论我国行政征收补偿程序的不足及完善

孙 慧，曾祥华

(江南大学 马克思主义学院，江苏 无锡 214122)

论我国行政征收补偿程序的不足及完善

孙 慧，曾祥华

(江南大学 马克思主义学院，江苏 无锡 214122)

行政征收是指行政主体为了公共利益的需要，按照法定的程序，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的行为。我国的行政征收补偿程序主要分为土地征收补偿和城市房屋征收补偿。但目前我国的行政征收补偿程序仍存在诸多问题，如征收目的不明确，征收程序启动较随意化，征收补偿缺乏统一而明确的程序规则等，需要进一步完善。

行政征收补偿程序;征收;行政补偿

公正合理的程序是中国法制现代化的基石。只有具备公正合理的程序要件，社会主义法治才能有效协调运转。就行政补偿而言，公正合理的程序一方面限制了行政主体的恣意和专断，维持了行政补偿制度的稳定性和自我完整性，另一方面也给行政主体的自由裁量权选择了一个适度的空间，使行政补偿在实践中具有更大的可操作性。但是，就目前而言，我国有关行政补偿的法律对程序规定非常淡漠，程序不完善甚至根本没有程序。本文从我国现状出发，运用分析、列举、归纳等方法对目前我国行政征收补偿程序进行了分析和探讨，并在此基础上，提出了完善我国行政征收补偿程序的有效方法。

一、征收与征用的区别

在研究行政征收补偿程序之前，首先区分一组概念，即征收与征用，区分这一概念是对行政征收补偿程序进行研究的前提。

征收的含义最初是指对财产所有权的剥夺，后来在实践中征收含义逐步扩展到对其他财产权如专利权的剥夺。土地征收作为公益征收的最基本的形式实质是国家对个人土地所有权的剥夺。我国由于实行土地国家所有权和集体所有权的二元结构，因而我国的土地征收实际上是指国家对集体土地所有权的剥夺［1］332。土地征收与征用这两者较为相似，都是指国家以征收权为基础强制取得他人的土地权利，使得他人的土地权利因此而消灭或受限制。但他们并非同一个概念。土地征收是指国家根据公共利益的需要，以补偿为条件，强制取得他人的土地所有权，他人的土地所有权因征收行为而消灭［1］330［2］。土地征用是指国家因公共利益的需要，以给予补偿为条件，对他人土地所有权以外的土地他项权利为利用，待特定的公共事业目的完成时，仍将土地归还原土地所有权人。

可见，征收是以消灭他人土地所有权为后果的，而他人的土地所有权并不因征用而消灭;征收的标的是土地所有权，征用的标的是土地所有权以外的其他权利。

二、我国的行政征收补偿程序

上述对征收与征用进行了概念上的区别。以下结合我国《土地管理法》及其相关条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》对我国的土地征收补偿和城市房屋征收补偿程序展开论述。

(一)土地征收补偿程序

由于我国没有统一的《行政补偿法》、《行政收用法》，行政补偿的程序散见于一系列单行的法律法规和规章中，《土地管理法》及其《实施细则》对土地的征收补偿程序作了较为细致的规定。按照该规定，土地征收补偿程序主要包括以下几个环节:

第一，对征收土地的审批。根据《土地管理法》规定，行政机关在做出征收土地决定之前，应当先由拟征收土地所在地县、市人民政府或其土地行政主管部门拟定征收土地方案。

第二，公告。行政机关在征收土地的申请报告依法定程序批准后，将土地征收、补偿规定及相关事项以一定方式予以公告利害关系人。根据《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。

第三，补偿登记及确定补偿方案。根据行政机关的公告，财产权益人认为符合补偿条件的，向承担补偿义务的机关予以登记，提起补偿请求。补偿登记后，县、市人民政府土地行政主管部门根据批准的征地方案对土地所有权人、土地使用权人及地上附着物等进一步核实，制定征地补偿、人员安置及地上附着物拆迁等具体方案。

第四，听取意见和组织实施。征收土地的补偿和人员安置方案确定后，有关地方人民政府应当予以公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，对征地补偿和人员安置方案进行修改和补充，并向被征地单位和农民支付有关费用，落实人员安置及地上附着物拆迁方案。

(二)城市房屋拆迁补偿具体程序

城市房屋拆迁补偿是指为了公共利益的需要，以收回国有土地使用权为前提，对被拆除房屋的所有人和相关权利人给予补偿或安置的活动。根据2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第10、13、25、26、28条的规定，城市房屋征收补偿的具体程序如下:

第一，拟定征收补偿方案。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县人民政府。市、县人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见不得少于30日。

第二，作出房屋征收决定并予以公告。市、县级人民政府作出征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

第三，订立补偿协议。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方案、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

第四，处理相关争议。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

三、我国行政征收补偿程序存在的问题及完善

上述关于征收补偿的具体程序仍处在不断的完善当中，但就目前来看，我国的行政补偿程序仍旧存在诸多问题，以下针对我国行政补偿程序存在的问题，结合域外的经验，提出完善意见。

1．征收目的不明确，公益界限模糊，征收程序启动较随意化。在社会经济和法律高度发达的西方社会，大多数征收中的争议为财产私有者挑战政府的征收行为以及补偿金的问题。在中国现阶段，普通公民尚无法对政府的征用目的提出质疑，只能在合理补偿的数额问题方面提出自己的请求。

公共利益原则是当今各国公益征收的基本要件之一，也就是说，只有在为了公共利益的需要，国家才能行使土地征收权，这也是防止滥用国家权力而侵犯私人财产的重要法律措施之一。

但是，在我国，由于对公共利益的外延界定过于宽泛，在实践中有被不断扩大的趋势，大量的商业用地也借机披上了公共利益的外衣。这显然是违背市场经济规律的，侵犯了被征收人的权益。而且有些地方脱离实际，大量征地，却“征而不用”，导致大量土地闲置、荒废，加剧了人地矛盾。

如前所述，世界各国征收均基于公益之目的。我国《宪法》第10条第三款规定:“国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”前款所称依法使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。该条规定强调了征收房屋的公益性目的，但是《土地管理法》第43条并没有规定单位和个人申请使用国有土地要基于公共利益目的，这在实践中就为许多基于商业目的的征收行为创造了条件，显然是有失公平的。

基于上述现状，我们认为，行政征收是否符合公共目的，必须经过一个正当程序的判断。具体来说，应当包括以下程序要求。第一，应当举行听证会，广泛听取公众意见。第二，应当进行事前调查和专家论证。第三，应当符合民主决策程序，摒弃个别人的武断专行和盲目决策。第四，应当依法定标准进行公平补偿，政府应当对财产的征收进行公平的补偿，才能真正使宪法所保障的基本人权得到尊重和维护，才能真正维护好和谐的社会秩序状态。

2．征收补偿缺乏统一而明确的程序规则。从法理上讲，程序是法律的中心，法律程序的重要性并不亚于实体规则，而且法律程序是实现正义的必由之路，程序正义是实现实体正义的前提和基础。缺乏正当程序的规制，公权力主体在行使权力的过程中极有可能滥用手中的权力，非法剥夺、限制或侵害私人的权利与自由。这与保障人权的宪法精神是相违背的。

在我国当前的法律实践中，重实体轻程序的法律弊病尚未消除，我们对定纷止争、令行禁止的实体规则尤为关注，却没有或很少认识到程序在法律体系中的重要位置。目前我国对土地征收程序规定的较为完善的是《土地管理法实施条例》，其在第22条中对征收补偿程序进行了规定。但是，这一规定并不完善，在实践中仍存在诸多问题。比如，在拟征地、供地方案的程序环节，土地行政主管机关违反土地利用总体规划，违背经济效益的原则，处于某种原因而过多地考虑用地申请人的申请，置公共利益于不顾，造成无统一计划、无统一目的的违法批地，造成了土地资源的浪费和违法使用;在用地审查程序中，有关土地行政主管部门责任心不强，仅对报送审查的资料进行书面审查，即草草了结审查过程［3］。相对于土地征收程序而言，新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对房屋征收补偿程序作了较为详细的规定。然而，实践中，拆迁矛盾仍旧频发，社会矛盾不断，究其原因是实践与立法的脱节。这从反面彰显出立法对程序设计的不完善，从而使征收主体在实践中钻法律的空子，以合法之名行违法之实，严重损害被征收人的合法权益。

为了有效避免征收实践中恶性事件的发生，构建安定有序的和谐社会环境。一方面要完善征收补偿程序。通过正当的程序设计来确保当事方的正确交流，使当事方在平等、和平的环境下进行充分沟通，阐述自己的看法、了解对方的观点，从而对决策者有一个理性的认识，自觉地履行决定。另一方面，执法者也要不断提高自身的法律素养和觉悟，正确合理地运用手中的权力，严格按照法律程序办事，切实维护好相对人的合法权益，通过程序的正当性来实现实体的正义。

3．征收补偿程序以行政机关单方为主线，强制性过浓，忽视相对人的利益。从行政法学理论上来讲，一个具体行政行为涉及多方当事人的利益，如行政相对人、行政关系人。根据依法行政原则的要求，涉及利害关系人的利益，尤其是损益行政行为，应听取他们的意见。

在行政征收过程中，确定公共利益必须有公众的参与，而不是行政机关单方面决定。现行法律规定的关于土地征收主要分为四个步骤:对征收土地的审批——公告——补偿登记及确定补偿方案——组织实施。其中每个环节都是以行政机关为核心，忽视土地的实际拥有者的参与，实践中，他们的权利则很难得到保护。在整个征地过程中，始终体现了行政优先原则、行政效率原则，而相对人的知情权、辩论权、听证权几乎被剥夺。如此“单线体系”①单线体系是指行政法研究从行政法律关系的一端出发，仅以管理方当事人即行政主体为主线贯穿于行政法学的始终，以单线立法思维模式，法律其实就是管理法，考虑的是对管理者的授权、管理的效率，往往忽视被管理者的权益。双线体系是指从行政法律关系的两端出发，以管理方的行政主体为一线，以被管理者的行政相对人为另一线，并行贯穿行政法学的始终。这种立法思维模式下，注重行政主体和行政相对方权力与权利的关系，既要授权，又要监督权力的行使;注重权利在权力运行中的作用，寻求权力与权利的结合点。胡建淼《行政法学》，法律出版社，1998版第47页。的立法模式是背离行政法学发展方向的。

缺乏与被征收人之间明确、平等、自愿和协商的精神。在拆迁过程中，补偿价格不应当是单方面决定的。但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，一般是由具有资质的房地产价格评估机构进行评估确定。实践中，评估机构的中立性值得怀疑，而且一般情况下评估机构是由政府机构选定的，而且评估机构的评估报告缺乏有效的行政救济和司法救济。这明显地表明，评估机构很难站在一个中立的立场上对房地产价格进行评估。为了改变行政征收补偿程序中政府的强制性过浓，单线操作，忽视相对人利益这一现状，行政主体应当充分听取财产权利人的意见，给予其充分参与的机会，公开行政征收程序。具体来说，对土地征收的几个步骤应当公开;接受社会的监督，防止行政机关单线操作，最大限度地保障被征收人的权益。在房屋征收补偿过程中，应当准许被征收人另行聘请其他中立的专业评估机构提出不同的评估报告，并在此基础上使当事人有足够的机会进行平等协商。各级政府在制定土地开发规划时，应当广泛征求民众意见，避免暗箱操作。并且要举行听证会，以程序上的正当性来保障实体权利的实现，有效地防止权力垄断和长官意志的滥用。在土地开发的实施阶段，禁止违背民意的强制性开发，并保证征收过程的公开性和透明性，充分尊重被征收人的合法权益。

［1］梁慧星．中国物权法研究［M］．北京:法律出版社，1998．

［2］张曼隆．土地法［M］．台北:元照出版社，1996:494．

［3］金伟峰，姜裕富．行政征收征用补偿制度研究［M］．杭州:浙江大学出版社，2007:162．

On Defects and Perfection of Administrative Expropriation Compensation Procedure in China

SUN Hui，ZENG Xiang-hua

The administrative imposition means the administrative subject obtains private property on the benefits of public interest through legal procedure．The administrative imposition compensation in our country includes the land expropriation compensation and the urban housing expropriation compensation system．However，there are still many problems in the administrative imposition compensation procedure，such as the purpose of imposition is obscure，the procedure of imposition is informal and the rules of imposition compensation is not uniformed．We should try to solve these problems．

Administrative imposition compensation procedure;Expropriation;Administrative compensation

DF31

A

1008－7966(2012)01－0030－03

2011－11－02

教育部项目“非自愿移民权利的法律保护”(07JA820017)

孙慧(1987－)，女，山东淄博人，2010级马克思主义基本原理专业硕士研究生;曾祥华(1966－)，男，河南商城人，副教授，法学博士，主要从事宪法学与行政法学的研究。

［责任编辑:李 莹］