消除失地农民政策性排斥的对策研究

王瑞妮

（渭南师范学院经济与管理学院，陕西 渭南 714000）

社会排斥是指由于政策、经济、文化、社会保障体制、劳动力市场、社会网络关系等因素的影响和相互强化，使农民在失去土地后不能享受到与其他市民一样的权利和生活。随着我国城市化的发展，出现了越来越多的失地农民，由此导致的各种社会问题也随之产生，其中表现突出的为农民在失去土地成为“市民”后，却不能很好的与城市融合。为此拟通过对失地农民所受的根源性排斥——政策性排斥进行详细分析，提出相关对策建议，以期为促使失地农民与城市融合奠定良好的基础。

1 失地农民政策性排斥的表现

1.1 土地征用不符合公共利益要求

我国宪法及《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”由此可见，政府只有在以“公共利益”为目标时才可以征用农民的土地。但法律中却没有关于“公共利益”明确界定，致使在实践中“公共利益”的范围被无限扩大。2009年国土资源公报的统计数据显示，2009年全国批准建设用地57.6万hm2，其中交通运输占27.4%，水利设施占7.6%，能源占13.7%，工矿仓储占21.5%，住宅10.9%，其他占18%，其中真正属于“公共利益”范畴的交通运输和水利设施仅占批准建设用地的35%[1]。

1.2 征地程序的不规范导致农民无选择权

政府在整个征地过程中是处于主导地位，同时征地行为又带有一定的强制性，征地方案和补偿标准都由政府制定，致使农民没有选择权，只能被动接受。《土地管理法》规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”从规定的程序中可以看出，如果政府要征用土地，被征地者只能接受。对于当地政府部门公布的补偿方案如有不满，可以提出意见，但至于意见提出后的后续工作，规定中并没有相关说明。

政府征用土地后采用拍卖的方式以市场价格出售土地，两者之间的土地差价极大。据国土资源部网站报道，武汉市在2010年第七次土地拍卖会上将19宗地以43亿元总额成交，部分土地成交价超过600万/667m2。高昂的土地出售价格与农民得到的土地补偿价格形成明显反差。

1.3 暗箱操作侵害了农民知情权和参与权

按照法律规定，土地征用要执行“两公告，一登记”（即征地方案公告、安置补偿方案公告、地上财物登记）程序，但在实践中这些程序却没有被严格执行。此外，我国《土地管理法》明确规定“依法属于村农民集体所有的土地由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”。因此，在征地过程中，有权就征地条件进行谈判是村集体经济组织或村民委员会，村民个人是无权谈判的。对于村民委员会来说，其中更重要的职责是配合上级政府完成征地任务，而不是为村民争取利益，由此导致村民在征地过程中的知情权、参与权最终丧失。

1.4 监督机制的缺失导致政府滥用土地征用权

在我国地方政府要征用农村集体土地，必须依照法定程序编制土地利用总体规划，报上级人民政府审批。其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准，也就是说某市级政府要征用本市周边农村集体土地，可能由市级政府审批。征地权和审批权的统一使土地征用缺乏监督，导致土地征用权被滥用。2010年国土资源部向全国公布了9起土地违法典型案件。其中，陕西省榆林市榆阳区麻黄梁工业集中区违法征、占万亩土地[2]。土地征用权的滥用导致我国大量耕地被占用或荒废，给国民经济发展和被征地农民造成了严重损失。

1.5 过低的征地补偿费剥夺了农民收益权

征收农民土地必须支付给农民征地补偿费，按照《土地管理法》规定,征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该三项费用都是以被征耕地前三年平均年产值的倍数计算，即按农业用地来予以补偿的。被征用的土地转为建设用地后，其土地增值空间巨大，按照农业用途计算的补偿标准，剥夺了农民享受土地增值收益的权利。既然农民拥有集体土地的所有权，那么就应该享有土地增值收益，但按照目前征地补偿标准，农民并没有享受到土地的增值收益。

2 失地农民政策性排斥的原因

2.1 土地征用权被滥用

2.1.1 法律规定相互矛盾 我国关于土地征用权的规定主要来源于《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》，这三部法律规定的相互矛盾是导致土地征用权被滥用的原因之一。

我国《宪法》第十条规定“城市土地属于国家所有”，而第十条第二款则规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，即当农村集体土地要被用于公共利益时，才可以通过征用的方式将其所有权收归国有，如商品房开发、建设高级酒店等不符合“公共利益”的用途是不能征用农村集体土地的。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。”按照此规定，单位和个人只能使用国有土地，如果要使用农民集体土地的话必须先征为国有土地后再申请。但现实中个人或单位需要土地很少是出于公共利益，这与征地必须符合“公共利益”相矛盾。《城市房地产管理法》第八条规定“城市规划区内集体所有的土地,经依法征用转为国有土地后,该块国有土地的使用权方可有偿出让”。房地产开发并不符合公共利益，这样农民集体土地就被排除在房地产开发用途范围外，将农民集体土地征后用于房地产开发违背了《宪法》中符合公共利益的规定。

2.1.2 “公共利益”界定不清 我国的《宪法》、《土地管理法》以及相关法律都没对“公共利益”做出明确界定。这就造成地方政府可能假借“公共利益”之名大肆征用土地，以低价征用高价卖出，损害农民权益。现实中开发区建设、房地产开发、各种娱乐设施场馆建设、招商引资、形象工程等都出现过征用农村集体土地的现象，可见现实中的土地征用范围涵盖社会经济各个领域。按照亚当·斯密的观点,任何经济活动都具有一定的公益性,市场通过“看不见的手”能将人们的自利行为整合为促进经济繁荣的公益行为。如市场主体商业投资也被作为公共利益的需要,频繁征用农民土地。

2.1.3 土地征用缺乏监督 我国现行土地立法还没有针对政府征地行为，建立一套有效的监督制约机制。现实中征地范围的决定权、征地审查权、补偿方案确定权等都由政府部门自行决定，具体实施。缺少了必要及有效的监督，导致地方政府既是运动员又是裁判员。在现行法律还没形成对政府部门土地征用权进行有效监督制约的情况下，土地收入成为当地政府重要且易得的收入来源，这更进一步刺激了地方政府滥用土地征用权。

2.2 土地收益权混乱

2.2.1 农村集体土地产权全能残缺 财产所有权是所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权力。作为一种特殊的财产权利的土地所有权，至少应该有同其他财产所有权一样的权能，即占有、使用、收益和处分财产的权利。我国对农村集体土地所有权的限制体现在两方面：一是土地发展权被剥夺。土地发展权是基于土地所有权，从土地所有权和收益权中分离出来的一种物权，是土地所有权人或使用权人通过改变土地用途而额外获得收益的权利[3]。农村集体土地发展权是通过将土地用途从农业用地转变为建设用地和结存建设用地直接进入土地一级市场来实现的。在我国，政府不但垄断建设用地使用权的供给，而且农用土地转变为建设用地还受到政府的严格限制；二是土地承包经营权不完全。农民承包土地之后只能按照土地承包合同的规定种植各种农作物，不得用于建设，这样就限制了土地用途，是一种受到限制的土地承包经营权，它使农民在征地时只能获得按照农用土地计算的补偿。

2.2.2 农村集体土地产权主体缺位 农村土地是集体所有制，正是“集体所有制”的特征和现行法律对于“集体所有”的模糊界定，导致在现行农地产权制度下，“谁”是土地真正的所有者并不明晰。首先，“集体所有制”意味着每一个集体成员的“退出权”被剥夺。农户作为集体组织的一员，平等地拥有对集体土地“人人有份”的成员权，但在离开所在集体组织时却不能拿走任何一份集体财产。“集体所有制”的限制，使得集体与农民在权益关系上模糊不清，形成“人人有权，人人无权”的尴尬局面；其次，农村土地属集体所有，这个“集体”实际上包含乡(镇)集体、村集体和组集体三重含义，现行法律并没有说明农地到底属于哪一级集体。何况集体所有权只有通过集体才可以行使，单个个人是不能行使的，而农民刚好又缺少实现集体所有权的组织形式和程序。村民委员会本应是村民自治组织，代其行使土地的管理和经营权维护村民利益，但现行组织制度对村民委员会缺乏维护村民集体利益的约束和激励机制，村委会的经营管理权往往会越过所有权，成为农村集体土地事实上的所有者。这种制度安排使村民成为事实上的无权者，村民委员会或者是村领导成为农村集体土地所有权人的发言人。

2.3 土地补偿政策不合理

2.3.1 征地补偿标准和范围不合理 我国相关法律规定土地补偿费的计算按照农业用途，即土地前三年平均年产值的倍数计算，土地年产值又是产量和价格的函数，它会受到自然条件和经济环境的影响。而事实上土地的价格与它所处的地理位置、地区经济发展状况、地区基础设施建设状况等因素相关，以土地年产值为标准计算征地补偿费就显得十分不合理。各国关于拆迁补偿费的范围包括土地补偿、土地上的实物补偿、搬迁费、邻接地损失补偿、离职者或失业者补偿、间接可得利益损失补偿等[4]，但目前我国的征地补偿费范围太过狭窄。

2.3.2 土地收益分配混乱 征用土地收益被分为四部分：第一部分是中央和各省收取的各项税费，主要有农业重点开发建设资金、耕地开垦费、建设用地有偿使用费、用途变更费和征地管理费；第二部分是市、县财政部门征收的税费，主要有耕地占用税、建设用地有偿使用费；第三部分是镇村组集体经济组织收取的各种税费，主要有基本农田建设资金和土地补偿费；第四部分是失地农民的补偿，主要有土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、安置费等。以江苏省为例，其土地征用补偿费为7.47万～8.08万元/667m2，其中中央和省收取的各种税、费、金占总额的21.2%；市、县财政部门收取的税费占总额的12.4%；镇村组等集体经济组织收取的费、金占总额的25.5%；被征地农户所得到的土地补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费、安置费等仅占总收益的38%[5]。农村集体土地所有权归农民集体所有，但农民在征用土地收益中只占38%，土地收益分配所占份额过低。在其他地区，农民在土地收益分配上所占比重，至今没有明确的标准和方案。

3 消除失地农民政策性排斥的对策建议

3.1 修改完善现有法律法规

首先，《宪法》是我国根本大法，应该以《宪法》为依据，修改其他法律中与《宪法》就土地征用相矛盾的地方。土地征用范围严格界定在符合公共利益范围内。其次，修改农村集体非农建设用地不能出租、转让、抵押的规定，改为在严格的土地用途管制前提下，只要符合土地利用规划，就可以由土地所有权人和土地使用者直接协商来转让土地，也就是允许农村集体土地进入土地市场进行交易，同时允许农民以租赁、参股等办法参与土地收益的二次分配。

3.2 明确界定农村集体土地产权主体和权能

农村集体土地产权主体是一个抽象而模糊的概念，不能起到保护农民权益的作用。只有明确界定集体产权主体，使其更加明晰化、具体化。合理划定集体产权权能，使其可操作化，才能保护农民合法权益。具体做法可以将农村集体土地所有权收归国有，将使用权、占有权、收益权、处置权等归土地承包经营者所有，土地承包期限为无限，国家只有处于“公共利益”时可以征用土地，除此之外，任何个人和组织无权征用农民土地。这样不但可以让农民获得土地增值收益，还可以促进农地使用权流转。当国家为了“公共利益”征用土地时，由代表国家的当地政府和农民之间进行直接谈判，按照市场价值收回土地。这样政府为征用土地付出的成本增加，在一定程度上就可以遏制政府征地行为。政府可以通过征收高额土地交易税的方式遏制大规模的土地兼并行为，而对政府征用土地实施税收减免，这样既鼓励农民将土地使用权转让给国家，又可以遏制私人之间的大规模土地交易行为。

3.3 严格土地征用管制，明确界定“公共利益”

在《宪法》等有关法律中明确界定公共利益的内涵及范围，使征地范围具有可操作性。日本就明确规定公共利益包括按照《城市规划法》进行的公路等建设，按照《河川法》等进行的水库、堤防等防洪设施建设，根据《港湾法》进行的港湾港位建设等。韩国的《土地征用法》也规定只有在涉及军事国防、修建铁路、供电、供水、供气等公用设施，建设公园、市场等公益设施以及经过政府授权的单位以出租或出售为目的的福利性住宅建设时，才可以征地。我国也应采用举例法，明确界定“公共利益”范围，即包括国防、水利等重大公共项目建设，能源、供电、供水、供暖等城市公用事业和公园、广场、道路等其他市政设施建设。除此之外的教育、文化、卫生、体育等城市公共事业和行政单位建设用地则不允许征用基本农田，因为城市分区规划的建设用地是完全可以满足这部分“公益”用地。

3.4 合理补偿失地农民利益损失

根据慕尧德[6]的研究，征地补偿费应包括两部分：土地征用费和土地赔偿费。土地征用费相当于土地的价值，必须要引入市场机制，在综合考虑土地区位、地区经济发展水平、土地供求关系、农用地等级、土地类型、产值、人均耕地数量等因素的基础上进行地价评估，以合理的土地征用费标准对失地农民进行补偿。土地赔偿费是对被征地农民因土地被征用而造成的经济及其他损失的赔偿，主要包括失地农民的经济损失赔偿及失地后的安置费用补偿。经济损失赔偿主要指青苗及地上附着物的赔偿。安置费用主要用于保障失地农民在住房、最低生活保障、各种社会保险、子女受教育和就业培训等方面的权益。土地征用费也可以作价入股，由商业性用地征地主体和被征地农户进行协商后，通过签订合同取得优先股的方式获取收益。经济损失赔偿可以一次性付给失地农民，安置费用的赔偿应缴费给国家，由国家为失地农民建立社会保障机制。

3.5 建立健全征地监督管理机制

建立健全土地征收监督管理机制首先应建立多元化监督体系。主体多元的监督体系要从这三个方面入手：一要改革土地管理部门的行政序列，实行中央政府垂直领导的管理体制，使现行土地行政主管部门摆脱地方政府的制约，以加强土地征收管理工作。二要设立专门仲裁机构，用于处理土地纠纷案件。该仲裁机构必须独立于政府部门，以强化司法权对征地行为的监督。三要加强失地农民对土地征收的监督。政府应采取措施鼓励、支持农民建立各种自治组织，提高其组织化程度；政府还应该采取措施畅通农民的利益表达渠道，加强土地征收法制宣传，以增强农民在土地征用过程中维护自身利益的能力，实现对土地征收过程的监督。其次，应建立全方位的监督体系。一是要加强对土地征收审批权的监督；二是要加强对土地征收过程的监督，包括对土地征收补偿费的确定、分配、落实及使用情况的监督；三是要加强对土地征用后的利用情况的监督，对征而不用、闲置浪费或改变征地用途的，要收回土地使用权，并给予其严重处罚，从而遏制土地征用权滥用行为。

[1]国土资源部.2009年国土资源使用公报 [EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/tjxx/201004/t20100409_714471.htm，2010-04-09.

[2]韦文洁.陕西榆林违法征地建工业区 被国土部曝光仍未停[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2010-07-28/090517875648s.shtml，2010-07-28.

[3]王慧博.“失地农民”社会排斥研究[D].上海：上海大学，2007.

[4]杨文静.土地征用补偿制度的国际比较及借鉴[J].农业经济管理，2006，（1）：40-42.

[5]王巨祥.推进农民集体土地收益分配制度改革[J].江苏农村经济,2009，（4）：32-34.

[6]慕尧德.基于可维护生机的失地农民征地补偿模式研究[D].大连：大连理工大学，2008.