基于市场经济的公共管理职能研究*

杨 宁

(福州教育学院，福建 福州 350001)

基于市场经济的公共管理职能研究*

杨 宁

(福州教育学院，福建 福州 350001)

市场经济是一种竞争型经济体制，它假定进入市场的各个经济主体均为合乎理性的“经济人”，对各种市场信号充分掌握、反应灵敏，能够通过价格的涨落来调节供求关系，通过市场机制将社会资源配置达到帕累托最优状态.然而，市场机制绝不是万能的，它也存在着固有的缺陷.本文将针对市场机制的缺陷，探讨我国公共管理职能的定位问题.

市场经济;市场机制;公共管理职能;定位

公共管理职能是指在特定的环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体，即公共部门在特定环境中应该“管什么”的问题.

1 市场机制的天然缺陷

在市场经济中，通过自由的竞争，市场中的微观主体感受到压力，主体主动革新技术、锐意创新，进而推动生产力的大发展;市场中的各种微观经济主体在竞争中凝聚起巨大的“合力”，推动人类社会这艘巨轮扬帆远航.然而，市场机制这只“看不见的手”绝不是万能的，它天然存在一些弊端，即我们常说的市场失灵.

1.1 市场机制无力保护竞争、消除垄断

自由竞争是市场机制的灵魂核心，“看不见的手”能发挥什么样的作用?发挥到什么程度?都依赖于完全竞争的理论假设.然而现实中，由于不同的竞争者处于不同的竞争地位:比如一些企业由于占有一些关键的生产要素而使其具有无可比拟的成本优势;某些企业在专有技术上的垄断地位导致其他企业无法进入这一行业，或者即使进入这一行业也无法与之竞争(比如微软在Windows操作系统上的垄断地位).这些处于优势地位的企业，为了自身利益，必然使出各种招数，力图垄断整个市场，以期获取超额利润.这些垄断行为往往使产品的价格和供给水平偏离一般均衡，从而影响价格机制自发调节供求平衡，造成资源配置的低效率.

1.2 市场机制无力避免外部效应

所谓外部效应，简单说来就是指一个人或一群人的行动和决策对另一个人或一群人强加了成本或赋予利益的情况.显然，外部效应有外部正效应(比如个人捐款建一所希望小学或养老院，企业技术革新等)也有外部负效应(比如工厂随意排放废气和废水会影响居民健康和农业生产).

显然，通过市场机制是不能解决外部效应问题的(这里主要是指外部负效应)，因为我们没有办法通过“看不见的手”去阻止工厂向大气中排放污染，更没有办法用市场机制去解决暴力犯罪等问题.那么就必须借助于非市场的力量来进行干预和矫正.

1.3 市场机制不能满足公共物品的供给

市场机制主要是通过价格涨跌来调节资源流向，以实现各种资源的供求平衡.但是，在现实经济实践中，市场机制在供给公共物品方面的表现却乏善可陈.所谓公共物品，是指具有消费上的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品.比如国防外交、公共设施、生态环境、文化教育、科学技术等领域，由于所需投入量大、回收期长、非竞争性、非盈利性等特点，私人资本对进入这一领域缺乏动力.因此，单靠市场很难保证生产出适量的公共物品，更难以用“看不见的手”对其加以分配.

1.4 市场机制无力解决收入分配的公平化

国外的研究表明，人类对公平的追求源自于其远古的祖先——猿猴所遗留下的基因.在现代社会中，效率和公平是衡量公共管理优劣的两个标准，是公共部门永恒的追求.引入市场竞争机制，有益于提高效率，促进生产力发展.但是，因为在自由竞争的市场中，人与人之间的自然禀赋有所差异、机会不均等等原因，进而导致收入水平不同;并且由于价格机制容易导致收入差距进一步扩大，造成社会收入分配不均，这就是“马太效应”所强调的“强者愈强，弱者愈弱”的现象.这时候如果没有非市场力量的介入，贫富悬殊还将进一步拉大，人类这个特殊物种从来都是不患寡而患不均，在贫富差距大到一定程度时，矛盾就会集中爆发，产生种种社会问题，危及社会稳定.

另一方面，根据经济学中的边际效用递减规律，大量财富集中在少数人手中，并不能增加整体社会福利，反而造成社会总效用的损失.正是如此，现代国家在公共管理过程中，都十分注重克服市场机制在收入分配这一方面的先天不足.

1.5 市场机制容易导致宏观经济总量失衡

市场机制的作用发挥，主要有赖于价格信号所传导的供求信息以及适者生存的市场竞争，它犹如一个巨大的无形“战场”，无数的个体(包括企业和个人)根据外在的价格信号、个人的才智在这个“战场”物竞天择、适者生存.但这些个体却只能根据商品投放市场之后才形成的价格信号来判断下一步的行动，因此市场调节是一种事后调节，这种事后调节存在固有的弊端:第一，滞后性，市场上的个体总是根据已有的价格信号，对未来的生产或需求做出判断，这中间显然存在时间差，往往存在某种产品利润丰厚的时候，大量企业同时涌入该行业，使该产品的供给迅速增加，进而压低市场价格，导致众多企业的利润微薄甚至是无利润或亏损.第二，盲目性，市场中的经济个体好似一群“散兵游勇”，他们“各自为政”，没有统一的指挥和协调，不能获取完全信息，无法做出科学决策，只能根据滞后的市场信号来判断，这就势必陷入盲目状态.尤其在农业生产和畜牧业领域.比如，172年美国由于暴风雨和恶劣的气候导致土豆产量大幅下降，继而引起土豆价格上涨，农场主们便扩大土豆种植规模，使土豆产量在1974年达到历史最高水平，根据价格机制，土豆价格下降成为必然，当时缅因州的土豆价格，从1974年5月的13美分/0.4536千克下降到1975年3月的2美分/0.4536千克，该价格明显低于平均生产成本.

2 我国市场经济下的公共管理职能定位

市场机制先天存在着诸多的弊端，这是公共管理部门尤其是政府部门对经济运行进行间接干预与宏观调控的根本原因.事实上，现代市场经济较为完善的国家中，那种经济上完全的放任自由主义是没有的，取而代之的是将市场机制和宏观调控这两种手段进行整合，交替使用“看不见的手”和“看得见的手”对市场进行调节.

那么，在市场经济条件下尤其是在当前转型期的关键阶段，我国的公共部门究竟应当在社会经济运行中扮演什么样的角色?履行什么样的职能呢?笔者认为，在我国目前的市场经济体制下，公共管理部门主要可以从下面几个方面对市场的不足进行介入和调整.

2.1 保护竞争并限制垄断

西方国家的实践表明，市场机制本身并不具备保护公平竞争的特质，相反它潜在着垄断的因素.这就要求公共管理部门运用各种法律、规则来保护竞争并限制垄断.公共部门应创立和维护良好的市场秩序，大力加强市场经济法制建设，确保公平、有序的市场环境.

要建立并完善市场经济中的各种法规，如财产法、企业法、银行法、破产法、合同法、反不正当竞争法、产权法、会计法、工资法等等.

同时针对目前有法不依和执法不严的现象，公共管理部门必须清醒认识、严格执法，不折不扣的维护和贯彻已经制定的法律法规.

2.2 克服外部负效应

所谓外部效应的问题，其本质是财产权界限不明确.公共部门用来克服外部效应的常用措施包括:(1)经济措施.主要是指公共部门向相对人征税.比如对污染性企业征收污染税，或者通拍卖“污染排放权”以解决污染型企业的外部效应问题.(2)法律措施.主要是靠完善相关法律制度来解决外部效应问题，保护那部分被强加成本的人的利益.(3)行政措施.主要是指行政力量的干预，如调高污染工业的进入门槛，规定污染性产品的销售价格等.(4)社会措施.主要是包括加强社会宣传，树立文明风尚等.

2.3 供给适量的公共物品

市场经济是一种由市场来配置资源的经济运行方式.在市场机制能充分发挥作用的经济领域(如私人物品的生产和供给上)，公共部门可以而且应该让市场机制去大展雄风，自己则处于“掌舵”地位，而无需参与此类资源的配置.但是在公共物品的生产和供给上，市场机制难以发挥优势，必须由公共部门来充当领衔角色.在市场经济国家中，公共部门提供的公共物品主要是社会正常运转所必需的，由社会投资所形成的各种公共物品.诸如法律制度、国防外交、行政事务、消防公安、科技教育、供水供电、邮电通讯、道路交通设施等等.

2.4 防止贫富差距，保障公正分配

诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·莫里斯教授认为，效率与公平之间的矛盾，其根本原因在于个人能力的差异和信息的不对称.假定公共部门完全了解每一公民的能力，便可以通过对不同能力的人征收不同的定额税从而实现任何程度的所希望的收入分配的绝对公平化.比如说，在工作时间相同的情况下，A可以创造100元的价值，B只能创造50元的价值.那么，只要政府向A征收25元的定额税，然后补贴给B25元，A、B两人就可以实现绝对的平等.但是事实上，任何公共部门或个人都不可能完全了解每个人的能力，所以在任何制度下，都不可能达到绝对的公平和平等.于是我们更应该追求分配的“公正化”而不是绝对的“公平化”.公共部门保障个人收入分配公正化的措施有以下几方面:

第一，分地区确定最低工资标准并进行立法确认，我国在“十二五规划”纲要中已经在这方面有了显著进展.

第二，对不同收入水平的个体征收累进所得税，从而抑制部分个体收入过高，避免财富过度集中，增加总的社会效用.

第三，必要时候对物价进行管制，如近年来针对不法商人对蔬菜、大米、绿豆、大蒜等农产品的炒作，政府部门果断出手，采取物价管制，迅速平抑了物价.

第四，加大各种社会福利保障，比如城市和农村低保、发放失业补助金等等.

第五，适时研究开征遗产税和高额财产税、房产税等税种.防止收入过分悬殊，预防地产泡沫.

2.5 宏观经济调控

市场经济虽然在微观层面上可以有效的调节供求关系，但在国民经济总量上却很不稳定，经常导致周期性经济波动，这就需要公共部门从宏观上进行经济调控.当国民经济过热时，公共部门应采取“紧缩”的政策以抑制总需求，让经济“冷”下去;当国民经济出现衰退时，公共部门要设法刺激总需求让投资和消费重新“热”起来.一般来说公共部门经常运用财政政策和货币政策两大杠杆来进行宏观经济调控.

(1)财政政策.包括调节政府开支规模大小和税收征收高低两个方面，从而调节人们可以支配的收入，进而调节总需求.一方面，当经济下滑时，公共部门增加政府支出，使流动性增加，可以达到刺激经济的目的，反之则减少了流动性，便减少国民收入总量.另一方面，税收和国民收入呈现出一种反向变动的关系，因此，当经济过热时，便增加政府税收，可以抑制社会总需求进而为“过热”的经济降温;反之，便调低政府税收，则刺激社会总需求从而为“过冷”的经济升温.

(2)货币政策.即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费，尤指控制货币供给以及调控利率的各项措施.具体说来，常用的货币政策工具包括以下七种:第一，中央银行调控货币发行量;第二，调控对政府的贷款;第三，推行公开市场业务;第四，改变存款准备金;第五，调整再贴现率;第六，直接信用管制;第七，选择性信用管制.

F123.1

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1006－5342(2012)06－0078－02

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