我国公共行政价值的问题及其对策

王菲

(中国矿业大学文法学院，徐州221116)

我国公共行政价值的问题及其对策

王菲

(中国矿业大学文法学院，徐州221116)

纵观西方公共行政发展历程，它始终逃不出公平和效率的矛盾范畴，追求公平，必然有损效率，反之亦然。中国公共行政改革同样面临着公平与效率的价值冲突。那么，在构建和谐社会的目标追求中，如何处理好这些问题是值得相关人士思考、探讨及实践的。

公共行政;公平;效率

公共行政价值是由不同内容组成的多层次的完整体系。它可分为目标性价值和工具性价值。而这之中，工具性价值是作为实现目标性价值的手段所具有的价值。它包括公共行政系统自身发展需要的价值和公共行政系统与外部环境相联系所体现的价值两部分。前者即效率价值，它是贯穿于公共行政发展过程中的重要价值，是政府为维持自身存在和发展所首要选择的价值;后者则包括公平、正义、民主、责任等多重价值，是政府维系其存在合法性，在促进公共利益实现的过程中所体现的社会价值。

然而，在不同的社会发展阶段，由于受经济发展水平、政府与社会的关系、民族文化传统、领导者的价值观念等因素的影响，工具性价值呈现将有所不同。

一、公共行政价值的历史演变

(一)西方公共行政价值的历史演变

以价值取向为标准，可以把西方公共行政的历史演变划分为四个阶段。即前古典公共行政、古典公共行政、新公共行政和新公共管理［1］，每个阶段都有其特定的价值取向和相应的政府治理模式。

前古典公共行政时期，行政系统具有明显的“个人性质”，即以效忠国王或大臣等某个特定个人为基础，而不是“非人格化的”，即以合法性为基础并忠于组织和国家。因此，这一时期的公共行政并不是一门科学，而是统治阶级的统治艺术;其核心价值目标既不是效率，也不是公平，而是稳固的社会秩序。

“公共行政在1900—1920年期间初具形态，在大多数西方国家，这种形态直到20世纪的最后的25年前一直没有发生什么变化。”［2］学术界通常把这一时期的公共行政称为古典公共行政，其理论基础是政治与行政二分原理、官僚制和科学管理原理，它们在理论旨趣上具有一致性，即强调“效率中心主义”。

古典公共行政从管理视角看待政府管理，淡化政府与企业的区别，管理原理和方法被认为具有相通性，可以同时适用于企业和政府管理领域。但古典公共行政的“效率中心主义”有两个明显的缺陷:首先，它把人视为官僚机器上的零件，过度追求组织结构和规章制度的完善，而忽视了人与人之间的合作与沟通;其次，它过分注重工具理性，推崇效率，而忽视诸如公平等价值因素。政府管理毕竟不同于企业管理，企业管理可以通过对产出/投入的量化得出纯效率;政府管理虽然也注重效率，但前提是政治上的合法性和良好的社会效益，行政效率绝非是可以量化的纯效率。

20世纪40年代开始，政府权力膨胀、行政效率低下、官僚主义严重、腐败层出不尽、政府公信力下降。以弗里德里克森为代表的新公共行政学派猛烈批判古典公共行政的“效率中心主义”，并引入社会公平，认为公平有时比效率更重要:“公平行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。……由此得出的观点是政府能够而且必须既讲效率又追求公平。”［4］新公共行政学派认为，古典公共行政是在理性官僚制和政治/行政二分原则下探讨效率，是一种“程序效率”或“形式效率”，而不能实现公共行政的社会价值。所以公共行政对效率的追求，理应建立在社会公平的基础上，以“社会公平”为核心价值追求，呈现一种社会性效率。

20世纪70年代以来，西方公共行政出现了新的困境，财政赤字迅速攀升、社会福利政策难以为继、政府机构臃肿、政府公信力迅速下降、国际竞争加剧，市场取向的新公共管理在此背景下诞生。

新公共管理的基本主张包括:第一，广泛引入私营部门的竞争机制和管理方法，打破政府垄断，提高公共服务的效率和质量;更加重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的总量控制。第二，“顾客”导向。新公共管理对政府职能和政府与社会关系进行重新定位，政府不再是高高在上的官僚机构，社会公众是纳税人和主人，公共服务应以“顾客”为导向，增强对社会需求的回应力。第三，提高公共服务的质量和有效性，尽力满足多样化的顾客需求，实现社会公平。第四，放松政府管制，实行以结果为导向的绩效管理。反对传统公共行政重投入和过程而轻结果和产出的片面价值观，主张制定政府及其公务员的绩效目标并对目标实现情况进行评估。不难看出，新公共管理在注重降低公共服务成本、提高行政效率的同时，还重视公共服务的效果、质量和社会公平等有效性要素。

(二)我国公共行政价值的历史演变

在我国的不同阶段，实现公共利益、全心全意为人民服务都是贯穿于我国公共行政价值发展的一条主线，是我国公共行政的目标性价值，它既是中国共产党先进性的根本体现，也是我国公共行政实践的本质要求。

根据不同发展时期内占主导地位的工具性价值的不同，主要分为以下阶段［2］。

1.以效率为中心的价值选择。新中国刚成立不久，发展经济和政治稳定是中央政府的首要选择。因此，效率成为这个时期的首要价值追求，这不仅是合理的更是非常必要的。鉴于此，国家通过高度集中的政治与经济体制对社会生活进行全面的干预与控制，并通过国家政权的强制作用使社会高度一体化。在大力发展经济的思想指导下，我国取得了巨大的成绩，提前完成了社会主义改造。然而，在快速发展生产热情下出现了急躁冒进的倾向，在行政体系中，居于主流地位的公共行政价值异化为以牺牲效率为代价的平均主义导向。在这个时期，公共行政价值的演变可以分为两个阶段:建国后至“大跃进”运动之前，效率是最主要的工具性价值;从“大跃进”运动至“文革”结束前，平均主义占据主导地位，人文关怀和民主精神缺失，工具性价值被异化。其中，存在于改革开放前的脱离生产力发展水平的平均主义并不是公平，公共行政价值在此阶段处于缺失状态。

2.以“效率优先、兼顾公平”为中心的价值选择。改革开放后，经过多年的探索，邓小平在1992年春视察南方的谈话中对社会主义的本质做出了科学的总结性概括。其中，“解放生产力，发展生产力”实质上是提高社会主义效率;“消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”则是实现社会主义社会公平问题。在此，公共行政价值中公平与效率这对矛盾关系恰到好处地统一到了一起，公有制维护社会公正、促进共同富裕的目标同市场经济优化资源配置、提高经济效率的功能也得以结合，既体现了社会主义制度的基本特征，又体现了市场经济的一般规律，这也成为引导我国公共行政价值选择的航标。为此，党中央确立了以公有制为主体、多种经济成分共同发展的基本经济制度。在完善分配结构和分配方式方面，党的十五大报告提出了“效率优先、兼顾公平”的原则，亦即将发展生产力与实现共同富裕结合起来。从十一届三中全会至党的十六大召开前，在党的各项方针政策的指导下，在以经济建设为中心的指引下，我国经济能量和效率都得到了极大的释放。然而，在经济快速发展的过程中，由于不同社会成员之间对社会财富的占有很不平等，造成收入差距过大，基尼系数超过国际公认的警戒线。这一阶段，尽管奉行全心全意为人民服务的目标性价值，但不难看出，经济悬殊的扩大化，客观上要求政府营造一个更为公平、自由的竞争环境，以此来保证竞争机会的平等及竞争起点与竞争过程的平等。

3.以公平、民主、责任为中心的价值选择。2002年11月8日，党的十六大在北京召开，这次大会标志着我国进入了全面建设小康社会的新时期，“以人为本”成为该时期我国公共行政的主导价值。党和国家从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手，更加注重经济社会协调发展，加快发展社会事业，促进人的全面发展;更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果;更加注重民主法制建设，正确处理改革发展稳定的关系，保持社会安定团结。在“以人为本”的公共行政核心价值的指引下，公共行政更加体现出民主和责任的价值取向。保证人民当家作主，保证人民有参与国家管理、参与重大决策提供畅通的渠道。政府更加善于从政策取向上抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，正确反映并高度重视不同群体的利益需求，体现出公共行政尊重公民权利、维护人民利益的民主价值。此外，政府不断转变执政理念，培养起较强的责任意识，在责任制度上，坚持权责一致，做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究，基本实现了从强调公民责任和政府责任的转变。

二、我国公共行政价值存在的问题

从西方与我国公共行政价值的历史演变，不难看出，西方公共行政始终逃不出公平和效率的矛盾范畴，我国公共行政改革同样面临着公平与效率的价值冲突:一方面，改革开放以来，历次行政改革都是效率取向的，它追求“小政府，大社会”的目标，大力精简机构、裁减人员，这是我国历次行政改革的重点和难点;另一方面，人民民主专政的社会主义政权性质内在地要求政府公平、优质的公共服务。然而，对小规模政府的追求和对优质高效的公共服务的需求是矛盾的。

概括而言，我国当前公共行政价值存在的问题［3］主要有:

(一)行政价值主体地位的丧失

在政府与社会所形成的价值评价关系中，政府是被评价者，它只能处在价值评价客体的地位，而社会是评价者，必然居于价值评价的主体地位。一般来说，主体与客体之间所形成的实践关系与价值关系是基本重合的，因为价值关系是以实践关系作为基础的。也就是说，实践关系中的主体往往也是价值关系的主体，实践关系中的客体往往也是价值关系的客体。但是，这一情况在行政实践关系与行政价值关系中变得异常复杂。

从行政管理的角度来看，我国政府是行政主体，它与社会的关系是命令与服从的关系，两者的法律地位是不对等的。因此，政府出于社会的价值需要而产生，而政府产生以后，在政府与社会的实践关系中，政府却一跃而成为行政主体，这就造成了社会作为行政价值主体却丧失了实践主体的地位，而处在行政客体的地位。这种政府对社会的“异化”是不可避免的，是社会正义必须为之付出的代价。除此之外，政府对社会的异化还体现在另外一个方面，即在现实的行政价值评价关系中，社会常常丧失了作为价值评价主体的地位，即理论界通常所言的“政府本位”现象。从应然的角度看，能够适应社会不断变化发展需要的政府就是最好的政府、成功的政府、善的政府。从实然的角度看，政府一旦从社会中独立出来以后，往往以社会需要管理为理由始终以一种居高的姿态出现，结果常常是政府凌驾于社会之上，公共行政的管理活动常常是以政府为中心展开的，政府要求全社会都服从于其统一、集中的安排与管理。结果，一切以政府的意志为转移，适应政府就是善的，不适应政府就是恶的。

在这种行政价值评价关系中，政府错置为行政价值评价的评价主体，社会作为行政价值主体却丧失了评价主体的地位。

(二)公共行政主导价值的旁落

公共行政主导价值的旁落，即“全心全意为人民服务”行政价值的旁落。“全心全意为人民服务”是中国共产党先进性的根本体现，也是我国公共行政实践的本质要求。以毛泽东为代表的中国共产党人，早在创建井冈山革命根据地的时候，就开始探索为人民服务的行政价值模式，并将它视为革命根据地生死存亡的关键。这一模式的实质是确立了人民群众在公共行政中的主人翁地位，而掌握国家公共权力的干部却是“人民的公仆”。后来的《宪法》和《党章》确认了“为人民服务”这一行政价值模式。自此，“全心全意为人民服务”就成为我国公共行政的主导价值。

“为人民服务”这一主导行政价值的“旁落”，其意思不是指这一行政价值丝毫没有得到实现与体现，而是指这一行政价值的实现尚没有完全成为我国公共行政的主导价值取向。计划经济体制下，传统社会主义“全能政府”所形成的“政府本位”模式，偏离了“为人民服务”的公共行政主导价值。社会转型时期，由于行政价值的失范而产生的公共权力的异化现象，严重侵蚀了“为人民服务”的公共行政主导价值。这种“失范”现象的具体表现就是:由于公共权力价值观的变异所引发的公共权力的道德腐败，偏离了国家和政府行政管理的目标，打破了公共行政的道德规范，损害了社会与公众利益，违背了国家与人民的意志，严重侵蚀了“为人民服务”的主导价值。

(三)公共行政“负价值”对“正价值”的侵犯

当权力意志服从公共意志时，公共权力行使的方向与方式是维护社会公共利益，这样，公共行政是向善的，所体现的价值是积极的，即“公共行政的正价值”。相反，由于公共行政的价值主体丧失了现实的实践主体，又可能丧失评价主体的地位，尤其是当权力意志违背公共意志时，公共权力行使的方向与方式会偏离社会公共意志，这样，公共行政是向恶的，它所体现的价值往往是消极的，即“公共行政的负价值”。

在我国，公共行政价值理念呈现低俗化倾向，一些行政人员在奉献与索取、本能与人格、生存与发展等价值冲突与选择中，所表现出来的价值理念倾向于庸俗化。也就是说，一些行政人员仅仅把行政职业看作是谋生的手段，甚至是捞取不正当利益的途径，而置“为人民服务”的行政价值、“执政为民”的行政理想于脑后，其价值理念完全建立在追求享乐、向社会索取、满足自己及其家人生存欲望的基础上。其次，公共行政价值选择功利化倾向。行政人员在进行行政价值选择和评价时，其着眼点仅仅局限于眼前的“政绩”，往往忽视部门自身实际及以后长远可持续发展。最后，公共行政价值取向利己化倾向。现实中，一些行政人员奉行的是以“我”为核心的价值取向，他们在选择与确立人生的价值目标时，背离集体与社会对公共行政的价值需要，一头钻进自我价值实现的“象牙塔”里，根本不讲“我”应当为集体与社会做什么，而是一味地强调集体与社会能给“我”什么。他们奉行个人利益第一的原则，斤斤计较个人得失，丝毫不谈对社会的奉献。一切以个人的私利为转移，其视野里根本就没有社会与公众的利益，而且使利己的行为采取了与公共利益相对立的表现形式，从而成为公共行政价值中“恶”的表现。

三、应对我国公共行政价值问题的对策

(一)中国行政改革应“坚持公平优先、兼顾效率”的原则

在特定历史时期，由于受经济领域中“效率优先，兼顾公平”原则的影响和渗透，我国历次行政改革都试图通过机构精简和人员裁减来达到提高行政效率的目标。客观地看，这几次以“精简、高效”为目标的行政改革并没有实现预期目标，因为精简机构、裁减人员是从节约成本的角度来提高行政效率，但这只是效率的一个方面即形式效率。行政效率更重要的内涵是公共服务供给的高效率即实质效率，单纯地通过精简机构、裁减人员来提高行政效率是行政改革的一个很大的误区，因为行政效率不同于经济效率，行政效率首先是一种社会效益，它必须以高质量的公共服务和良好的社会效益为前提。另一方面，行政改革对效率的过度追求必然引发公平问题。中国未来的行政改革必须坚持公平优先、兼顾效率的原则，绝不能为了形式上的效率而盲目地精简机构和裁减人员，行政改革的目标定位应当是追求社会公平、提高公共服务质量、更好地服务公众。

(二)中国行政改革的市场化取向应有一个科学的“度”

公共事务不同于私人事务，公共行政也不同于私人行政，前者追求公平，后者追求经济和效率，二者有着本质的区别。在公共行政改革中，虽然可以运用市场机制来节省成本、提高效率，但市场化并不能解决公共行政的所有问题，“市场化为公共服务带来了希望，但是也随之带来了困难，不应把它看作是一种能治百病的灵丹妙药”。西方国家市场化的行政改革已经证明了这一点。当代中国行政改革的市场化取向也出现了很多问题。如在高等教育领域，为了减轻政府财政负担，引入市场机制，实行高等教育收费政策，但由于缺乏完备的制度建设，在利益的驱动下，大学收费远远超出一般家庭的承受能力，然而政府助学贷款和社会助学制度却问题重重，从而导致了很多由于经济贫困而读不起书、辍学、偷盗甚至违法犯罪等社会问题。因此，我国行政改革必须慎重对待市场化问题。

(三)培育公正、平等、服务和乐善好施的公共行政精神

首先政府及其公务员要牢固树立乐善好施、一心为公的思想。“如果没有乐善好施，公共行政仅仅是一种政府的工作。如果有了乐善好施，公共行政便有了意义，远远超出了做件好事的范畴，我们所做的工作因此而显得尊贵。……公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上。”政府是人民的政府，公务员是人民的公仆，政府及其公务员必须想人民之所想、急人民之所急，做到“一心为公、执政为民”，这是我国公共行政精神的核心。其次，确立“服务行政”的治理理念和模式。没有为人民服务的观念，就不可能有负责任的行为;同时，要在“服务行政”的理念指导下，通过行政体制改革，最终建立起“服务行政”的治理模式。在建设服务型政府方面，过去认识上不明确，实践上也很不得力。改革开放后，做了很多工作，实际上是向这个方向努力的。但没有明确提出建设服务型政府概念，因而做起来不够自觉。

［1］ 韩莹莹，张强.西方公共行政的价值嬗变及其启示［J］.华南师范大学学报:社会科学版，2006(1):135－138.

［2］ 郭蕊.我国公共行政价值的历史演变及其现实选择［J］.内蒙古民族大学学报，2008(3):68－70.

［3］ 刘祖云.论我国公共行政价值的三大问题［J］.长白学刊，2005(2):12－16.

［4］ 张康之.行政伦理的观念与视野［M］.北京:中国人民大学出版社，2008.

［5］ 张康之，李传军.行政伦理学教程［M］.北京:中国人民大学出版社，2009.

［6］ 邓志锋.现代公共行政的价值确认［J］.党政干部论坛，2000(5):10－12.

［7］ 周奋进.转型期的行政伦理［M］.北京:中国审计出版社，2000.

The value problems and countermeasures of public administration in China

WANG Fei

(SLLP of China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China)

Throughout the development process of public administration in western.It's not always escape from the contradiction category of justice and efficiency.Pursuing justice，which inevitably damages efficiency.Vice versa.China's public administration reform also faces value conflicts of justice and efficiency.Then，in the objective pursuit of constructing a harmonious society.How to deal with the problem is worth considering and discussing and practicing for the relevant personage.

public administration;justice;efficiency

D630.1

A

1009-8976(2012)01-0036-04

2011－11－13

王菲(1987—)，女(汉)，江苏扬州，硕士主要研究行政管理。