两则反补贴调查案对我国土地政策改革的启示

■ 徐 倩 孟繁华 华北科技学院

张 宁 中国社科院财政与贸易经济研究所

随着我国对外贸易的飞速发展，我国已成为贸易摩擦的第一目标国和最大受害国，加上受国际金融危机的影响，全球经济普遍下滑，贸易摩擦形势更为严峻，其中备受关注的是近些年来国外对我出口产品的反倾销、反补贴（简称“双反”）调查日渐增多，尤其是反补贴调查。在这些调查案件中，一项非常重要的内容便是对中国出口企业的土地使用权的质疑。这一问题给中国出口带来严重不利的影响，因此我们更应高度重视、妥善应对。

一、针对我国土地政策的反补贴调查案

2007年6月28日，美国复合编织袋委员会及其主要企业代表向美国商务部（DOC）提出申请，要求对原产于中国的复合编织袋启动反倾销和反补贴调查程序。2008年6月16日，DOC做出肯定性终裁，认定中国涉案企业的补贴率为29.54%至352.82%，其中裁定山东寿光健元春有限公司和山东淄博艾福迪塑料包装有限公司的补贴率分别为352.82%和29.54%。调查认为两家企业所在的工业园区规定只有超过一定投资金额的项目才能入园，同时只要达到投资额度和固定资产密度要求的企业即可免除土地使用费。淄博艾福迪公司虽没有被免除土地使用费，但享受了当地政府为吸引商业投资、增加税收收入而设立的土地优惠价格，从而被认定为我国政府向企业提供所得低于适当报酬的土地，即向企业提供了财政资助。调查进一步认为国内土地使用权交易价格因我国政府的介入而受到扭曲，不能反映正常的市场价格，所以采用泰国工业园区土地使用权的价格作为价格基准。

紧接着，2007年6月30日、7月9日，美国商务部又对原产于中国的新充气工程机械轮胎分别立案，进行反倾销和反补贴调查。2008年7月8日，DOC发布通知，裁定中国的涉案轮胎产品存在倾销和补贴，最高倾销幅度和补贴率分别为210.48%、14%。美国商务部认为我国政府向国有企业重点部门以划拨方式免费提供土地，如涉案企业贵州轮胎股份有限公司和天津国际联合轮胎橡胶有限公司都是国有企业，同样被认定为以低于适当报酬的优惠政策向国有企业提供土地，即构成了政府对企业的财政资助。同时，DOC指控我国政府向外商投资企业提供优惠的土地使用权价格，而这些企业或是出口企业或是高新技术企业。由此，美国商务部得出中国政府提供的优惠政策仅国有企业和符合条件的外商投资企业才能享受，具有“专向性”。因此，在界定土地正常价格时没有采用我国的土地转让费用作为比较基准，同样使用了外部数据（泰国土地转让费用）作为基准。最终裁定贵州轮胎股份有限公司和天津国际联合轮胎橡胶有限公司的补贴率分别为2.45%和6.85%。

除此之外，在针对中国出口的薄壁矩形钢管、环状焊接碳素钢管、热敏纸、石油管线管、柠檬酸、厨房置物架、油井管等多起反补贴调查案中，分别认定中国企业所获得的土地使用权价格没有按照市场机制确定，构成对这些企业的补贴，进而对这些企业出口的产品征收反补贴税，给中国出口带来严重不利的影响。

二、外方利用我国土地政策提出反补贴调查的原因分析

（一）土地供应双轨制

我国土地使用制度改革是在过去行政干预下，无偿、无限期统配基础上，引入市场机制，推动土地资源配置从行政划拨逐渐转向有偿供应方式。发达国家或成熟市场经济国家，多采用土地私有制，政府对土地市场的控制是间接的、区域性的。而中国则不同，一方面，城市土地国有以及政府对农村集体土地的实际控制，使得中国政府直接控制着土地市场的供给，决定了全国的土地供应总量和供应结构，从而对土地市场、房地产市场乃至宏观经济产生重要影响。

尽管2002年7月1日后，我国政府明确禁止了土地协议出让，规定所有经营性开发项目用地须经招标、拍卖或挂牌方式公开交易，但这种市场化方式尚处于初级阶段，据国务院发展研究中心的相关调研显示，在地方土地中，无偿甚至贴钱划拨的土地，加上往往按最低价标准供地的工业用地，占到了全部供地面积的七八成，改革尚缺乏深度和广度，无偿划拨和有偿出让二者长期并存，形成土地供应的“双轨制”。

（二）土地法律制度缺陷

就中国土地法律制度的现状来看，农村与城市之间在土地征收、房屋的土地使用权等方面存在明显的不同。根据WTO《补贴与反补贴措施协定》（SCM协定）条文规定，如果一项在特定地理区域内的土地措施，构成一种与区域外土地措施不同的“独特机制”，那么将有可能被认定为区域专项性补贴。按照目前中国的城乡“二元制”土地制，相对于城市，中国农村的土地制度可以被认定为一种“独特机制”，从而构成区域专项性补贴。反过来，相对于农村，则可以将城市的土地制度视为是一种“独特的机制”，从而构成一种区域专项性。

同时，本文开头所提到的两个案例，美国商务部分别都认定政府只对工业园区内符合要求的部分企业提供土地使用权优惠政策，从而构成区域专项性。尽管中国的土地使用权交易市场正在发展，但财产权的界定和保护刚起步，土地交易市场化法律法规执行缺乏力度，地方政府对市场交易亦存在高度参与，且国有企业大多免费获得土地，因此政府的土地定价并没有基于市场原则，土地资源配置的非市场程度依然很高。

（三）招商引资措施落“口实”

伴随着中国经济特区的设立、沿海经济开发区和出口加工区的开辟、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“促进中部崛起”等政策的相继出台，给我国出口产品在进口国被控补贴留下了“口实”。尽管国土资源部于2006年12月23日发布了《关于发布实施<全国工业用地出让最低价标>的通知》（国土资发〔2006〕307号），对零地价问题进行了约束；《土地管理法》等相关法律法规均明确规定，对于通过土地使用权出让、转让获得的土地使用权必须交纳土地出让金或使用费，但并未规定交纳数额，数额的确定由地方土地及房地产管理部门予以确定和征收。

除了商业用地外，工业用地在我国很多地方各级政府均可在自己的权力范围内减征土地使用费。而实际上各地为了吸引外资，低价提供土地使用权十分普遍，零地价现象时有发生。这种带有地区、产业优惠性质的补贴具有“专项性”特点，即使不属于“禁止性补贴”，也会构成“可申诉补贴”。例如在复合编织袋反补贴案例中，美方认为工业园区对纺织、纸质制造商等部分行业以及属于“三高三低”项目提供优惠政策，而其他行业或者项目则不能享受。

（四）市场经济国家的悖论

在过去，西方国家大多认为在中国等原为非市场经济国家中，生产资料价格受到政府控制，很难将政府补贴与企业财产分开，因而一般只适用反倾销法而不适用反补贴法。然而，从2003年起加拿大调整了反倾销法中的非市场经济政策和做法，从2004年开始对华进口产品提起反倾销调查的同时，也提起反补贴调查，即“双反”调查。

虽然中国政府对包括土地在内的绝大多数重要物资和服务产品已经放弃了价格管理和控制，但仍然保留了国家控制价格的局面。况且，世贸组织《补贴与反补贴措施协定》并未明文规定反补贴措施不适用于非市场经济国家。也就是说，从WTO规则层面上看，“非市场经济地位”并不能成为中国企业规避反补贴措施的保护伞。同时我国在加入WTO后，市场经济体制国家的主张也为反补贴实施提供了一定基础，使得我国面临随时被其他成员国起诉而陷入补贴争端的可能。

（五）外方经济政治原因

自中国加入WTO后，产品出口量的增加、贸易顺差的加剧，导致“中国威胁论”在以美国为首的许多西方国家兴起，也是近年来外方对我发起诸多贸易措施的重要原因。通过采取限制性措施阻碍中国产品大量进入，最大限度地保护国内产业的利益，从而提升本国经济增长率与竞争实力。实际上，外国直接投资在我国的出口贸易中超过半壁江山，各经济特区给与的土地优惠政策受益的是诸多外资企业和国外消费者。究其根本原因实则是出于当局者政治考虑而采取有利于国内生产商的贸易保护主义措施。通过保护国内产业，降低失业水平，帮助当局者赢得更多选民的支持。

三、反补贴调查案对我国土地政策改革的启示

外方利用我国土地政策对我国出口产品提出的反补贴调查，不单给我国的出口贸易造成严重影响，也为我国土地政策改革提供了深刻反思。目前，改革土地供应双轨制是必然的趋势。因此，从长远看，我国取消土地供应双轨制和土地优惠政策在方向和时机选择上是合理的，也是有效避免国际上的反补贴调查的迫切要求。我们需要坚持我国土地政策改革的这一方向：

第一，积极配合相关部门进行土地供应双轨制改革，加强监督，提高土地供应和调控能力。所谓土地供应双轨制，即指通过两种方式供应土地，一轨是政府无偿划拨国有土地给使用单位；另一轨是通过市场化手段，主要是通过招标、拍卖、挂牌三种方式有偿出让土地。经过近30年的改革创新实践，城市国有土地基本实现了有偿、有限期、有流转的使用制度。但目前国有土地供应仍然保留着双轨制，土地资源配置的非市场程度依然很高。究其主要原因是地方政府对土地的实际控制和过度依赖土地资源实现地方政府效用目标的最大化。地方政府在城市土地一级市场上即是裁判员又是运动员，即是管理主体又是出让主体，土地的共给数量、方式和价格在很大程度上都受到地方政府的影响。因此中央政府应该高度重视土地相关法规的建设，加强监督管理，充分发挥土地市场机制。通过土地法律制度的建设指导土地经营、土地管理行为，并对土地违法行为进行惩罚，对整个土地市场起示范和警示作用。作为地方政府应加强自律行为，改变不顾资源代价来获取地方短期经济利益的经济发展观，切实转变政府职能，严格执行招拍挂出让制度，规范土地市场，推进我国土地市场的发育和完善。

第二，改革地方政府官员政绩评价办法，转变观念，避免给予外资超国民待遇和对其过度依赖。为促进地区经济发展，许多政府竞相招商引资，制定的优惠政策往往脱离本地经济发展的实际情况。特别在工业项目用地方面，地方政府竞相提供优惠的土地价格，以土地出让金充抵市政工程款、减免土地出让金，甚至零地价和倒贴价等违规方式吸引投资。片面追求当期政绩和GDP增长，而忽视了环境发展和群众利益。因此，对这些地方性的优惠政策，中央和省市级相关部门要切实予以关注，及时制止。同时，更应该改革地方政府官员政绩评价办法，降低经济增长率和招商引资额等指标在地方政府政绩考核体系中的权重，凸显对地方公共产品和公共服务提供以及可持续发展指标的重视，促进地方政府由“投资型政府”向“服务型政府”转型。作为地方政府，在制定招商引资等政策时要及时转变观念，应站在长远、健康发展的角度上，充分发挥其积极作用。外商投资企业一般拥有较先进的技术和管理水平，加上政府给予的特殊优惠政策，占据了寡头垄断的市场地位，国内企业将更难与其抗衡。因此，在招商引资的过程中要避免给予超国民待遇和对其过度依赖。对以市场导向型FDI要加强调控，必要形势下还要适当限制过热行业的外资进入，避免低水平重复投资和可能引致的恶性竞争。

第三，加强政府部门之间的协调，建立部门联席会议制度和联合办公制度。目前各地普遍采用的低价出让土地来吸引投资的现象，根源在于地方政府对土地所拥有的事实上的产权，以及地方政府对发展经济和实现GDP增长的目标追求。同时，中国多级政府和交叉职能部门的行政体制，导致每一级政府、每一个部门都掌握一定资源和资金以及使用资源和资金的一套办法，这就导致了中央政府主管部门难以把握各级地方政府的补贴行为。在制定各种各样的扶持政策时，没有提前参考W TO有关规则，制定出的补贴政策就有可能被人抓住把柄。因此应当建立起部门联席会议制度和联合办公制度，国土管理部门应主动加强与央行、财政部、发改委和外经贸部等部门的协调，制定土地政策时应转变思路、立足长远、多方权衡，形成合理的使用权价格，逐步使土地供应全面市场化。

总之，造成针对中国的反补贴调查案频频发生的原因是多方面的，尽管外方对中国土地市场的总体分析并不全面，只看到了中国土地使用权交易制度中不足的一面，但他们的主张也并非完全没有道理，对其中合理的部分，我们应该积极应对，为提高中国国际贸易竞争力创造良好的土地制度、政策环境。▲