集体林权改革滞后及其对策探析

徐文彬，易旭辉

（华容县林业局，湖南 华容 414200）

集体林权改革滞后及其对策探析

徐文彬，易旭辉

（华容县林业局，湖南 华容 414200）

通过对当地的林权改革状况进行调查，结果发现：现有林业产权制度存在着产权界限不清、分类界定不科学、权利主体缺位、产权流转不规范等缺陷；从而导致林业税费负担过重、林业行业生存与发展艰难、林业投入机制不活，非公有制投入不足等问题，为了减轻因为林权制度改革滞后所产生的负面影响，进一步探索集体林权改革的运行机制及社会排斥机制，必须尽快建立现代林业产权制度、明晰产权、建立森林资源流转机制、降低林业税费、完善林业管理政策、建立工业反哺林业机制、加快林业服务体系建设。

集体林区；林权；改革

1 现有林业产权制度存在的缺陷

通过不断改革和探索，有效地激活了林业生产要素，增加了林农收入，提高了林地生产力，增加了林业活力。但由于这种改革具有间断性、盲目性、被动性和非规范性的弊端，对林业发展没有取得预期的效果，并在林业产权上存在许多矛盾和缺陷。

1.1 产权界限不清

80年代分山到户、林权发证时，由于法律意识淡薄，四至界线大都模糊不清，多年来因没有牵涉到林农的切身利益，很多矛盾被隐藏起来。现在进行定权发证，明确界线，林农相互间的利益矛盾显现出来，导致山林纠纷增多，换发证工作难度加大。同时林木所有者、经营者的权利和义务界定不清晰，所有权不完整，不能充分行使林木的处置权。

1.2 分类界定不科学

80年代林业生产责任制后，由于缺乏科学性，绝大多数山林形成了“一主多山，一山多主”的格局，但这种分散经营与生态公益林要求相对集中具矛盾性。从一定意义上讲，公益林区划带有一定的强制性，实际上也是林地使用性质的一次重新区划。一旦对公益林实行相对集中经营，实行禁伐限伐政策，林农的经营自主权就必将受到一定限制，甚至发生转移，在一定程度上影响了林农产权。2001年林业分类界定和2004年对重点公益林进行调整时，是一种行政行为，公益林主要划定在江河源头、溪河水库两岸及部分石漠化地区，划定公益林时没有充分尊重群众的意愿，没有根据区位情况进行区划，也没有结合各地的实际情况。商品林划定后，但为了实现生态效益，国家始终严格控制林农的森林采伐权，致使林农的产权不完整。这种商品林经营放而不活的现象，在一定程度上阻碍了林业的深度发展，最直接的表现就是采伐限额制制约了商品林的经营与流转。

1.3 权利主体缺位

有关法律规定了经营者和所有者的所有权和处置权，坚持“谁造谁有”，但林木的处置权和享有权没有明确，采伐限额管理政策使投资者在一定程度上对林木只能是有限的所有权或不完全所有权。国家林业发展目标是实现森林资源和林业收益的最大化，因此必须把森林采伐的数量降到合理采伐的最低限度。而要实现林业收益的最大，就必须以森林资源的最大采伐为代价。森林资源的最优配置（或最适采伐量）是森林资源的边际生态效益等于边际经济效益。此时最大的约束条件是国家财政投入。但国家财政投入是有限的，因此必须寻求其它出路。出路在哪？出路就在放活商品林经营。“活”的关键就是如何放开采伐政策，但因采伐数量受到压缩，林业经营者的财产处置权受到侵害。林农实际允许采伐量远远小于其法定允许采伐量，造成其采伐利用权受限。同时因采伐权限上收，林权权利人的经营权也受到了侵害。只有投入生产权，而没有自主经营权，生产投入的积极性肯定受到挫伤，放开经营权可能导致生态环境的严重破坏，这一矛盾仍未得到较好的解决，导致林农的权利主体缺位。

1.4 产权流转不规范

目前，林木、林地流转相当普遍，由于没有操作性强的行政法规的规定，没有林地林木流转管理机构，致使林地林木流转在程序、手续和内容上都缺乏法规规范，管理滞后。一些集体林地、林木出租或转让未经招标、公示和群众同意，造成群众意见极大。林地林木未经实测和评估，面积蓄积不准，也给集体或林农造成损失。签订合同简单，没有到林业主管部门办理林地林木变更手续等。

1.5 经营机制不活

森林资源有效供给不足、社会和林农经营林业的积极性不高，除了受到林业特殊的行业因素影响外，也与长期形成的林业经营机制不活有着密切的联系。一是产权不明晰，处置无权利，缺乏动力机制；二是部门重取轻予，缺乏激励机制；三是流转不顺畅、不规范，难以将资源变资本，缺乏调节机制；四是责任不落实，缺乏约束机制。这些在计划经济体制时期所积淀的体制性障碍，影响了社会各界尤其是林农投入发展林业的积极性。

2 林业产权制度改革滞后诱发的矛盾

2.1 林业税费过重

税费负担过重造成了严重的后果：一是过度消耗资源，为了完成刚性的税费任务，必须多砍木材，或加重单位木材产出的税费负担，形成多取少予、越砍越少的恶性循环。二是扰乱林政管理秩序。由于木材经营无利可图，经营者必须采取非法手段谋利，如改变检尺标准，压级压价、无证采伐、无证运输、无证加工、超装超运。林业行政执法部门为了完成税费任务，保自身生存，也希望超砍超装超运，进行部分补交税费了事，扰乱了林政秩序，不利于林区稳定。三是挫伤了林农培育和生产林木的积极性。税费过高，林农收入降低，得到的仅是采伐工资和少量营林成本的补偿，采伐木材仅收70～120元/m3，除去造林护林成本，林农所剩无几，林农造林育林基本是无利可图。四是制约了木材的流通和销售，降低了市场竞争力。税费过高，经销木材获利空间极小，经销商不愿经销，流通受阻，同时增加了经营成本，价格回旋余地小，降低了市场竞争力。五是加重了林农和经营者负担，损害了党群、干群关系。过重的税费，导致林农得利少，林农不愿造林，不愿砍树，经营者不愿经营。同时，由于有收费的筹码，林农认为“干部就是要钱的”，导致党群、干群关系恶化，矛盾突出，影响林区安定。

2.2 林业部门生存和发展艰难

林业部门是一个职能部门，属行政事业单位，但林业部门绝大部分人员属事业编制中的自收自支编，全靠征收林业规费收入发放工资。有的乡镇林业站正常的经费开支难以维持，有的林业站甚至连基本工资都很难如期兑现，林业站的基础设施和装备相当落后，已不能适应现代工作的需要。如育林基金的征收比例下调后，林业部门的发展更是雪上加霜，队伍稳定和生存发展的问题更加凸现。林业部门生存与发展的矛盾严重影响了林业生态与产业体系建设，加深了资源保护、生态建设与部门生存之间的矛盾，使林业陷入砍树育人、处罚养人的恶性循环。

2.3 林农经济困难，发展艰难

尽管民生得到了明显改善，但对林农来说，由于地理条件和经营效益的影响，林农的收入增长仍十分缓慢，并出现了越是森林资源保护的好，蓄积量多的山区，林农的交通、通讯、水电等基础设施越差，林农生活仍很艰难。据调查统计，林区和非林区的相比，农民年纯收入要少近500元。

2.4 林业投入机制不活，非公有制投入不足

目前在政策、体制、机制上尚未形成一个有利于非公有制林业发展的空间，存在政策歧视，缺乏政府支持。改革开放二十多年，一部分先富裕的人士欲投资于林业，由于目前的这种产权体制，土地难集约，林木采伐没有自主权，在技术指导服务、申请立项、信贷和资金补助等方面受到不同程度的政策歧视和诸多因素的制约，欲造林者、投资者存在一定的畏难情绪，极积性不高。

2.5 林业发展后劲不足

一是森林资源总量不足，质量不高。二是林业可持续经营缺乏长效机制，林业基础设施薄弱。造林绿化的主要投入靠国家林业重点工程，依靠国家投资。同时经济增长的途径主要依赖于木材生产，多种经营的路窄。三是林业增长方式比较粗放。林业发展的组织化、产业化程度低，市场配置资源的作用没有得到充分发挥；管理手段与管理方式比较落后。依法行政能力和政策执行能力还不够强。四是科技支撑能力弱化，普遍存在着林业人才总量不足，科技创新能力较弱。

3 林权制度改革建议及对策

3.1 明确林业经营主体的产权

在保持林地所有权属集体的前提下，将林地使用权和林木所有权落实到农户或其他经营主体，以法律形式保障林农合法权益，让群众吃下“定心丸”。已划定的自留山和分包到户的责任山，要稳定不变。对目前仍由集体经济组织管理的集体山林，要区别对待，切忌“一刀切”。目前经营状况较好、分配方式合理的，可仍由集体经济组织经营管理；经营管理不善、利益分配不公、群众意见较大、难以继续经营的，可采取“分股不分山、分山不分林”的形式将林权明晰到农户，组建新的股份制林场；对原股份合作制和股份制林场，大多数群众愿意保留的，要予以健全和完善，群众不满意，要求承包到户经营的，待处置好债权债务后，再承包到户经营。不论采取哪种经营形式，都必须充分尊重绝大多数群众的意愿，由群众共同确定。确权后，及时核发全国统一式样的林权证。

3.2 建立森林资源流转机制

尽快出台森林资源流转管理办法；规范转让对象、范围、程序、方式和监管措施，明确出让、受让者的权利、义务和责任，把林地使用权流转、活立木转让纳入法治轨道，引导森林资源转让健康、有序发展，从法律和政策上保障流转的畅通。通过建立市、县林业产权交易中心，完善评估机制。中心的主要职能是规范各类林权交易，提供林权流转信息、组织协调流转后的跟踪服务。成立森林资源资产评估事务所。主要是负责流转双方的资产交易的评估，并健全相配套的评估、登记制度。发挥林业主管部门的宏观调控作用。职能部门在林权流转中应引导林农集约经营，及时调解各类流转纠纷。健全林权流转监督机制。为防止一些投机商过分炒作林权、过度流转林权、侵吞国有资产的现象，要大力发挥司法机关的法律监督功能，强化行政和媒体的社会监督功能。

3.3 切实减轻林农负担

降低育林基金征收比例，逐步调整育林基金分成比例，规范育林基金计费基价，取消除育林基金外的所有一切收费项目，逐步做到育林基金全部返还给林农。建立合理的税基、税目和税率。木材竹材销售收入除去培育和采伐成本后，方可作为缴纳林业税费的税基，降低以木材、竹材为对象的各种税收的税率，取消地方违法设立的各种林农费用负担。坚决杜决木材经营上的三乱现象，防止乱收费、乱集资、乱摊派。

3.4 建立工业反哺林业机制

林业是一项重要的公益事业和基础产业，承担着生态建设和林产品供给的重要任务，投入多，加之周期长，效益慢，具有脆弱性、基础性。国家应把林业作为可持续发展的重要任务来给予重点扶持，通过工业反哺林业的途径来推进发展。一是要落实中央及省里惠林政策。要落实好退耕还林、森林生态效益补偿、造林粮钱补助等各项惠农政策，确保各项惠农政策落到实处。二是要制定本地区惠林政策。要根据不同林区的特点，制定相应的促进林农增收的政策，如启动生态公益林补偿保护的投入机制，由政府安排一定资金用于保护地方生态公益林，使林农利益不受侵害。三是要加大林区的政策支持力度。通过转移支付等方式，加大财政投入力度，不断缩小林区经济发展差距，缩小林农收入差距。四是加大林区基础设施建设，在通路、通讯、通水、通电等方面进行政策性投入，大力改善林区的生产生活条件。

3.5 完善林业管理政策

要大力发展非公有制林业，出台发展非公有制林业的优惠政策。鼓励各类企业、事业和社会法人（包括外企、外商）、集体经济组织和个体，通过拍卖、继承、承包、租赁或无偿划拔等形式参与林业经营。同时允许依法取得国有或集体所有而长期荒芜的宜林荒山、荒地、荒滩的使用权，使用期可定为50a甚至更长；荒山、荒地、荒滩上营造生态公益林者，有依法获取森林生态效益补偿的权利，并在项目上予以倾斜。同时进一步改革采伐限额管理制度，真正放活商品林经营。允许商品林采伐不受计划和限额限制，由林业经营者自主经营。取消障碍搞活经营的限制性措施。坚决取消对林农自主经营设置的各种限制性规定和做法，打破行业垄断和地区封锁，放开经营，允许林权所有者自主销售木竹和其它林产品。提倡建立村级林业理事会，鼓励林农合作组织开展林业生产、组织、经营和保护。实施林业分类经营。公益林业要严格按照公益事业进行管理，以政府投入为主，吸引社会力量共建，完善公益林补偿机制；商品林业按照基础产业进行管理，由市场配置资源，政府给予必要扶持。如可以保证信贷支持，财政补贴等。通过对林业实行政策性信贷扶持；林业贷款要按专项低息、贴息贷款纳入政策性银行管理，依据林业生产需要保证相应的贷款规模，并相对延长贷款期限；对乡村农民组织的林业合作社、个体林场和林业股份合作经济组织等提出的具有市场前景的发展项目，实行贴息贷款，对林下套种、养殖项目，建立小额贷款。

3.6 加快林业服务体系建设

一是改革林业行政管理体制，由块块管理改为条条管理，对林业行政管理实行省、市、县、乡垂直管理；二是在精简高效的前提下，市、县林业行政主管部门、森林公安、林业工作站、木材检查站等林业行政管理机构、执法机构的人员纳入政府行政编制，行政事业经费全额纳入各级财政预算；三是为林业投资者提供良好的社会服务，如技术指导与服务、良种的选育与推广，病虫害防治等；四健全完善林业技术推广服务体系、林业质量标准和检验检测体系、林业信息服务体系以及森林资源动态监测体系等。

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1002-3356（2012）05-0078-02

2012-06-25