是以市场作为资源配置基本方式的经济。市场经济的基本原则主要是产权明确、契约自由、自我负责。同时，市场经济又是法治经济、诚信经济、权利经济、竞争经济。因此，在市场经济培育过程中，市场主体的独立人格必将不断完善，市场主体的自主性必将大大增强，市场主体的平等观念和权利意识必将大大提高，这对于具有长期封建专制制度历史的中国而言，具有特殊重要的意义。因为专制制度推行的是政治奴役、思想钳制、精神禁锢、个性贬抑。长期的封建专制制度，一方面形成了中国人依附性的人格，小农意识强烈。正如马克思所指出的，“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光”［18］，“专制制度的唯一原则就是轻视人类，使人不成其为人”［19］。另一方面造成了中国人法治观念缺失，权利意识淡薄。王亚南先生曾指出:“中国自来就不许让人民具有什么基本的权利观念，所以他们对于任何自身基本权利被剥夺、被蹂躏的事实，很少从法的角度去考虑其是非，至多只在伦理的范围去分辨善恶。”［20］法国著名学者勒内·达维德也指出:“中国人一般是在不用法的情况下生活的，他们对于法律制定些什么不感兴趣，也不愿站在法官的面前去，他们处理与别人的关系是以是否合乎情理为准则，他们不要求什么权利，要的只是和睦与和谐。”［21］独立自主人格的形成是公民社会的基本要求，是现代民主政治的基本前提［22］，因此，市场经济的发展与完善必将为推进警察法治建设造就更多合格的现代公民。

4.警察法治建设的文化基础——权利文明

权利文明就是权利文化之文明，就是要求“必须确立尊重权利、权利平等和权利神圣之文化理念”［23］。其中，尊重权利是人的主体性价值的彰显与体现，也是权利得以存在和实现的先决条件;权利平等是法治的核心内容和基石;权利神圣是法律神圣的前提和基础。“神圣的权利不过是借法律形式外壳表达出来，从而使法律得以权利的神圣光环而具有了神圣的意韵。”［24］当今时代，伴随着市场经济的发育和不断完善，政治日益民主化，社会日益法治化，权利日益深入人心，中国已经“走向权利的时代”。权利是一个神圣的字眼，①正如陈弘毅所说:“关于权利的语言是一种特别有力的表达方式，它表达的是尊重个人，尊重他的尊严和价值，以及尊重他作为自主的道德行为者的地位。”参见陈弘毅著《权利的兴起:对几种文明的比较研究》，周叶谦译，载夏勇主编《公法》第1卷，法律出版社1999年版，第183～184页。权利已不仅仅是一种书面语言，而且已经成为我们人类生活内在的话语的组成部分。权利文明作为以权利为本位的价值体系，其生成与发展提升了政治文明，保障和实现权利是政治文明的现实关切，肯定与尊重人的价值则是政治文明的终极关怀。权利文明是市场经济与民主政治的内在要求与必然成果。权利文明一方面要求公共权力尊重权利，保障和促进权利的实现;另一方面，要求权利的享有者在行使权利的时候禁止权利滥用。以权利本位为价值模式的权利文明对当今中国具有重要的意义，对经济市场化、政治民主化、文化现代化、社会理性化有着不可估量的作用。警察法治应当以权利文明作为构建的文化基础。权利文明要求“权为民所用，利为民所谋，情为民所系，把实现好、维护好、发展好人民的权利作为公共权力的出发点和目的，即将人权作为国家工作的基础，将民生作为工作的内容，将民主作为工作的目的”［25］，要推进和实现警察法治，就必须用权利文明来滋养警察理念以及各项警务制度和警务活动。

5.警察法治建设的社会基础——警民和谐

法治从本质上体现的是人与人之间的关系，警察法治体现的主要是警察与民众之间的关系。②警察法治调整两大关系，一是警察外部关系，主要是警民关系，二是警察内部关系，主要是警察机关的内部管理问题。警民关系如何，不仅是警察法治状况的晴雨表和试金石，更是警察法治建设的推进器和奠基石。自现代警察制度产生以来，警民关系一直是警务工作的核心问题，警民关系也经历了曲折发展的历程。第一次警务革命以1829年罗伯特·比尔建立伦敦大都市警察机构为标志。这支警察队伍强调以预防为主，重视警民关系，增加服务职能，使其成为新旧警察的分水岭。第二次警务革命是以美国的警察专业化为标志，又称警察独立执法运动。其核心是通过专业化摆脱地方政治对警察的控制，使警察成为一支独立的、高效率的文职队伍。大量服务公众的非警务活动被改革掉了。第三次警务革命以欧美各国警察现代化为标志。其立足于使警察成为“打击犯罪的战士”。与警察人员数量和装备同步上升的，却是犯罪的增长，以及警民关系的恶化。第四次警务革命是以社区警务为标志的欧美各国的“新警察模式改革”。“满意决定警务论”成为新的警务哲学。警察工作的重心主要是组织领导民众，更多的防治工作在社区和群众。当前以信息化为标志的新的警务变革正蓬勃兴起，警务信息化不仅是提高公安机关整体战斗力的重要途径，也是提升基层基础工作水平的重要载体，是牵动警务机制改革的重要纽带。为适应新的警务变革的发展，公安部2008年提出以公安信息化、执法规范化、和谐警民关系为内容的“三项建设”。历次警务变革的实践表明，和谐的警民关系是警务工作的永恒主题。

当前，公安执法规范化建设正日益深化，丰富生动、日新月异的警察法治实践迫切需要警察法治建设要搞好顶层设计，以先进科学的警察法治理论来升华和指导公安执法规范化建设。“随着我国依法治国方略的实施，国家法制建设将不断完善，公民的民主法治意识将日益增强，公安工作的法治化程度将不断提高，未来的公安工作将越来越多地表现为执法工作。法治化不仅会在更广阔的领域中触及公安机关的传统观念和传统机制，而且必将在更深的层次上左右公安工作的目标定位和价值走向。”［26］因此加强警察法治理论研究是推进推动警务工作科学发展的重大时代课题。

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Study on Police’s Rule of Law from Perspective of Legal Civilization

LU Shao－zhong
(Shandong Police College，Jinan Shandong China 250014)

Police’s rule of law is an important symbol of legal civilization in a country.From the view of legal civilization，police science research involves three aspects:first，the police law in the theoretical level;secondly，the police legal system of system －level;and thirdly，the police law practice of behavioral level.As the Basic concept，police’s rule of law is throughout the Police Law，the police legal system and police practice of the rule of law.Study on the police’s rule of law needs to answer three basic questions:what is the police’s rule of law?what kind of the police’s rule of law is to be constructed?And how to build the police’s rule of law?

Civilization of rule of law;Police’s rule of law;Rights

D631

A

1008－2433(2012)03－0025－06

2012－03－20

教育部人文社科研究项目《虚拟社会的权利滥用问题研究》(09YJC820066)的阶段成果之一。

吕绍忠(1969—)，男，山东菏泽人，山东警察学院教授，法律部副主任。