对“小金库”治理工作的认识和思考

朱 华，王海波

（湖南省电力公司湘西电业局，湖南 吉首 416000）

对“小金库”治理工作的认识和思考

朱 华，王海波

（湖南省电力公司湘西电业局，湖南 吉首 416000）

本文从认识“小金库”的危害；解“小金库”的特点；把握“小金库”的界定；“堵”、“疏”结合是治理“小金库”的关键等四个方面，结合实际，阐述了对“小金库”治理工作的认识和思考。

“小金库”；治理；认识和思考

一、深刻认识“小金库”的危害

私设“小金库”违法。《刑法》第396条和《会计法》都明确规定，搞“小金库”违法，数额较大的，要判处有期徒刑并处罚金。主要的犯罪行为有以下几种：

1.贪污罪：由个人或少数几个人将“小金库”资金据为己有或瓜分，数额较大的，就构成贪污罪。

2.贿赂犯罪：以单位的名义，将“小金库”资金“进贡”给上级单位或部门，达到一定数额时就会构成单位行贿罪；若以个人名义行贿的，则构成行贿罪。因以其个人名义行贿，说明行贿前已将资金据为己有，同时构成贪污罪。

3.挪用公款罪：挪用“小金库”资金归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大，进行营利活动的，或者挪用公款数额较大，超过三个月未还的，就构成挪用公款罪。

4.私分国有资产罪：以单位或集体名义将“小金库”资金等国有资产私分给个人，数额较大的，构成私分国有资产罪。直接负责的主管人员和其他直接责任人员将被追究刑事责任。

5.隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪：为逃避检查或担心“小金库”被发现，隐匿或者故意销毁依法应当保存的会计凭证、会计账簿、财务会计报告，情节严重的，构成隐匿、销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告罪。

私设“小金库”违纪。按《中国共产党纪律处分条例》第113条、114条、117条、119条的规定，对隐瞒、截留、坐支应当上交国家收入的或将以虚报、冒领等手段骗取的钱款合伙私分的或以个人名义私存公款的或违反有关规定擅自开设银行账户的，追究主要责任者和其他直接责任人员的责任，按情节轻重不同分别给予党纪处分，直至开除党籍。

私设“小金库”违规。违反企业财务管理规定，致使出现“两本账”、“多本账”，甚至假账，“小金库”的资金游离在财务、审计监督之外，一定程度上扰乱了企业经营秩序，甚至造成企业财务会计信息失真，影响企业决策和管理。

私设“小金库”违法、违纪、违规，所以要深刻认识“小金库”的危害。私设“小金库”一旦暴露“害人害己害家庭”，私设“小金库”的直接责任人和直接领导将被处分或法办，对相关领导和相关责任人员也要实施责任追究，这将同时给上述当事人的家庭带来伤害。

二、充分了解“小金库”的特点

“小金库”的特点概括起来就是“三难”、“四方便”。

所谓“三难”就是发现难、调查难、处理难。发现难主要是因为“小金库”在财务大账之外，只有少数人知道，操作隐秘，不容易被发现；调查难一方面是因为“小金库”账目管理混乱，不容易“调查”。账目管理混乱一般是当事人为逃脱罪责的故意行为，使案件缺少直接证据，常常使调查人员无功而返。另一方面，调查难的原因是来自外部的种种压力和干扰，这些外部压力和干扰，来自“小金库”的外部利益共同体，这也是导致处理难的重要原因。

所谓“四方便”就是方便用、方便拿、方便分、方便送。之所以方便用，是因为小金库往往不为人所知，脱离了上下级和群众的监管，如己囊中之物，用之亦如探囊取物。“用”有自用和公用两种，自用属于贪污，公用属于违法违纪；至于拿、分、送，拿和分是贪，送是贿。贪是违法犯罪，贿亦是违法犯罪。

小金库“四方便”的特点是产生“小金库”的客观诱因；小金库“三难”的特点又降低了“小金库”的设置成本，增加了冒险者的侥幸心理。 “四方便”加上“三难”导致“小金库”问题屡禁不止，周而复始。

三、准确把握“小金库”的界定

“小金库”的定义随着经济社会的不断发展也有所变化。“小金库”最早叫“小钱柜”是民间俗语，一般是指在财务帐外私存私放的小额现金；1986年开展的税收财务物价大检查采用了“小金库”这一术语，并一直沿用至今；1995年，在国务院办公厅批转财政部、审计署、中国人民银行《关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发〔1995〕29号）中，将“小金库”定义为：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”；2009年中办和国办印发的《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》（中办发〔2009〕18号文）规定，企业“小金库”是指：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

2009年的定义与以往相比，表述更为严谨，内涵更加明确，外延也有较大拓展，主要表现在三个方面：一是不再突出设立“小金库”的手段和方法；二是不区分单位财务会计部门账内或者预算管理，强调符合规定的单位会计账簿；三是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

针对“小金库”内涵和外延的调整与变化，给“小金库”问题的界定带来了一定困难。界定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“小金库”的唯一标准。同时还要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的单位账簿内登记、核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财务会计制度进行处理和处罚。

为了便于理解，实际工作中把握一条标准：即该资金是否纳入企业对外报送报表的货币资金之内。有些企业将资金私存私放，不纳入财务部门管理，肯定是“小金库”，但是放在财务部门管理，没有列入企业对外报送报表的货币资金之内也可能是“小金库”。

四、“堵”、“疏”结合是治理“小金库”的关键

一是要“堵”，始终保持对“小金库”的高压态势。

加强内控制度建设，从源头上防范和治理“小金库”。从“小金库”的资金来源、产生的原因、管理的漏洞等方面进行认真剖析，全面排查在生产经营管理、内部控制等方面存在的各类隐患，健全资金、资产、工程、营销等各类业务的内部控制制度，堵塞容易和有可能形成“小金库”的管理漏洞，从源头上防范和杜绝“小金库”的发生。

加强监督和检查，保持“小金库”治理的高压态势。要落实责任，明确单位和部门的一把手是“小金库”治理工作的第一责任人；要完善机制，切实发挥纪检监督、审计监督等的作用，发挥监督合力；要推进企务、部务和所务等公开，让资金和权力在阳光下运作；要畅通信访举报渠道，充分发挥群众的监督力量。加大对设立和使用“小金库”责任人的惩处力度，增强“小金库”治理的震慑力。

二是要“疏”，努力解决生产经营管理中的合理需要。

宏观上应在国家层面认真开展 “小金库”问题研究，剖析根源，掌握规律，在“堵”的同时，出台“疏”的政策，从体制机制、政策、制度上，有效解决那些以前需要通过设立“小金库”来解决的客观需要和现实困难。

微观上应在企业层面认真研究“小金库”问题易发领域、部门和单位（包括基层作业组织）合理的开支和消费需求，在国家允许的政策范围内，通过内部管理措施，有效解决那些以前需要通过设立“小金库”进行解决的客观需要和现实困难。

“小金库”治理需要“关邪门”，更需要“开正门”，需要发扬“大禹治水”的精神，在“治理”的同时更要进行“疏导”。“关邪门”，就是对违法违规的开支或需求，坚决治理，彻底截断其资金来源，加大惩处力度；“开正门”，就是对合理的开支或需求，有效疏导，确保资金来源合法合规，实现规范管理，阳光操作。只有标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理才能达到“小金库”治理长治久安的目的。

D669.9

A

1008-7427（2012）02-0055-01

2011-12-06